非正式规则影响下的技术传承——官员 “考任”的历史演变轨迹探析

王青梅，弓联兵

（1.安徽师范大学政法学院，安徽芜湖241003；2.复旦大学国际关系与公共事务学院，上海200433）

非正式规则影响下的技术传承
——官员 “考任”的历史演变轨迹探析

王青梅1，弓联兵2

（1.安徽师范大学政法学院，安徽芜湖241003；2.复旦大学国际关系与公共事务学院，上海200433）

官员“考任”有着特殊的历史演变轨迹：从中到西的突变，再由西至中的移植，考试的内容在不同的时空环境下有不同的规定，考试的程序也因国情和技术的差异而有相关的设定，唯有“考任”，这种通过考试进行官员选拔的客观科学公正的中性技术手段，成为这一特殊历史传承中的唯一共性。“考任”的技术移植，不需要或很少需要非正式规则做出相应的融合或变迁，因此，在封建社会、在资本主义社会、在社会主义社会，这些不同性质的、具有不同非正式规则的环境，“考任”都能存在且适用。但在现代社会，“考任”若想从设计上的理性发展为实践中的理性，还是要实现公务员录用的正式与非正式规则的融合。

考任；非正式规则；公务员录用；科举

“考任”是指以考试的方式进行政府公务人员选拔的相对客观科学的技术和手段。当今无论是欧美民主发达国家，还是中国，大都会采用“考任”的方式进行公务人员的选拔，其制度集中体现为公务员录用制度。公务员录用的缘起在众多制度中显得尤为特别，它既不完全是从历史经验中的内生和演变，也不完全是从西到中的强加与模仿。它的建立是中国与西方相互影响的结果，也是中国古代与当代上下接续的产物。它的历史演变轨迹证明了时空与性质的相距甚远并没有影响某些历史的共性。在分析任何一个社会问题时，马克思主义理论的绝对要求，就是要把问题提到一定的历史范围之内。若要探究当前公务员录用制度，并力图从中得出某些具有普遍意义的科学结论，服务于当代实践的需求，最佳的办法就是严格遵循历史唯物主义的科学方法，探索从古代官员考选制度、西方文官录用制度、当代公务员录用制度的历史传承，探析“考任”这种技术手段从古至今、由西到中的历史演变轨迹，从而得出完善中国公务员录用制度最有效的结论。

一、渐进——中国古代官员考选制度的兴革盛衰

中国古代的官员考选制度经历了几千年的探索和完善。因为历史资料有限，关于原始社会仅有“禅让制”的首领选任的记载，普通官员如何选任，几乎没有这方面的描述，但有关“大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦”的记载，[1]表明中国在原始社会时，就已经开始了对“德才兼备”的要求和探索。在此之后，虽然社会性质在变动，阶级在此消彼长，但“选贤与能”却一直被当政者推崇，并不断在试错中完善。从奴隶社会开始的“君所任者，与共开国之人及其子孙也。上士、中士、下士、府吏、胥徒，取诸乡兴贤能。大夫以上皆世族，不在选举也”，[2]这种世卿世禄制与乡举里选制的结合，就是要求士以下的初级官员“一曰六德二曰六行三曰六艺并诗书礼乐谓之四术四术既修九年大成”。[3]乡举里选制在宗法制“任人唯亲”的主导下进行了“任人唯贤”的初步探索，并在考选理论的建构中确立了“德才兼备”的选官标准，奠定了中国古代官员考选制度的基础。

秦汉时期的察举制①，设有“孝廉”与“茂才”两项常科：“元光元年冬十一月初令郡国举孝廉各一人。”[4]“其令州郡察吏民有茂才异等可为将相及使绝国者”，[4]“孝廉”与“茂才”的岁举证明了察举制“德才兼备”标准的逐步制度化。察举制选拔人才，以荐举为主，辅以考试，察举是否得其人，最后还要经过考察，以试其实，最后量材录用，这种程序的设定开创了以考为用的先河，又强调了考察、适用等环节，在“德才兼备”理想的实现上做了初期的程序上的尝试。

九品中正制是三国两晋南北朝时期官员选任的主要形式，它将人评品为九等，以之为授官的依据，而朝廷在选人任官时再通过一些具体的途径来实现。这种途径在前期是察举制，但因九品的评定以家世为首要标准，造成了“上品无寒门，下品无势族”的局面，当政者为了选拔人才，后期将察举向考试发展。这种尝试孕育了士人自由报考的考试制度，结合之前官员选任的经验，认定“考任”是最公平最可能实现“任人唯贤”的手段。

