地方人大预算审查监督回顾与展望

钟争光

（同济大学，上海 200092）

预算审查监督，是宪法和预算法、监督法等法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职权。改革开放以来，地方人大在预算审查监督工作中，积极探索，努力实践，取得了较大进展。但是，由于种种原因，目前地方人大预算审查监督总体上还处在以程序性审查和建议性监督为主的阶段，监督实效有待增强。新的历史形势下，如何进一步依法开展和加强地方人大预算审查监督工作，仍是一项需要迫切研究的课题。

一、地方人大预算审查监督历史回顾

1.恢复过渡阶段（1979年－1999年）。1979年，五届全国人大对宪法和地方组织法进行了修正，规定县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。组织法规定地方人大常委会职责之一即是“根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更”。六届全国人大以来，地方各级人民代表大会的各项工作都走上正轨，地方人代会都开始听取预算执行情况报告，审查和批准预算。1992年，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制目标。1994年预算法通过并实施。1979年至1999年这一阶段，地方人大预算审查监督在法律上和程序上得到恢复和发展，但计划经济痕迹明显，“预算只不过是计划的反映”，属于过渡阶段。

2.改革推进阶段（1999年至今）。1999年12月，九届全国人大常委会第十三次会议通过《关于加强中央预算审查监督的决定》，标志着我国开始构建与市场经济和公开财政相匹配的预算审查监督体系。部门预算、国库集中支付、政府采购和收支两条线为主要内容的财政改革在全国范围内展开，地方人大预算审查监督相应也进入一个较快发展的阶段。各级地方人大根据本地实际情况加快制度建设，充实力量，选择若干方面大胆进行预算审查监督制度创新，极大地推进了公开财政框架建设。

二、地方人大预算审查监督现状分析

总体来看，地方人大恢复并设立常委会以来，特别是近年来，预算审查监督工作取得很大成效，主要表现在：

1.地方立法基本健全。到目前为止，31个省、市和自治区的人大都相继制定和实施了有关财政预算审查监督的条例、规定或决定，以地方立法的形式，规范和明确了本行政区域的财政预算审查监督制度。许多省市的人大及其常委会，还从当地的实际情况出发，在综合预算、预算调整、超收收入等方面，取得不少制度创新成果。江苏省、安徽省、湖南省和重庆市等省市在预算监督条例中明确规定部门预算为综合预算。山西省、广东省和海南省在预算监督条例中规定符合规定人数的人大代表等可以提出预算修正案。北京市、上海市等16个省市在预算监督条例中规定要求“加强对超收收入使用的审查监督”。

2.工作流程渐趋规范。经过多年的工作积累和不断探索，各级地方人大在预算编制、预算审批、预算批复、预算执行、预算调整、决算审批等方面，均有较为规范的工作流程，已经初步形成了涵盖整个预算过程的、较为完整的预算审查监督工作流程。河南、河北、上海等较多省市人大基本确立“三阶段”预算审查程序，即预算审查包括工作委员会预审、专门委员会初审和人代会审查等三个阶段。

3.自身建设逐步加强。目前，31个省级地方人大中均设立了财政经济委员会（或类似机构）。上海、河南、湖北、重庆和四川等11省市还在人大常委会下单独设立预算工作委员会，专司负责预算审查监督的日常跟踪。广东等20个未单独设立预算工作委员会的省市人大，一般都在财政经济委员会下设立预算审查监督处。深圳市人大设立计划预算专门委员会。湖南省所有州和设区的市人大都成立了预算审查监督科。

4.个案探索精彩纷呈。近年来，地方人大在加强预算审查监督工作方面进行了大胆实践，个案探索如雨后春笋般层出不穷，各有特色，各有精彩。例如，广东、四川、辽宁等省人大财经委利用信息技术手段与财政部门联网实行“在线实时监督”，上海市人大常委会预算工委通过培训提高代表预算审查履职能力，浙江省选择若干重点部门预算在人代会上进行专题审议，深圳市人大在推行预算单项表决和绩效审计制度方面迈出较大步伐，浙江温州温岭首创参与式预算，上海闵行区人大组织财政预算听证会开国内先河。这些个案探索均引起社会各界高度关注。

在看到成效的同时，必须承认，当前地方人大预算审查监督工作离中央、人民群众以及人大代表的要求尚有不小差距，还有一些难点问题和瓶颈没有得到实质性突破，主要表现在：预算审查偏重程序，流于形式；预算执行监督浮于表面，刚性不够；柔性的监督多而硬性的监督少，建议性的监督多而强制性的监督少。究其原因，客观上主要是由于一些体制性、机制性问题尚未得到根本性解决，国家相关上位法相对滞后，制约了预算审查监督工作的深化；主观上也跟人大的自身建设与加强人大预算审查监督的要求还不相适应有关。

三、地方人大预算审查监督未来展望

当前，《闻审计风暴，思人大代表》、《由“审计风暴”到“预算风暴”》和《“审计风暴”过后谈人大如何加强监督》等文章不时见诸各类媒体，人民群众和人大代表要求“管好政府钱袋子”的呼声日益高涨。可以预见，在此背景下，地方人大预算审查监督全面加强的趋势不可逆转。未来一段时间，地方人大预算审查监督将围绕以下几个方面重点推进。

