完善财政监督立法的现实需求和建议

陶 蕾

（北京第二外国语学院，北京 100024）

从部门法意义上来讲，财政监督法是调整财政监督主体在对财政主体的财政活动进行监督的过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。近年来，我国财政监督立法不断完善，取得了突破性进展，相继制定或修订了《预算法》、《会计法》和《税收征管法》等财政法律法规，初步形成了与社会主义市场经济相适应的财政法律体系框架。但是从提高财政监督质量的内在要求这个角度来衡量我国财政监督立法现状，我国财政监督立法仍迫切需要进一步完善。

一、当前财政监督立法的现状

应该说现有的财政法律、法规相当一部分已包含了财政监督检查的内容和手段，财政监督执法已有了一定的条件。但是，总体来说，现有的财政法律、法规中有关财政监督的内容和手段还不够完善。

1.现有财政监督立法没有完整考虑到财政监督的内涵和外延。狭义的财政监督是指专门监督机构尤其是财政部门内部专门监督机构为了保证国家财政收入的汲取和提高财政资金的使用效益，依法对有关部门和单位执行国家预算、税收、财务、会计、国有资本金基础管理等方针政策、法律法规情况和涉及财政收支、会计工作、国有资本金基础管理等事项的合法性、合规性与效率性进行检查、处理与意见反馈的活动。广义的财政监督一般包括人大、财政、审计、税务以及其他有关部门为了履行法律法规规定的监督职责，保证国家财政收入的汲取和提高财政资金的使用效益，依法对财政资金收支活动中的有关情况进行的检查、处理和信息反馈活动。因此，广义的“财政监督”，也可以理解为“监督财政”和狭义“财政监督”的总和。现有财政监督立法没有从宏观上科学考虑财政监督工作的现实需求，立法工作同财政监督工作的实践结合不足，从而在总体上现有财政监督立法存在盲点和法条竞合相并存的现象。只有准确理解财政监督的内涵和外延才能制定出与现实工作相适应的财政监督法律体系。

2.完善财政监督法律体系中的立法定位需进一步明确。财政监督法不属于司法，因为从调整对象来讲，包含财政监督主体和财政主体，财政监督主体有财政主体内部监督、外部监督、立法监督和公众监督等，内部监督主体涉及财政主体内部控制体系，外部监督主体有党纪和政府监察部门，立法监督的主体主要是立法部门对财政行政执法行为的监督。另外从财政的公共性来讲，财政监督必然涉及公共意愿的表达和公共选择程序，因此也必然涉及普通公众。所以财政监督主体涉及到私法主体，财政监督法调整对象涉及到公共部门与公共部门的关系，也涉及到公共部门同个体之间的关系。另外作为被监督对象的财政主体的法律遵从行为也涉及到社会多部门配合和社会综合治财，这样也必然涉及到私法主体。从这个角度来讲，财政监督法不同于公法，也不同于私法。将财政监督法作为特殊的单独法律部门在立法中综合考量，还是将其作为行政法部门的一个子法体系考量，这是一个现实问题。

3.现有财政监督的立法层级不够。我国财政监督法律体系中没有专门的《财政监督法》来统领现有的财政监督相关法律法规，而是将相关规定分散在各个单行法律中，许多是分散在部门规章和地方法规中。这一现状不利于财政监督立法的完整性和严肃性，而且也破坏了财政监督立法的统一性。同时，现有的财政立法大都相当于一种工作规范，财政监督检查尤其是执法处理在一定意义上说只是一种附加条款。财政监督执法的尺度偏松，手段偏软，既不利于维护法律的严肃性，也不利于财政监督工作的正常开展。

4.现有财政监督的法律规范立法技术有待提高。现有的财政立法中虽然包含了财政领域的主要方面，但连贯性不强，有一些方面没有涉及，法条竞合现象严重，上位法与下位法之间，各单行法之间冲突严重。还有一个严重问题是法律之间的联动机制不足，相关法律之间的衔接有待于进一步加强。财政监督存在执法空白，影响了财政监督工作的深入开展。各单项立法制定财政监督条款的出发点也是从服务单项工作来考虑，影响了财政监督质量。

二、完善财政监督立法应坚持的原则

用法律手段规范和校正财经领域中的执法不严以及违纪违规问题，形成财政收入稳定增长、支出安全有效、纪律严谨协调的良好运行秩序是提高财政监督工作质量的现实需求。从这个目标模式出发，完善财政监督立法应坚持如下原则。