科举制是中国古代官员考选制度发展的集大成者，它向全社会开放，“以程文为去留”，“一决于文字”。官员选拔“任人唯贤”的理想至科举制找到了最佳方式——“考任”，这是在历史的长期探索与试错中形成的宝贵经验。以考为选的科举制度始创于隋，形成于唐，中经宋、辽、金、元、明，一直延续到清末，与封建王朝相终了，在中国历史上存在了一千三百多年。隋朝创建了科举制；唐承隋制，开始确立分科考试选拔人才的制度，考试内容方面定于一尊却又不拘于一格，既设有常规性考试科目，又设有特殊性考试科目，并通过公荐或自荐的方式由礼部和吏部掌握考选与任用之权，这种制度是对两汉以来察举制度的扬弃，由此确立了后世科举取仕的根本；宋代是科举制改革与发展的重要阶段，统治者尊孔崇儒的倾向使宋代科举无论常科还是特科都把儒家经学作为必考的科目，考试内容相较于隋唐更加儒学化了；元明清三代是科举制盛极而衰的阶段，考试的内容流于空疏，形式趋于呆板，逐渐由定型走向了僵化。元代的内容主要定位在“四书”、“五经”之上；明代更是实行“八股文”取士，考试内容虽然受限但程序趋于完善；清代科举制的程序与规范设定是最为完备的，但内容上已经程式化至限制“八股文”的字数，这种程序与内容的全部程式化导致了科举制的严重僵化，科举制演变至此已经由“任人唯贤”沦为封建统治者束缚人才的工具，随着封建社会的衰落，它也就随之衰落直至灭亡。

二、突变——西方文官录用制度的传承

当一度发达的中国古代科举制逐渐衰落走向灭亡时，不曾有过考任传统的西方国家却在陷入的困境中把目光投到中国的考选制度上来，并以此为借鉴建立了文官录用制度且影响深远。这种制度的传承，很多思想家，如罗纳德、莱茨、常则、邓嗣禹等都作了相关的论证。在公务员录用制度产生以前，西方国家一直深受古希腊文明和古罗马法的影响，追求和实践的一直都是用选举办法实现领导者的选拔，领导者外的普通官职则大多采用任命的办法，几乎没有考试任职的传统。随着资本主义的发展，选举制度的日益完善，因选举而成的政党分立使得事务类官员的任命演化为“恩赐制”、“政党分赃制”的任职模式，并因“唯党”、“唯派”、“唯亲”，忽视才能和成绩而处于非常混乱的局面，这种任职方式完全没有摆脱封建时代任命官员的旧模式，因为带有强烈“任人唯亲”的痕迹，使西方国家政治生活中充斥着特权与腐败，而且使政府的工作难以保持连续、稳定与高效。旧的体制已经无法继续实行，此时，英国通过东印度公司在印度试行考选任职制度，并取得了初步的成功，这种情况下，文官录用制度的正式建立与广泛应用也就不可避免了。[4]

由英国至整个资本主义世界的文官录用制度的建立都是直接或间接受中国传统考试经验的影响，所以西方文官录用制度的建立是由中到西，从古至今的一次移植和传承，是制度的一次突变。由于英国是最初的引进国家，接收的大都是中国的直接经验，所以英国文官录用制度大部分都带有“通才”的特点。美国的录用制度主要源于对英国的借鉴，这种间接经验的引入使得美国文官录用制度更加比较具有自己的特点，考选时也主要注重“专才”的选拔。文官录用制度是在西方国家没有考试任职传统的情况下对科举制的一次制度的传承，但科举制与文官录用制度在制度范畴、历史传统、政治体系以及形成过程中存在着巨大的差异，引进中国古代封建社会的科举制，服务于近现代西方国家资本主义政党政治的建设，这种制度的突变在施行过程中却并没有导致过激烈的社会与政治冲突，主要是因为西方对科举制仅做了正式制度的部分引进，而科举制的相关非正式制度则用社会已有的共同价值作了相应的过滤和凝聚。这种正式制度的移植与内生的非正式制度的融合值得我们借鉴。

