转型期政府行政成本攀升诱因及解构

丁俊华，陈浩天

（河南大学，河南 开封 475000）

转型期政府行政成本攀升诱因及解构

丁俊华，陈浩天

（河南大学，河南 开封 475000）

目前,我国政府行政管理成本逐年攀升、居高不下问题日益凸显，主要归因为缺乏成本效益观念，政府行为的高度垄断性和非竞争性，权力寻租使成本倍增以及当前我国权力监督体制和制约机制缺乏应有的独立性和自主性。文章指出要实现政府行政成本合理化，必须科学界定政府职能，确定合理政府规模，从以权力为中心的政府向以制度为中心的政府转变，树立正确政府行政价值观念，逐步构建服务型政府。

行政成本；诱因；解构

一、前言

行政成本是一个复杂的不断变化着的概念。在新形势下，我国行政成本的概念可以界定为政府及其他公共机构基于其职能行为所消耗的经济资源。行政成本的表现形式是经济生活中衡量价值大小的货币。它所指向的经济资源不仅包括政府部门消耗的，也包含与政府有密切关系的其他公共机构的各项支出。从形式上看，它不仅仅指年度预算内的、也包括预算外的各种行政管理支出。根美国经济学家加里·贝克尔认为，人类一切行为都蕴含着效用最大化的经济性动机，都要求用尽量小的成本换取尽量大的收益。从某种角度讲，政府管理行为也应该适用这种规律。据《中国统计年鉴》相关数据观测，我国财政收入1978年的1132.26亿元，扩展到2009年68477万亿元，而行政管理费支出却由50亿元增加到近8000亿元，大幅攀升了近160倍，目前，我国行政管理费占整个财政支出的比重已经超过了国际货币基金组织15.6%的标准。在国际上，行政管理费占整个财政支出的比重，高收入国家平均为9.5%；上中等收入国家平均为12.3%；下中等收入国家平均为14.9%；低收入国家平均为18.1%。[1]我国的行政管理费增长之快，行政成本之高，已经达到世界少有的地步。行政成本问题因此成为社会各界关注的焦点。廉洁高效的政府是当代国家治国与宪政实践的重要内容，是我国社会主义廉政建设和政治体制改革的重要目标。政府行政成本是政府是否廉洁高效的重要观测点，其不仅影响着政府管理与服务职能的发挥，对建设现代法治国家也具有举足轻重的作用

二、我国政府运行成本持续走高的成因分析

导致政府成本居高不下的原因是多方面的，但深层次的原因还在于原有的体制、机制和制度的弊端，主要表现在以下几个方面：

（一）缺乏成本效益观念是行政运行成本过高的前提性诱因。在我国政府机关，无论是领导者，还是一般公务人员，普遍缺乏成本观念：一是行政管理中缺乏行政成本意识[2]。以政府履行税收监管职能为例，2002年中国的税收收入115万亿元，完成这项工作的税务系统人员100万人；美国国税局10万人收了17万亿美元的税，日本国税局5万人，只相当于我国的1/20，收的税是我国的8倍。在一些领导干部的头脑里，“政治账”的意识比较强，“经济账”的观念比较淡。二是各种腐败浪费现象十分严重，公款吃喝、公费出国、公费旅游，超标准建房、超标准购车，重复建设、搞“形象工程”、“政绩工程”等等现象屡禁不绝。三是行政改革的举措缺乏行政成本意识。我国行政机构改革经历了多次,但政府支付的代价无疑是巨大的。如货币化“工龄买断”、福利分房、出国学习培训等。这些政策不能说不好,但是在运行时由于缺乏严格的财政预算,容易导致对财政资源的滥用。

（二）政府行为的高度垄断性和非竞争性成为控制腐败的盲区。政府执掌着社会公共权力,它通常是生产公共产品的唯一主体,几乎没有可以和它竞争的对等主体,这种地位的存在有其优势,但弊端也很明显。这种高度垄断的行为在排除了竞争外部压力的同时,也消除了提高服务质量和行政效率,降低政府成本的内在动力,这使得政府在运行的过程中,降低成本的难度加大。同时由于非竞争性的存在,促使政府盲目追求预算最大化而不考虑效益问题,这样必然会导致政府成本提高[3]。