1.收入的完整真实性原则。保证收入秩序是财政监督机构的重要职责之一。因此，监督法必须明确规定：财政部门有责任对财政收入的质量实施监督，有权对税务等征收机关实施监督。真正做到把该收的都及时足额收起来，并最大限度地优化监督管理，降低征收成本，切实根治过去那种有税不收，擅自减免税行为，切实根治为完成任务、保速度在收入上搞“空转”、“虚收虚支”等弄虚作假的错误做法，维护财政收入的完整性和真实性。

2.支出的安全有效性原则。要借鉴国外财政监督的先进经验，做到收支并举。彻底扭转“重收入监督，轻支出监督”的倾向，传统的“以拨代支”、“以拨代管”的财政监督管理方法决不能再延续下去。为此，财政监督法应明确规定：财政监督贯穿到资金运用的全过程，实行跟踪问效。只有这样才能真正将有限的资金用在刀刃上，维护财政资金在使用环节安全性的同时切实发挥资金使用效益。

3.监督的规范化严肃性原则。要做好财政监督执法和司法程序的衔接。首先，监督法必须明确赋予财政监督手段和权力，特别是涉及各部门配合问题，监督法要明确规定配合单位的义务和责任。其次，强调有法必依、执法必严的原则，要从处理事件和内部通报为主向处理事件和人相结合、内部通报和公开曝光相结合的方式转变，触及法律和应该追究刑事责任的应该严肃执行，做到维护监督的权威，逐步巩固监督成果，实现财经秩序的根本好转。

4.在财政监督立法中适度考虑效率原则。从法的角度来讲，在法的自由、正义和秩序这几个上位价值体系中，从根本上是推拒效率维度的。法律强调一种规范性价值观，而效率原则的成本与收益分析及理性考量同其有必然冲突。但是考虑到我国财政监督工作现状，财政监督立法对于合法、合规性考虑相对充足，但是对于绩效考察不足。其一，财政监督成本控制要求效率原则。其二，财政监督的根本目的在于促进财政工作高质量进行，所以激励机制同法制所追求的秩序收益是相得益彰的。从上述两点来讲财政监督立法中对效率原则的强调是必要的。

三、关于完善财政监督立法的几点建议

基于以上考虑，我们在完善财政监督立法方面任重道远。对于完善财政监督立法，提出如下几点建议。

1.提高财政监督立法层级和财政监督立法质量。充分发挥人大在财政监督立法中的主体作用，提升立法层次。积极出台专门的《财政监督法》，明确财政监督工作的原则性规定，并使该法成为财政监督立法工作的母法，以统领和指导各单行法，加强财政监督立法的完整性和统一性。建立完善的财政监督执法对立法工作的反馈机制，探索建立财政监督立法的立法评估工作，提高财政监督立法质量。

2.完善现有财政监督法律体系，使之成为真正意义上的财政监督部门法。从法律技术和财政监督工作实际考虑，完善的财政监督法律体系应该包括完善的内容结构。首先，通过完善审计立法，指导审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为。其次，完善财政主体内部监督立法，使上级财政主体能够依据财政法律、法规，对下级财政主体的财政收支和管理活动进行监督。财政主体内部监督立法应充分考虑财政执法监督、财政监察和财政复议等法律制度需求。再次，完善财政执法监督法律体系，使财政监督职能部门能够依据财政法律、法规，对财政收支等执法活动进行有效的检查和监督。财政执法监督立法中充分考虑财政执法的事前监督、日常监督和事后监督的制度需求。最后，完善财政监察立法，使具有财政监察权的财政主体，对国家行政机关、企事业单位及其工作人员贯彻与执行财政法律、法规和政策效果进行监督的过程中有法可依。

3.做好财政监督立法、财政监督执法和财政监督司法救济的衔接，尤其是完善财政复议法律制度。财政复议是指公民、法人或者其他组织认为具体财政行政行为侵犯其合法权益，向财政机关提出财政复议申请，财政机关受理财政复议申请、作出财政复议决定的活动。财政监督立法、执法和司法救济环节的有效衔接，对于防范财政监督工作中出现的公权侵犯私权、滥用财政监督执法权、保护监督对象合法权益和防范财政监督执法风险意义重大。

4.在财政监督法治的整体概念中，要既重实体，又重程序。同其他法律一样，财政监督法本身是无法回避不确定性的，这是由几个原因造成的。立法者是有限理性的，不可能在立法中穷尽所有立法目标。而且法律语言是有边界的，语言的本身也具有不确定性。再者，财政监督工作中，财政范畴的客观事实在时间维度上不可能重现，法律事实同客观事实不可能完全相符。在以上因素的作用下，应该在注重实体法律的同时，通过程序来解决法的实现质量问题。在财政监督的法律适用中严格强调程序正义，遵循程序原则，既可以使财政监督立法不断获得改进的动力，也可以使财政监督主体和财政主体的权益充分实现，法治博弈中相关各方的利益诉求能够充分表达。

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