三、移植——中国当代公务员录用的实践

科举制被彻底废除后，中国在官员选拔制度上进行了长时间的摸索。清朝灭亡后直至建国前，因为政治的动荡不安，中国一直没有实现真正的和平统一，无论是国民党统治系统，还是共产党自身的机构体系，都没有进行真正意义上的“选官”操作。即便国民党颁布了《考试法》、《典试法》、《监试法》，初步建立了具有近代意义的考选制度，其运行也因为内容和形式的背离、理论与实践的相左而处于混乱和腐败的状态。新中国建国之初，一方面因为实行计划经济，行政人员的选拔也通过群众的推荐按照计划进行，另一方面因为当时对封建社会的批判，将整个科举制视为封建的残余而全部摒弃。可以说，在建国后、改革开放前，中国的公务人员选拔实质上是在计划经济的基础上，维系着军队式的规划式选拔，这种操作只能是特定历史的特殊选择，随着经济的稳定和持续发展，它也就不再适应经济政治甚至行政管理的需要。因此，中国从改革开放之后就开始了公务员录用制度建设的实践。

中国当前公务员录用制度的建设，是在借鉴西方尤其是美国先进文官录用制度的经验，并结合中国政治经济发展现状的基础上进行的。“社会主义体制的转型是一项最复杂的任务。在这一过程中，有许多互动性变革必须以任何一个大脑都难以完全理解的方式发生。”[6]市场经济的发展强制着中国对西方文官录用制度的大量模仿，这种大量模仿也就随之带来附着于制度结构之上的西方观念和价值符号，而植根于中国几千年的“政治参与”、“任人唯贤”、“德才兼备”等非正式制度的根深蒂固对这种正式制度的模仿却也起着顽强的作用。

2006年，《中华人民共和国公务员法》正式施行。按照《公务员法》规定：“录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。”[7]这条规定说明中国公务员录用制度的运作对象是非领导职务的公务员。《公务员法》第二十三条至三十二条对公务员录用的程序做了相应的规定，将整个录用考试分为五个阶段：准备阶段、资格审查阶段、笔试阶段、面试阶段、考察阶段。这五个阶段所体现的考查内容包括：按照职位分类进行的专业的考量；行政职业能力倾向的测试；综合思维能力的判断；实践能力的评价；公务员制度原则指导下的定性与定量考察。公务员录用考试内容与程序的整体设计目的，就是通过五方面对考生进行衡量。报名资格的规定坚持了公平的原则，摒弃了政治上、经济上、民族上、性别上的歧视，只是按照公务员制度设计进行相关的一些限制；按照职位分析进行的专业的考量，是以社会认可的评价体系为标准对专业能力进行的初步判定；笔试和面试这两个环节的考试对考生的能力从倾向至实际、从思考至操作进行全方位的科学检测；最后的考察环节则是从官方意识形态与行政道德等角度进一步调查和衡量。从专业至综合能力，从潜能至实际，从才能至道德，这种全方位的测试和考察体现了中国当前公务员录用考试的整体设计理念。这种设计理念的操作也主要是结合中国当前的需要，大量借鉴西方测评方法的结果。

四、“考任”——官员选任历史传承中的唯一共性

“将演化想象为一种指向完美的恒定趋势是错误的。这一过程无疑涉及有机体在适应新条件过程中的不断重塑。”[6]在中国，从原始社会时就开始了对“任人唯贤”与“德才兼备”的不懈追求，因此，乡举里选制与察举制都以“孝廉”道德为标准，并通过推荐来衡量和选拔参与行政的官员，虽然这是打破“任人唯亲”的尝试，但凭借主观的推荐、以道德为首要标准的考察，在实践上难具可操作性。但在这个试错的过程中人们认知到：考试，可以实现“任人唯贤”，于是以考试任职为主要特征的科举制登上官员考选历史的舞台。

科举制虽然“一切以程文为去留”，体现出考试所特有的客观和公正，但“程文”的内容却一直定位在官方意识形态的范围之内。如果说隋唐时期科目设置还相对全面，随着封建专制统治的逐渐加强，科举制的考试内容也逐渐定格为宋明理学这种特定的儒家经学。所以，中国古代尽管朝代在更换，官员考选制度也在形式上不断完善，但对官员的要求却始终未变，无论是“孝廉”、还是“儒学”，都属于官方意识形态的绝对化。以官方意识形态为前提的“德才兼备”，这是中国古代官员考选的理想标准，通过历史的不断试错和经验累积，“考任”被认为且成为实现这种理想标准的最佳手段。科举制就是这一认知共性的结果，它经过一千三百多年的演变，形式上已经非常完善：从吏部到礼部的机构调整，“三岁一贡举”的周期设定，[7]“严设兵卫荐棘围之搜索衣服讥诃出入以防假滥焉”的科场规范等都是非常科学的[8]，“如果（戊戌）变法成功，如果剔除了科举考试的陈腐内容与僵化形式，使之适应维新的需要，历史也许会是另一种样子。然而，这不是事实。这是中国考试史上的悲剧。”[9]科举制在中国的没落自然是其考试内容的局限导致，但这种局限却又源于它所服务的封建统治，与封建统治的互动才会导致其内容过分的程式化。所以它的没落其根本原因在于所服务的君主专制统治的衰落。随着封建统治被推翻，作为它的附属品也就注定了同时被否定的命运。这种情境下科举制不可能直接在中国内生或被改造为公务员录用制度。

