水工程建设规划同意书制度探析

赵鹏敏

(水利部松辽水利委员会,吉林 长春 130021)

1 法律依据及重大意义

水工程建设规划同意书制度，作为一项行政许可，具有充分的法律依据。1997年8月29日颁布的《中华人民共和国防洪法》（以下简称《防洪法》）第十七条规定，“在江河、湖泊上建设防洪工程和其他水工程、水电站等，应当符合防洪规划的要求”，其“可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序报请批准时，应当附具有关水行政主管部门签署的符合防洪规划要求的规划同意书”。2002年8月29日，《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）经第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议表决通过。《水法》第十九条明确规定，“建设水工程，必须符合流域综合规划。在国家确定的重要江河、湖泊和跨省、自治区、直辖市的江河上建设水工程，其工程可行性研究报告报请批准前，有关流域管理机构应当对水工程的建设是否符合流域综合规划进行审查并签署意见；在其他江河、湖泊上建设水工程，其工程可行性研究报告报请批准前，县级以上地方人民政府水行政主管部门应当按照管理权限对水工程的建设是否符合流域综合规划进行审查并签署意见”。自此，水工程建设规划同意书制度在我国的两个重要法律条文中都有了明确规定。

2007年11月29日，水利部第31号令公布施行《水工程建设规划同意书制度管理办法》（试行）（以下简称《办法》），对水工程建设规划同意书的名称界定、适用范围、受理条件、办理程序、时限要求、信息报送、责权义务等作出了规定，水利部要求各省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门或流域管理机构，可依据《办法》，结合各自实际，制定相应的实施细则。随后，水利部相继明确了各流域管理机构负责审查并签署水工程建设规划同意书的河流（河段）、湖泊名录，为《办法》组织实施、监督管理提供了条件。

实施水工程建设规划同意书制度，不仅具有明确的法律依据，更具有重要的现实意义。该项行政许可既是《水法》、《防洪法》明确规定的内容，又是当前强化水利规划管理、规范水工程建设活动、合理开发利用和保护水资源的关键措施，也是坚持依法行政、规范行政许可行为、履行水行政管理职责的重要手段，更是防止水资源无序开发、保障防洪安全、维护河流生态健康、促进水资源可持续利用的制度保证。鉴于水工程建设规划同意书制度实施才刚刚开始，一方面，应加大该项制度的宣传贯彻力度；另一方面，需要不断地总结经验，完善该项制度。

2 对水工程建设规划同意书制度的认识

经过认真学习《办法》，结合实际工作经验，笔者认为，在实施水工程建设规划同意书制度时，应重点关注以下几点：

1）水工程建设规划同意书是水工程建设立项的必要条件。作为一项法律设定的水利行政许可项目，水工程建设规划同意书具有严肃性和强制性。严格实施该项行政许可，对于加强水工程建设监督管理，保障水工程建设符合流域综合规划和防护规划的要求是十分必要的。对于一个相对完整的流域而言，其开发治理的举措必然是规划先行，但规划编制完成后，如何能够顺利有效地实施，水工程建设规划同意书无疑是一项非常重要的措施。因此，水利部门要求将该项行政许可作为项目立项阶段的必要条件是合适的。

2）工程建设与流域规划及流域水利发展思路符合性问题是关注重点。对于已批复规划中的水工程，该项行政许可关注水工程的建设任务、规模是否与规划相吻合；对于尚未编制规划或规划未经批复的河流、湖泊上的水工程，重点关注水工程建设是否与所处流域的水利开发、治理、保护的总体要求相协调。同时，水工程的规模等级和标准是否符合有关技术及管理的规定，是否影响其他水工程等，也是水工程建设规划同意书关注的内容。

