近代中国外人在华治外法权的经济后果

郑 率

(吉林大学文学院,吉林长春 130012)

近代列强在中国的治外法权 (extraterritoriality)①,又称领事裁判权 (consular jurisdication)②,近代从1843年至1918年先后有19个国家从中国取得,一般对其后果描述如下:严重破坏中国的司法主权;外国侵略者在中国犯罪的护身符;外国侵略者肆意侵害中国人民生命财产、镇压革命运动的工具。近代外人享有治外法权,就意味着他们不但可以自由进出中国,自由在中国居留,还可以在中国不受中国法律和司法管辖。这是总体上而论的治外法权的后果。

治外法权,本来是外交惯例,是在别国领土上有限度的主权,但近代列强在华却追求“绝对豁免”,这实际上是曲解治外法权,按其理解,外人可以在中国为所欲为,一切法律、条约、情理均可以置之不顾。外人对治外法权的曲解,实际上是列强在华权益的底线。各国放弃关税特权,可以归还中国租界、租借地,但治外法权问题却迟迟不肯让步,原因就在于上面所述。外人作奸犯科,非法牟利,都可以通过这种“绝对豁免”的曲解来推卸责任,这实际上是不平等的条约制度的最后托辞和帝国主义侵略的自我圆场。

对于近代列强在华治外法权一般的关注均集中于政治和法律范围,而对于其经济影响很少论及。事实上,治外法权的经济影响是相当重大的,不容忽视。雷麦曾注意到:“治外法权是这种系统③中最重要的制度。治外法权就是外国的法律推广到外国旅华的公民身上,换言之,就是这些公民并不受中国政府法权的管辖。……治外法权适用于公司和民事诉讼,其经济上的意义即在这方面。外国政府在中国设立法院,执行条约的规定,有时还可制定关于在华营业的公司组织法。此种公司,中国人和外国人同样可以参加。这样一来,就大大搅乱了测量外人在华投资的问题,并且造成了紊乱的商业竞争情形,以及复杂的征税问题。这种问题,在外商公司只限于海口的进出口业时,就更加困难;而经管中国一条重要铁路的外商公司不受中国政府法权的管辖时,就尤为困难。这种铁路若为外国政府所有,则其投资的经济意义往往被政治意义所掩没。”[1]雷麦所言,本来是理解近代外人在华治外法权内涵的题中应有之义,但后来反而为史家所忽略。若重新审视近代中国外人在华治外法权的影响,实际上其对外人的经济意义很可能远超过政治意义。

下面就治外法权在经济领域的具体表现,如设厂、货币发行、纳税、产权纠纷等进行概括论述,并从外国和中国两个角度解析治外法权的经济后果。

一、治外法权与外人非法设厂

清代对工业的限制比前代要松弛,但“抑商”④的氛围依然浓厚,缺乏良好的投资环境。“清代对民间手工业的发展,除苛派勒索外,大体已没有什么禁令。但也不提倡。”[2]一般来说,兴办工业要接受政府的准许和监督,这是对兴办工业形成限制的主要原因。政府方面对兴办工业的“商”还抱着歧视态度,总是担心民间办工业导致聚众滋事,不时采取防范措施,甚至直接进行干预,要么是腐败官员的敲诈勒索,都形成严重障碍。我们说晚清时期对民间兴办工业的“限制”,其实主要就是上述障碍,即工业在设厂、经营、销售等方面,都有来自政府的严重干扰。

晚清时期,这种状态一直延续。对于新式工业的态度,清政府仍与以往一样,不禁止,也不提倡。清政府在甲午战前始终没有正式承认其合法地位。这些企业没有任何法律保障,听凭官方的干扰。例如:1881年继昌隆缫丝厂被南海知县以“专利病民”、“夺人生业”、“男女混杂,易生瓜李之嫌”为由封闭,迁往澳门,直到南海知县易人,才又迁回。再如:1893年北京设立的机器磨坊,被政府官吏视为“不安本分”的“刁商”,遭饬令关闭。[3]企业要开办,生存,发展,必须要有官府的庇护,否则会困难重重。对待外人设立的新式企业,清政府也是持一样的态度。《马关条约》签订之前外国在华设立的工厂,均没有获得清政府批准。不过,外资企业要比本国商办企业的境况好得多,这是因为外人有治外法权的保护。