“罗纳德·S·苏曾经写道：‘我们认为，中华帝国的科举制度，随着时间的推移得到传播，并成为世界其他国家实施和发展行政精英制度的基础。毫无疑问，美国公务员竞争考试的特点主要受英国的影响，而英国的公务员制度来源于中国。’”[10]西方的文官录用制度是建立在政治中立的基础之上，服务于西方的资本主义政党政治的。也就是说，西方文官录用制度的运作对象范围要比中国古代科举制小得多，这一制度所考任的仅是事务类公务员，并不包括政务类公务员。它的出现主要不是为提高文官的职业素质，而是为了把选举产生的政务类官员与考试产生的事务类文官区分开来，以保持两党或多党政治体制下政府更迭时行政工作的连续性和稳定性。中国的科举制和西方的文官录用制度，这两种相似的任职制度在不同的政治背景下发挥着不同的作用：科举制在封建君主集权体制下把官员和君主紧密地联系在一起，文官录用制度则在两党或多党体制下把政务性官员和事务性文官截然分开。在这种情况下，服务于封建统治的科举制被用于资本主义政治的完善，且适应良好，这不能不说是一个奇迹。

“按常规，有一个共同体共享的基本价值系统及其元规则是相对稳定的。这有利于较为稳定的制度演化；毕竟，新制度要使人们付出学习成本，并可能在转型期导致协调不良。这常常成为固守传统的一个理由。新规则因此无法在自愿遵循者上达到一个临界多数，从而不足以在共同体中得到普遍认可。对新规则的认可还常常因担心这些创新会冲垮其他规则而受阻。传统的规则系统大都含有许多补充条件，它们有益于严密的网络。……结果，在制度变迁中存在着路径依赖性，制度系统会在相当程度上顺从惯性。”[6]西方文官录用的价值伦理，因为“恩赐制”和“政党分赃制”带来的恶劣影响，主要集中在“任人唯贤”的要求上。中国“科举制”的长期历史经验证明了“考任”实现“任人唯贤”的有效性。因此，西方的文官录用制度将“考任”引入其中，在符合自身价值伦理的前提下，维持了自身政局的稳定。

中国在改革开放之后，面对着传统人事管理的弊端，在缺乏与市场相关的知识和经验的背景下，对西方公务员制度进行了借鉴和模仿，这其中也包括公务员录用的制度安排。移植的正式制度，可以在结合国情的情况下付诸实施，但中国对录用正式制度的移植，并不同于西方对科举制的模仿——仅仅引入“考任”这一中性的技术手段。西方普遍的录用流程，英国的政治、经济、社会、文化为主的论文测试，美国的行政职业能力倾向测验、面试等等文官录用的内容中国都引入其中。这种对西方文官录用制度的移植不同于西方对科举制的引进。西方文官录用制度的运作对象是事务类公务员，政务类公务员通过选举或任命产生，负责的是决策、领导等工作，事务类公务员则是在“政治中立”的前提下负责日常的行政事务。因此，西方文官录用考试主要是为了考查考生处理日常事务的能力，而非决策、领导能力，在此基础上进行的职位分析必然是静态的，在此基础上的内容设定也必然与拟招职位相匹配的能力相关。而中国公务员录用制度的运作对象虽然也是非领导职务的公务员，但通过晋升制度，领导职务的公务员也将从这些非领导职务的公务员中产生，这是与西方文官制度最大的区别。因此，对考生的考查，固然要衡量其与拟任职位相匹配的能力，但与此同时“政治参与”的原则必然要求考生与官方意识形态的相容性，且考生职业生涯的发展可能也要求其具备领导与决策的潜能。中西公务员录用的运作对象表面相似但存在着实质性的差异，而中国却在此前提下大量引入西方文官录用制度的内容和程序，在引入“考任”这一中性技术的同时，也引入了西方英美国家“考任”的内容和程序，这种录用考试内容和程序的设定往往是国家的制度环境要求与相关非正式规则的体现，因而中国当前的公务员录用制度，很多内容的设定和程序的安排都带有西方价值和西方伦理的色彩，这必然和中国诸如“德才兼备”等非正式规则发生冲突。

