一战后美国总统与国会外交决策权的历史演变

孙丽娟

（长春教育学院 科研处，吉林 长春130061）

一战后美国总统与国会外交决策权的历史演变

孙丽娟

（长春教育学院 科研处，吉林 长春130061）

美国宪法把外交决策权分别赋予总统和国会，但宪法条文本身的非明确性以及影响外交决策环境的不断变化，促使美国总统与国会在外交决策权上发生了多次交锋，其结果或是达到相对平衡状态，或是主导地位发生转换。对美国总统与国会外交决策权消长的历史进行探讨、分析，有助于我们理解美国外交决策权的未来走向。

美国；总统；国会；外交决策权；历史演变

美国总统与国会外交决策权消长的速度在不同时期是不同的。从建国至国内战争时期，总统与国会外交决策权处于相对平衡；从内战结束到第一次世界大战前夕，国会在外交决策中则占据主导地位。在美国历史早期，总统的外交决策权强化过程是缓慢的，而在20世纪以后，总统的外交决策权强化过程有加快的趋势。从总统的外交决策权力强化与外界相关因素的关系来看，当战争和危机出现，总统的外交决策权强化过程加快，而在和平时期，总统的外交决策权强化过程减慢。下面把美国一战后总统与国会外交决策权的消长过程分成两个时期并就上述这些特征加以分析。

一、总统居主导地位时期（从第一次世界大战前夕至越南战争）

从20世纪初开始，总统的地位和作用开始上升，国会的地位和作用逐渐下降。至富兰克林·罗斯福成为总统后，二者在外交决策中的主导地位发生了质的转换，总统明显地处于优势地位。

总统的外交决策权增长首先表现在美西战争上。在此之前，美国虽然时有领土扩张的愿望和行为，但其主导思想仍然是门罗主义，仅限于美洲。即便如此，由于民众及国会的反对，总统的领土扩张计划往往流产。直到1878年和1887年，美国才在萨摩亚的帕果帕果和夏威夷的五个深港建立了海军基地。1893年，美国人虽然在夏威夷策划了一次所谓“革命”，但由于受到国会一些政治家的反对，并没有吞并夏威夷。而至20世纪初，美国又开始了新一轮的对外扩张，这次扩张也伴随着总统对外权力的扩大。

美西战争是总统权力扩大的起点。在如何对待西班牙的问题上，国力大大增强的美国想攫取西班牙的殖民地古巴、菲律宾和太平洋上的其他岛屿，对西作战。这场战争的爆发，美国总统麦金莱起到了决定性作用。在1898年4月11日总统致国会的咨文中，麦金莱要求国会授权总统使用武装力量。参议院和众议院分别通过，承认古巴独立，要求西班牙撤兵，并授权总统使用军队。虽然受到了国内“反对帝国主义联盟”等组织强烈反对，但总统还是统帅美国军队作战。并向谈判代表团发出指示：“对文明、责任、人道、开辟贸易和一般道德所做的保证使得至少必须要菲律宾割让吕宋岛的全部权利和主权。”[1]最后，美西签订条约，参议院仅以微弱多数57：27票批准，总统实际宣布对菲律宾拥有主权。由此看出，总统发动的美西战争，尽管受到国内人民及国会一些议员的反对，但总统在发动战争及最终签订条约方面还是起到了支配作用。

进入20世纪以来，随着美国全方位外交的展开，总统积极谋划对外政策，并亲自组织实施“大棒政策”和“金元外交”，标志着总统开始积极介入美洲事务并渗透远东。美西战争之后的另一次战争是第一次世界大战。由于美国声称坚持门罗主义，不直接卷入欧洲战争，因此在战争开始阶段美国奉行中立政策。然而，表面的中立并不是漠不关心，而是想让欧洲两大军事集团两败俱伤，从中渔利。威尔逊总统本身并不是真正不想参战，只是条件没有成熟而已。如他在1915年12月7日的施政报告中提出，为防御而不是为战争做准备，积极要求扩大美国海军的实力。而国会对于总统加强军事力量的要求予以支持。国会随后通过了《1916年国防法》、《海军法》、《岁入法》，从财政、编制上给总统以支持。在总统的鼓动下，针对紧张的美德关系，国会通过了武装商船法案。在美国对德宣战后，又通过了《兵役法》。

从上述事实不难看出，尽管美国国内有着反战力量的存在，但在总统的策划下，最后国会还是支持了总统，表明总统在对外战争，特别是参与欧洲战争方面居于积极主动的地位。但国会对何时参与战争及参与程度也起着重要作用。上述通过的一系列法案就是证明，表明国会在实质上参与了战争进程。