3）流域综合规划是水工程建设规划同意书的技术支撑。流域综合规划是事关流域水利发展的纲领性文件，是组织和安排水利建设计划，指导水工程建设，制定管理制度与政策，规范各项水事活动的基本依据。流域综合规划和与之相配套的专业、专项规划一并发挥着指导流域水利发展的重要作用。因此，水工程建设规划同意书必然要以流域综合规划作为技术支撑。

4）未纳入已批复规划的水工程必须编制专题论证报告。《办法》规定，“水工程所在江河、湖泊的流域综合规划或者防洪规划尚未编制或者批复的，建设单位应当委托有相应工程咨询资质的单位或者流域综合规划或者防洪规划的编制单位，就水工程是否符合流域治理、开发、保护的要求或者防洪的要求编制专题论证报告”。这里至少包括两种情况，一是水工程所在江河、湖泊的流域规划尚未编制，二是水工程所在江河、湖泊的流域规划虽已编制但未批复或需要修订的，均应编制专题论证报告。为进一步满足水工程建设的规划符合性要求，一些流域管理机构也对水工程所在江河、湖泊的流域规划虽经批复但其所确定的工程任务、规模等有变更的，要求编制专题论证报告。

5）流域管理机构是国家确定的重要江河、湖泊和省界河流水工程建设规划同意书实施的责任主体。《水法》明确规定“在国家确定的重要江河、湖泊和跨省、自治区、直辖市的江河上建设水工程，其工程可行性研究报告报请批准前，有关流域管理机构应当对水工程的建设是否符合流域综合规划进行审查并签署意见”。这既是《水法》赋予流域管理机构的一项重要职责，也是水利部交付流域管理机构的重要工作，更是流域管理机构依法加强规划管理、逐步从流域规划编制向流域规划实施监督管理转变的重要举措。

6）水工程建设规划同意书审查签署情况实行逐级报送制度。《办法》规定，省级人民政府水行政主管部门应当向流域管理机构报送本行政区域内水工程建设规划同意书审查签署情况，流域管理机构应当向水利部报送本流域水工程建设规划同意书审查签署情况。这种逐级报送制度，对于国家全面了解和掌握流域水工程建设规划同意书的审查签署情况，加强水工程建设规划同意书制度实施的监督管理是十分必要的。

3 问题及建议

1）主要支流综合规划缺乏或不能满足工作需求。目前，新一轮的大江大河流域综合规划修编已基本完成，各流域防洪规划已陆续经国务院批复，个别重要支流的综合规划已编制完成，但大多数支流的综合规划尚未编制，这不仅给整个流域进行系统开发、治理和保护造成困难，也对水工程建设规划同意书制度的实施产生影响。建议根据国家和地方财力，尽快开展支流规划编制工作。

2）地方水行政主管部门水工程建设规划同意书的审查签署工作进展迟缓。近两年来，水利部已相继明确了流域管理机构负责审查并签署水工程建设规划同意书的河流（河段）、湖泊名录和范围。为保证水工程建设规划同意书制度实施的完整性和系统性，省级以下水行政主管部门应尽快明确由其负责审查签署的河流、湖泊名录，抓紧督促实施，并配合流域管理机构及上一级水行政主管部门开展相关工作。

3）水工程建设专题论证报告编制导则亟待出台。水工程建设专题论证报告是建设单位提交水工程建设规划同意书审查签署机关的主要材料之一，是审查签署机关决定水工程建设规划同意书签署与否的重要技术依据。目前由于缺乏统一的编制导则，给水工程建设规划同意书制度的执行产生一定影响。建议有关部门抓紧研究并尽快颁布实施。

4）水工程建设立项审核程序有待改进。水工程建设规划同意书不仅与规划的有效性关联，还与项目的必要性密不可分，更是实施流域综合管理的重要手段，从行政许可的法律含义而言，它不是任何行政指令可以替代的。尽管目前水工程建设立项阶段需要履行的程序较多，但为保障该项行政许可的顺利实施，仍然建议有关部门将水工程建设规划同意书作为项目立项审批的先决条件和必备要件。