（三）权力寻租使成本倍增。政府行政成本昂贵，除由以上几个方面构成外，寻租活动也是增加政府行政成本的动因。所谓寻租就是以较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润，主要是指寻求直接的非生产性利润，即竭力改变法律规定的权力来实现某个人或某个集团的利益。寻租的对象是拥有“权力”的官员，寻租的特点是利用合法的手段取得占有“租金”的特权。从社会的角度讲，这种寻租活动只耗费资源而不创造社会财富。从政府行政管理的角度讲，这种寻租活动只能增加行政成本而不能提高公共行政产出的价值。例如在政府机关采购过程中，往往出现通过“采购权”吃“好处费”，使本应便宜的物品成为“高价”物品，或者是物品购买回来后成为一堆废品，无形中提高行政成本。如新闻报道某机关购进一台暖气减压设备，正常价格在6万元左右，而该单位却花了30万元，给国家造成严重损失。另外，出于“寻租”的目的，政府行政成本除了这些显性的构成外，“领导工程”、“豆腐渣工程”也是数不胜数。据来自建设部的统计资料表明，近几年，全国每年因建筑物倒塌事故造成的浪费在1000亿元左右。如果把它们纳入政府行政成本，其成本的昂贵是任何行政支出不可比拟的。

（四）当前我国权力监督体制和制约机制缺乏应有的独立性和自主性。我国的监督，特别是党政监督实行的“双轨制”，即监督机构既受上级主管部门的领导，又受同级党委和政府的领导。这种监督实际上是一种“同体监督”，在同体监督之内，决策、执行、监督三权混为一体，监督机关在很大程度上只听命于同级党委政府，不仅难以监督同级，连对下级也难以进行真正有效的监督。其次，在整体上缺乏规范性和权威性。在现实监督活动中往往最终以领导人讲话、批示、答复为依据，监督行为缺乏明显的法律依据，夹杂着浓厚的人治色彩，这种无力的监督机制根本无法制约政府的行为。 监督机制乏力还体现在目前国家虽然监督力量很多，但监督效果并不明显。我国现在除审计机关外，财政有监察专员，国家发改委有稽查特派员，金融领域有银监会、保监会、证监会，还有其他各种专项监督等。监督部门多，人数也不少，这一方面造成重复监督、重复检查现象，使一些金融机构、企业因为一年到头不停的检查而叫苦不迭，成本很高，甚至影响到正常业务的开展，另一方面就是“龙多不治水”，谁都能检查，谁都不负责任。监督机制的乏力，对于政府而言，一方面是该监督时监督缺失，使政府难以把握其行为的恰当性，甚至在出现行为不当时也不能被及时地发现和制止，导致政府无效行为的增多，不但浪费有限的财政资源，而且影响了其它方面工作的正常开展。另一方面时，由于其处于基层，上级有若干部门对其负有管理、监督的职能，各种检查往往多得让基层政府疲于接待，特别是年终，既要忙于安排民生，又要忙于下一年度的工作规划，既要应付纷至沓来的各种检查，又要忙于接待检查人员，增加了经济负担是小，更主要的是影响了基层政府其它日常工作的开展。

三、化解行政成本过高的对策分析

（一）要实现政府行政成本合理化，必须科学界定政府职能，确定合理政府规模。一方面，政府行政成本合理化的内涵是指政府为履行其职能的耗费；另一方面，政府职能是与政府行政成本有着必然的内在联系的，而一切政府职能都是与相关的部门或机构联系在一起的，有什么样的政府职能，相应就会有什么样的政府机构，随着政府职能的扩展、政府机构不断膨胀，政府规模不断扩大，政府职能越多、机构越多、规模越大，人员越多，相应的政府行政成本之间的这种必然的相关关系是不容置疑的[4]。因此，要实现政府行政成本合理化，将政府行政成本控制在一个合理的范围内，首先必须科学界定政府职能、确定合理政府规模。政府管该管的事，避免管了很多不该管或管不了又管不好的事，耗费了无效行政行为上的成本以及解决各部门间摩擦和矛盾的协调成本、制度外行政成本。

（二）从以权力为中心的政府向以制度为中心的政府转变。政府必须严格依照法律、法规的规定，依法从事行政管理活动。政府运作的一个基本原则就是应从过去的运用行政权力强制性干预对象，转变为通过制度供给引导服务对象按照政府规范实施行为，即由权力行政转向制度行政。以制度为中心的政府运作要求行政机关加强行政法规和制度的制定。通过建立健全法规、制度，严格依法行政责任制，努力推进政府机构职能编制、行政程序、行政审批、行政收费、行政处罚、政府招标采购、政府投资行为、政府内部管理的法定化，使政府自身的行为符合法律的规范。这不仅使政府通过公开、明确的法律法规来管理经济社会，更重要的是政府自身的行为也以法律法规的形式进行明确规范，使政府在法律规定的范围内活动。这样，通过一套完善的行政制度，可以对政府行使权力的行为进行限制，防止政府滥用行政权力，减少行政自由裁量权和任意性。[5]同时，还应着手在不同部门、不同岗位、不同个人之间进行合理划分，形成相互制约、相互监督的机制，防止一些行政权力集中在少数部门或个人手中，以最大限度地减少政府行为的任意性而导致的行政资源的耗费。