（一）逐步实现预算审查的完整性

政府预算体系由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算等共同组成并有机衔接，全面反映政府收支总量、结构和管理活动。当前，大部分地方提交人大审查的只是一般预算（即不包括预算外资金的公共财政预算）和政府性基金。提交审查的预算不完整，意味着预算审查监督没有基本的技术基础，只能是“雾里看花”、“纸上谈兵”。地方人大应该结合地方的实际情况，积极推动预算审查完整性的实现。

1.促进预算外收支纳入预算管理。地方人大要在实行一般预算、政府性基金预算提交人代会审查批准的基础上，应该按照财政部的总体部署，积极推动将所有地方审批设立的行政事业性收费全部纳入预算管理，逐步扩大预算审查监督的覆盖面。同时，提交人大审查的政府性基金预算要进一步细化，不能只是简单列出大类。

2.推动实施国有资本经营预算报批。应该根据《中华人民共和国企业国有资产法》第六十条规定：“国有资本经营预算按年度单独编制，纳入本级人民政府预算，报本级人民代表大会批准”，推动实施国有资本经营预算报本级人民代表大会审批工作。

3.加强社会公共性资金对接政府预算的储备性研究。有关方面要加强对社保基金、医保基金以及公积金等社会公共性资金与政府预算实现对接的储备性研究，为将来这些社会公共性资金纳入人大预算审查监督范畴做好前期准备。

（二）着力推动预算法修改

现行预算法是1994年通过、1995年1月1日开始实施的，已经实施15年多。受制定时特定的历史环境制约，现行预算法带有明显的计划经济痕迹，硬伤较多，基本没有体现当前公共财政建设的导向。修改预算法已先后列入十届、十一届全国人大常委会立法规划，前后历经十年。2009年上半年，全国人大常委会预算工委会同财政部成立预算法修改小组，计划于年内完成预算法修改初稿，2010年在社会上广泛征求意见，2011年提请全国人民代表大会或全国人大常委会审议。对现行预算法进行根本性的大范围修改条件还不成熟，但是就若干重大问题和突出矛盾进行修改还是可以期待的。地方人大要利用各种途径，协助和推动全国人大早日修改预算法，并协助全国人大做好修订预算法的征求意见工作。

当前地方人大预算审查监督效果不尽人意，一方面是因为法规和制度建设不健全，影响了预算审查监督的深入，另一方面也应该看到，现有法规并没有得到严格的贯彻和落实。所以，在推动有关法规修改的同时，地方人大也要做好现有法规的贯彻实施工作，在现有法规框架内地方人大预算审查监督仍有很大的作为空间。例如，监督法规定的必须向社会公开的五个内容，在一些地方并没有得到完全贯彻；一些省市预算审查监督条例中的制度创新或者刚性规定，在实践层面从没有实施过。

（三）不断提升人大预算审查监督能力

加强地方人大预算审查监督，需要从多个方面强化地方人大的组织建设，提升组织能力。

1.优化人大代表组成结构。要适当降低人大代表中的党政官员比重，增加基层干部、普通群众的比例，提高地方人大对政府监督的“外部性”。同时，加强对人大代表培训，提高人大代表预算审查监督履职能力。

2.将预算工作委员会提升为预算委员会。改变目前大部分省市人大常委会预算工作委员会在工作中事实上附属于财政经济委员会的状况。同时，预算委员会必须是由专业化、高水平的专职工作人员组成的，专职化保障其具备高度的独立性，专业化则保证其具有较强的审查监督能力。

3.强化专家咨询机构。有必要根据情况，从社会中吸收一批具有非官方背景的财政、金融、财务、审计等方面的专业人士，建立财政预算审查监督的专家咨询机构，以增强地方人大预算监督的科学性和民主性。

（四）积极探索地方预算管理制衡机制

目前，全国有多处地方行政区正在进行或将要进行“综合配套改革试验”，预算管理制衡机制应该成为改革试验内容之一。2009年8月公布的深圳市大部制改革方案中，深圳市财政局改为深圳市财政委员会，走出了地方财政预算管理改革的第一步，但仅仅只是第一步。从长远来看，构建地方预算管理制衡机制是公共财政框架完善的必然要求。其关键是要在人大与政府之间、政府财政部门与其他部门之间、财政部门内各部门之间重新配置预算管理权限，形成一种预算编制、预算执行和预算监督三者之间相对分离、相互制约的新的预算管理制衡机制。就预算监督来讲，关键在于构建以人大为核心、财政部门为主体的职责细化的多层次监督体系。

〔1〕赵立韦，邵建斌.从“广东现象”看如何加强预算监督[J].人大研究，2004（6）.

〔2〕赵雯.地方人大预算审查监督简明读本[M].上海：复旦大学出版社，2008.

〔3〕王刚.“预算议会”的广东实践[J].新闻周刊，2004（9）.

〔4〕何俊志.制度等待利益—中国县级人大制度模式研究[M].重庆：重庆出版社，2005.

〔5〕马骏.中国公共预算改革：理性化与民主化[M].北京：中央编译出版社，2005.

〔6〕朱进.地方人大预算监督：现状、问题与对策[J].长江论坛，2008（6）.