战争结束后，总统方面表现出对国会的轻视。在1919年1月战胜国召开的巴黎和会上，威尔逊未邀请任何参议员或著名的共和党人参加美国代表团，参加会议事项也未同参议院的对外关系委员会协商。由于1918年的国会选举中共和党人占多数，这就必然会引起国会与总统的矛盾。果然，在批准和约问题上，国会展开了激烈的论战。以亨利·卡伯特·洛奇为首的强硬派反对盟约第10条规定。认为盟约第10条将把美国卷入欧洲争端，剥夺国会行使依据宪法规定的宣战权。结果条约在最后表决时没有获取国会的批准。威尔逊总统未经参议院协商就签订条约的做法，在美国历史上是史无前例的，特别是这样重大的战争协定。由此可见，美国总统在对外政策制定上由以前的协商，甚至是惧怕国会的不批准变为独断专行。难怪国会反签订条约派认为是在剥夺国会的宣战权。

在两次世界大战期间，总统对外决策权的增长更为明显。在三权分立的体制下，总统在对外事务中的地位和作用已经超过了国会。这种总统与国会关系的不平衡首先来自于司法机关的司法判决。1936年最高法院在美国诉柯蒂斯—赖特出口公司案中裁决：“在国际关系领域中，总统是联邦政府的唯一机关，享有十分微妙的、充分的和专有的权力。”最高法院的这一判决，从法律上确定了总统在外交决策中的主导地位。虽然条约签订的批准权掌握在国会手中，但最高法院在1937年的“美国诉贝尔蒙特”和1942年的“美国诉平克”的审理中，认为总统签订“行政协定没有必要要求参议院的意见和赞同”。这一判决明显有利于总统强化自己的外交权力，促使总统可以绕过国会，以具有跳跃性质的行政协定处理对外关系。这实际上是扩大了总统的缔约权，缩小了国会的批准权。不过，由于一战结束后，世界处于相对的和平时期，在实际的对外关系中，国会的外交权也有一定的增长，并在较重要的对外关系中通过立法的形式限制了总统的外交权。如上述提到的参议院否决《凡尔赛条约》就是一个例证，它否决了威尔逊建立国际大联盟的设想。1935年，国会又通过《中立法》，规定一旦总统宣布存在交战状态，禁止向任何一方运送武器。1936年2月，国会又对《中立法》作了补充，规定禁止向交战国提供贷款。《中立法》实际上是制约总统把美国卷入战争中去，是试图限制总统发动战争。当然，总统在受到国会制约方面是有限度的，如总统在美国参战前6个月在大西洋中部使美国武装部队介入了一场支持英国的“未经宣布的海军作战”。另外，总统在亚洲和拉丁美洲也在积极推动自己的外交活动，甚至是军事干涉。总体来说，这一时期国会虽然还在通过立法制约总统的外交权，但已属于防范性的。实际上总统在外交决策中处于支配地位。

随着战争形势的日趋严峻，美国总统在对外决策中的地位和作用日趋上升。罗斯福通过讲演、谈话号召人民放弃中立主义，参与到反法西斯战争中来，并获取了多数人民的支持。1941年，在罗斯福的强力影响下，国会通过了《租借法案》。战争爆发后，罗斯福的外交决策权达到顶峰，也获得了国会的一致支持。

二战的胜利使美国在政治、经济、军事等方面的实力空前增长，其国际影响力是任何其他资本主义国家难以与之抗衡的。同时，由于以苏联为首的社会主义阵营的形成，促使了美国和苏联在意识形态领域的争夺逐渐升级。在国际关系中，国家之间的热战转变为一场没有硝烟的冷战。美国实力的急剧增长与冷战格局的形成主导了战后美国的对外政策，同时也影响了美国总统与国会外交权的消长。从整个美国的对外关系史来看，二战至越战是美国最主要的历史发展时期，也是美国发展最快、影响最大的一个历史时期。其对外政策的去向如何，直接影响着国际关系的格局，因为美国既是两极中的一极，同时又主宰着资本主义世界的政治经济体系。为适应这种特殊的国际环境，美国总统与国会的外交决策权消长呈现出既复杂又微妙的关系，这一时期对外决策权在总统占主导地位的前提下，又在不同时段表现出不同特征。因此，对这一时期不能做简单的概括，需要详细分析才能揭示真实的过程。正如美国著名对外政策学家杰里尔·A·罗赛蒂所说：“在冷战年代的对外政策决策中，总统和行政部门制约着立法部门。与此同时，······总统的优势地位既不是一夜之间得来的，也并非在整个冷战期间丝毫未受到动摇。”[2]