从古至今，由西到中，官员选任这一重要的环节在经历着特殊的历史传承：中国古代的官员考选制度是以官方意识形态的掌握能力为主要内容的“考任”，西方的文官录用制度是对持政治中立的事务类文官工作能力的“考任”，当前中国的公务员录用制度则是对公务员的“政治参与”“德才兼备”能力的“考任”。考试的内容在不同的时空环境下有不同的规定，考试的程序也因国情和技术的差异而有相关的设定，唯有“考任”，这种通过考试进行官员选拔的客观科学公正的手段，才是这一特殊历史传承中的唯一共性。“考任”的技术移植，不需要或很少需要非正式规则作出相应的融合或变迁，因此，在封建社会，在资本主义社会，在社会主义社会，这些不同性质的，具有不同非正式规则的环境，“考任”都能存在且适用。但与“考任”相关的内容与程序是否也属于技术性的范畴呢？答案是否定的。西方文官录用制度对中国古代科举制进行了借鉴，借鉴的仅仅是“考任”，即通过考试实现官员的选拔和任用，英美等国家文官录用的考试内容也大都与行政能力、专业技术相关，文官录用制度所服务的政党政治更是要求考生维持“政治中立”，因此考试内容并没有如科举制一样以官方意识形态为主，这种不同于中国古代科举制的内容设定，是西方虽然引进封建社会的制度却适应良好的原因。可以设想，如若西方在引进科举制的同时，也对科举制的内容与程序做了大量的借鉴，那么文官录用制度在西方的适用将是何等艰难。

西方单纯的从中国引入“考任”，所以能够适应良好；中国除了恢复“考任”外，还从西方引入了许多非正式规则，附带许多西方非正式规则的“考任”能否实现“任人唯贤”的价值理念？这不仅取决于中国的技术发展水平，更取决于中国的政治文化对移植对象的相容程度。毕竟根源于社会文化、历史传统的非正式规则的转变是一个长期的过程。“考任”设计与运行理性的实现，所面临的是现代意义上的资源缺乏问题、经济层面问题、技术层面问题等。因此，“考任”若想从设计上的理性发展为实践中的理性，必须实现录用的正式与非正式规则的融合。

注释：

①秦汉时期除察举制外，还通过客卿养士制以及上官拜书制来选拔或认可文职官员和优秀的人才，但客卿养士制并不算是政府的制度，上书拜官制的实行又在很大程度上取决于士阶层自身的毛遂自荐，没有制度的周期也没有相关标准的规定，比较随意化，因此严格来说它也不能称之为制度。所以本文主要讨论秦汉时期比较有代表性和传承性的选官制度——察举制。

［1］周礼·仪礼·礼记[M].长沙：岳麓书社，1989.368.

［2］（清）俞正燮.癸巳类稿[M].沈阳：辽宁教育出版社，2001.70

［3］（唐）杜佑.通典[M].北京：中华书局，1984.73.

［4］（清）王先谦.汉书补注（上）[M].北京：书目文献出版社，1995.59，72.

［5］田培炎.公务员制度的理论与实践[M].北京：中国社会科学出版社，1993.3.

［6］（德）柯武刚，史漫飞.制度经济学[M].北京：商务印书馆，2000.523，464，476.

［7］（宋）李焘撰.续资治通鉴长编（卷二百八）[M].北京：中华书局，1985.5046.

［8］（宋）王钦若.册府元龟（卷六百四十）[M].北京：中华书局，1960.7674.

［9］国家教委考试管理中心主编.高考、会考改革资料汇编[M].北京：学苑出版社，1990.36-42.

［10］任爽，石庆环.科举制度与公务员制度——中西官僚政治比较研究[M].北京：商务印书馆，2001.1-2.

[责任编辑：贺春健]

G630.3

：A

：1671-6531（2010）06-0011-04

2010-09-21

王青梅，女，黑龙江佳木斯人，吉林大学行政学院在读博士，安徽师范大学讲师，研究方向为公共政策和公共人力资源管理；弓联兵，男，陕西咸阳人，复旦大学国际关系与公共事务学院博士，研究方向为政治学理论和比较政治。

项目名称：本文为安徽省教育厅2008年人文社科项目“我国公务员录用正式与非正式制度的冲突与融合”（课题编号2008sk101）的阶段性成果