（三）树立正确政府行政价值观念。政府部门应当有“为人民服务”、“执政为民”的公仆意识，首先考虑和顾及的是人民的利益而不是本地方、本部门和个人的利益[6]。然而现实就有部分政府部门恰恰相反，受本位主义的影响，往往关注局部利益更甚于整体利益，更注重部门内部和个人利益的得失，而忽视行政工作的整体推进，也就是利益部门化、利益私人化。这无形中加大了行政工作的行政成本，影响行政效率。一项行政任务必须要在机构内部各个部门的互相配合、协调中得以完成。但是事实上是，对于不利于本部门或个人利益的事务往往是互相推诿，不愿意承担责任，这形成了一个可怕的效率坟墓，在这个坟墓中根本无视行政成本的浪费问题[7]。增加政府的行政成本的同时，转嫁到社会、人民的损失则更是无法估计。政府部门应当端正自己的角色定位，按照自己的职能定位，切切实实履行职责，避免机构膨胀和权力扩张，杜绝滋生腐败和侵权扰民。

（四）逐步构建服务型政府。现代化的政府管理应当为广大人民提供公正、廉洁、优质、高效的公共服务。美国《未来学家》杂志在2000年2期发表题为《彻底改造明天的政府：未来的十大变化》的文章，阐述了未来政府的十大变化：向综合性服务转变；建立自助式政府；提供电子服务；利用私营部门;建立富有想像力的伙伴关系；政府改造的创新；提供全天候的服务；获得更多的反馈；全方位管理；预测技术的潜能和缺陷[8]。这就要求政府管理必须实现从管制行政向服务行政的转变，在行政方式上简化履行公务的行政程序，尤其在公共事务复杂多样、情势瞬息万变的当今社会，政府应该简化办事的行政程序，废止或修订那些束缚经济和社会发展的过时的规章制度，以使政府机构和公务员为公众提供公正、廉洁、优质、高效的公共服务[9]。这其中，进一步深化行政审批制度的改革是实现管理模式转变的关键。在改革的过程中要做好以下几方面的工作：一是要科学论证行政审批改革方案，简化和重视审批程序。二是要建立和健全科学合理、行之有效的监督纠察机制，以确保行政审批的公开和透明。三是要进一步培养和发展社会中介组织，保证取消的部门行政管理权力顺利地转向社会的自治管理。

四、结语

一个国家或地区的稳定、未来经济发展与行政管理成本的高低有着必然的联系。而世界各国的公共行政部门由于机构规模过于庞大，行政效率低下，浪费了过多的紧缺资源，2008年世界性的金融危机又在一定程度上影响着行政管理成本的来源，因此合理节约有限资源，控制行政管理成本成为政府行政关注的主要焦点。政府的行政成本居高不下并呈逐步上升之势，政府的高行政成本，直接影响和扩大了社会成本，不仅加重了财政负担，使党和政府付出了高昂的形象代价，而且也妨碍了政府行政效率的提高。如何减少行政成本，整合行政资源，提高行政效率，建设节约型社会，是一个亟待解决的现实问题。因此，建立一个廉价的，高效的政府还有待于我们的努力创建。

[1]林蓉，林思静.试析我国行政成本过高的原因及应对策略[J].长江大学学报(社会科学版),2008,（2）.

[2]张莉华.政府运行成本控制简论[J].科学社会主义，2007,(6).

[3]沈建新.论我国政府行政成本偏高的原因及对策分析[J].长沙理工大学学报(社会科学版),2007,（9）.

[4]刘旭平.奢侈浪费、相互攀比,七部委严厉整治“豪华衙门”[N].人民日报,2007-06-20(4).

[5]栗玉香.改革政府：降低行政成本[J].社会科学,2005，(9).

[6]谭桔华.政府行政成本合理化的要求与实现[J].国家行政学院学报,2006，(6).

[7]陈振明.公共管理学--种不同于传统行政学的研究途径[M].北京：中国人民大学出版社,2003.

[8]叶战备,姚鹏.论行政成本过高的原因及控制路径--以安徽省Z市为例[J].中国行政管理,2007，(2).

[9]傅光明.降低政府运行成本的思路[J].国家行政学院学报,2002，(3).

C630.3 < class="emphasis_bold">文献标识码：A

A

1671-5993（2010）02-0052-03

2010-04-21

丁俊华（1982-），女，河南太康人，河南大学校长办公室秘书，硕士。主要研究方向为：行政学理论与实践。

陈浩天（1984-），男，河南开封人，硕士生。河南大学淮河临床医学院教师，华中师范大学在读博士，主要研究方向为：人力资源管理与政府经济学。