具体来说，这一时期呈现出如下特点。

1944—1950年，总统与国会在对外政策上形成了一种合作伙伴的关系。战争的结束，特别是罗斯福总统的逝世，使得总统的人格特点和个人权威的影响力下降，总统的绝对优势地位略有下降。战后的主要对外政策是欧洲重建，建立新的国际政治、经济体系，遏制社会主义，这就使得国会有机会大量参与这些政策的制定。这些因素决定了战后初期总统与国会的合作关系。在欧洲重建中，国会在杜鲁门总统的说服、动员下，同意批准了“马歇尔计划”。在总统与国会议员的共同参与下，国会批准了参加联合国、建立世界银行、国际货币基金组织、关税和贸易总协定，批准了向希腊和土耳其提供援助的“杜鲁门主义”。最为值得注意的是参议院批准了建立“北大西洋公约组织”和在欧洲常驻美国部队，这在以前国会是没有这种态度的。

这一时期的伙伴关系是以总统为核心的。国会对总统对外决策权予以支持和配合，当然也离不开总统个人与议员的沟通和动员。总统是对外决策的核心人物，重大的提议，如“马歇尔计划”、“杜鲁门主义”及战后建立新的政治、经济、国际秩序构想，首先是由总统方提出的。这些都表明总统在处理重大外交活动中的主动性和优先性。

1951—1955年，随着社会主义阵营力量的增强，特别是随着社会主义制度在东欧、中国及朝鲜半岛的建立，促使一些保守的国会议员认为，美国在这个世界上虽然取得了战争的胜利，但却失去了和平。美国不能阻止社会主义国家的扩大是因为美国内部有同情社会主义者在出卖美国利益，于是“麦卡锡主义”盛行一时。杜鲁门总统、艾奇逊、马歇尔和政府中一些对外政策有影响的人都受到攻击。“麦卡锡主义”的盛行表明国会中保守主义势力的抬头，并试图影响国家对外政策；表明总统与国会的合作关系出现裂痕，甚至是对抗。这种对抗的集中体现就是约翰·布里克于1953年提出宪法修正案，要求授权国会批准达成一切国际行政协议。经过近一年辩论，国会仅以一票之差未获通过（60票对31票）。尽管布里克修正案未获通过，但也充分表明了国会对总统的不信任态度。不过，这一时期持续的时间并不长。

1956—1969年，冷战的进一步升级，国内各界对冷战的一致支持，成为总统取得国会和美国社会支持的基础。又由于“麦卡锡主义”的衰落，以总统为代表的行政机关在处理对外事务中又获取了国内的信任。这两个因素促成了国会在对外政策上任由总统行使权力而几乎不加限制。这一时期是总统的权力和行使特权统治能力的全盛时期，即便总统所提出的对外政策曾遇到过严重的挑战，其次数也是绝少见的。虽然国会在诸如国防与外援等重要问题上很少全部答应总统的要求，但一般总统提出建议，国会总是会予以批准的。因为国家安全的要求比其他方面都重要，所以国会实际上放弃了宪法在对外政策方面赋予它的职能。按巴克斯的说法，国会的主要职能变成了使总统的决定法律化。

这一时期的重要外交决策就是如何对待越南战争问题。林登·约翰逊当政时期，在国会未参与的情况下，就做出了使越南战争全面美国化的重要决策。这一决策实际上是把有关国家战争与和平的重大决策问题任由总统实施。而总统自身在这一时期也较少地考虑国会的意见，认为国会的参与已没有多大必要性。当1964年8月“东京湾事件”发生后，总统要求国会通过支持其采取行动的议案后，议员们并没有经过认真的讨论，就以参议院的88对2票、众议院的416对0票通过。这种空前的一致性表明了国会对总统的外交政策高度支持。

二、国会重新确立自己在外交决策中的地位时期 （越南战争以后）

从60年代末期开始，总统在对外决策中的地位逐渐下降，而国会试图重新确立自己在外交决策中的地位，加强自身对外事务的影响。这种变化的转折点是从如何结束越南战争开始的。

早在1966年，国会议员已经对美国在越南的政策感到不安，一些议员开始对越南政策提出批评，但这并没有影响到国会对总统的支持。1967年，总统未经参议员批准，把驻越南的美军人数增加到55万人。但大量的人力和物力投入，并没有使人们看到越南战争胜利的曙光。至1969年，国会在越南战争问题上的争论日趋激烈，最终以76票对19票通过了《国家承担义务决议》，表示出国会对外交事务的关注。随着越南战争的失利，特别是在“新春”攻势后，许多美国人开始怀疑约翰逊总统指导战争的能力。越来越多的人开始主张从越南撤军。在国际上，英国、法国和其他欧洲盟国也开始批评美国的越南政策。而1968年尼克松当选总统后，亨利·基辛格提出了结束战争的秘密计划，但在结束前要提高军事冲突水平。由于上述种种原因，以民主党人占多数议席的国会必然要求加强国会权力，重新确立自己在外交决策中的权威。以如何结束越南战争为起点，国会与总统展开了一场争夺外交决策权的激烈斗争。

通过富布莱特主持的听证会，国会议员们开始要求积极参与美国对外政策，要求总统和行政部门提供更多的信息，遇事与他们磋商，并要求直接参加决策。1973年，国会通过法案停止向美国在越战中的军事行动拨款。随着越战的结束，国会要求重新确立权威的活动更加强了。尽管尼克松总统曾予以否决，但国会还是通过了《1974年预算与扣押控制法》，这是国会重新确立权威的重要标志。由于尼克松总统对国会加强自己对外权力的做法持抵制态度，并认为国会是在剥夺自己作为总统所拥有的宪法上的对外权力，导致总统与国会之间矛盾的加深。当“水门事件”出现时，尼克松总统不得不辞职。而尼克松总统的辞职反过来又进一步强化了国会控制外交决策的信心，并要求具体参与外交决策过程。

以越战结束为转折点，以尼克松总统的下台为标志，美国总统与国会的外交权出现了新的相对平衡时期。尼克松以后的历任总统，在外交事务中都与国会存在着矛盾和冲突，甚至发生对抗，出现危机。在尼克松—福特时期，其对苏联的缓和政策受到国会的阻挠；卡特总统任职期间，参议院拒绝批准《第二阶段限制战略武器条约》，这对总统的外交战略和对苏政策是一个沉重的打击；里根总统执政时期，国会对“伊朗门事件”实施调查，严重影响了总统进一步推行其外交政策的信心。

这一时期，国会外交决策权上升的最重要表现，是针对越南战争通过了《战争权力法案》。该法规定：（1）总统“尽可能”在出兵前与国会协商；（2）总统出兵后48小时内向国会提交报告解释其出兵的理由；（3）总统在报告国会后60天内撤军，除非国会已宣战，或已延长60天至90天期限，或在美国遭受侵略时国会没有开会；（4）在国会没有宣战和特别授权的情况下，国会两院以联合决议形式撤退在国外的美国军队（该法案的第4条受1983年联邦最高法院对“移民规划局诉查德哈”一案判决的影响，被认为是立法否决而违反宪法）。

尽管美国国会的对外权力在越战后呈上升趋势，甚至从某种意义上说达到了与总统在外交权上的新的平衡，然而，这种新的平衡并不意味着像美国建国初期那样，总统与国会的对外决策权是相等的。而是说这种新的平衡是在总统的对外决策权占优势地位下的平衡。在很大程度上，国会所争取到的对外决策权具有形式上的和象征性的意义，而实质的外交决策权还是掌握在总统手中。从双方争夺外交权的表现来看，总统一方只是在形式上部分满足了国会参与对外决策的愿望和要求，但从实际后果来看，总统一方并没有满足国会的要求。如上文提到的《战争权力法案》，从表面上来看，国会取得了对外派兵的部分参与权，只是在一定程度上限制了总统在国外使用武力的权力，但并没有从根本上改变总统在战争权力上的主导地位。从《战争权力法案》实施以后的历史来看，美国总统在涉及到这一法案的情况下使用武力对外干涉计20次左右。包括印度支那的“马亚格斯号”事件、试图援救伊朗人质、在黎巴嫩布置维持和平部队、同利比亚的武装冲突、在波斯湾对科威特油轮护航的恢复、对格林纳达和巴拿马的入侵以及在波斯湾布置50万最终参战的美国军队等等，这些事件总统都是在国会未参与的前提下倡议、提出并同意而调遣军队的。

尽管越战以来美国国会为重新确立自己在外交领域中应有的地位、削弱总统的非民主色彩的外交专权做了种种相当有成效的努力，然而由于总统和国会自身功能特点不同、历史演变的积淀和现代社会的发展造成的种种原因，国会要恢复自己在外交上与总统平等的权力和地位任重而道远。可以预言，在未来的若干年内，美国总统仍将保持自己在外交决策权上的优势地位。

[1]（美） S·F·比米斯.美国外交史（第一册） [M].商务印书馆，1985.228 ，201-206，280.

[2]（美） 杰里尔·A·罗赛蒂.美国对外政策的政治学[M].世界知识出版社，1997.274.

[责任编辑：贺春健]

K107

：A

：1671-6531（2010）06-0008-03

2010-05-12

孙丽娟，女，吉林集安人，长春教育学院科研处副教授。