甲午前,英、美等国先后向清政府提出在中国投资设厂的要求,均遭拒绝。在提出要求之前,外人实际上就已经开始设厂了,越到后来越多。清政府对于未经批准设立外资企业,采取了一些抵制的措施,但并未禁止。这些措施并不是清政府有意维护国家司法主权,而是一些外资企业触犯了官方的利益,如威胁到官办洋务企业的收益,影响财政收入等,其他情况清政府就眼睁眼闭了。[4]清政府无法禁止、清查外人的治外法权保护下的企业,这样,很多外资企业兴办起来。[5]这些外资企业的兴办固然不能被阻止,更重要的是在经营和销售过程中,由于治外法权的保护,较少受到干预、骚扰、勒索。正是由于这一点,中国民间资本纷纷涌向外资企业,此所谓“华商附股”。不过,工业中华商附股的并不多,大多数华商还是投资于商业,因为甲午前商业利益是外人最重视的,发展最盛,而工业仅仅是补充。

直到甲午后,清政府放宽对民间设厂的限制 (实际上这是对既定事实的认可)。此后,外人和华人设厂掀起热潮,中国的工业化开始加速推进。

二、治外法权与外资银行的货币发行

与上述非法设厂一个道理,甲午前的外资银行也是非法设立。这里不讨论银行设立合法与否,我们只是探讨银行的经营活动。这些外资银行在中国,由于有治外法权的保护,并不是按照中国的法律行事,而是以本国的法律和外人的利益为准绳。在它们的经营活动中,以发行货币的侵害中国主权程度为最。国内学者认为:“在华外籍银行,一力面是列强对华资本输出,进行高利贷掠夺的工具;另一方面,它们利用不平等条约作护符,擅自在中国各地发行货币,利用大量外币在中国境内的流通,增强了它们的借贷资本,进一步地扰乱并且控制了中国各大城市的金融市场,迫使中国人民长期接受它们的宰割与压迫,新的生产力得不到发展。”[6]国外学者认为:“所有在中国开业的外国银行不是在‘条约口岸’就是在北京的‘使馆区’内。作为外国的法人,它们都享有治外法权,因此在发行流通券上不受中国政府的管束,也不受关于银行的其他中国条例和章程的约束。”[7]对于近代中国混乱的币制来说,外资银行滥发货币实际上是起到了推波助澜的负面作用。

三、治外法权与外人纳税

近代列强在中国享有协定关税特权,但外人实际并不满足,复凭借治外法权进行走私和偷税漏税等非法活动。外侨税捐在中外谈判中经常引起争议。

由于外人有协定关税权,在进出口贸易方面自然占优势,但事情并不是到此为止,“除了关税权,外国人还谋得了不纳其他捐税的特权,如免纳过境税和其他子口税、印花税、销场税和消费税等,甚至不交纳个人和家庭所需物品的关税及其他税。这种特权开始并未有条约明例,而是列强各国故意在条约中只规定关税而不论其他,然后对条约解释成免征其他。”[8]

关于外侨捐税问题,王宠惠在1925-1926年的关税会议上说:“征税权是一国行政中所固有的。在一个完全主权国,这种行政权利的行使不受任何限制,所以它的征税权利也不受任何限制。至于说到中国,自从它和外国发生贸易关系以来,在任何条约中都没有允许居住在租界内外的外人免税的规定。但近年来,中国开始实施它的税法,外人竟借口他们居住在租界内,或借口他们未奉到本国政府的训令,而拒绝履行他们的义务。此外居住于租界以外或铁路区以内的外人,对这些条约又另有解释,也采取了同样的态度。不幸这种榜样甚至居住在租界内和铁路区内的中国人也引以为例,他们也受到鼓励不愿付税。中国政府虽采取各种措置以消除这种情况,但仍未获得令人满意的结果,中国政府被迫在租界和铁路区四周设立临时税卡以征收税捐,这种不正常的情况不仅有害中国政府的行政权力,而且有害于中外贸易。”[7]

王宠惠所说,乃是实情,如1902年英美烟公司在中国建立工厂后,1905年获中国政府允许将应纳税率由7.5%降为2.5%,1916年中国政府制定卷烟税法,英美烟公司以治外法权为借口,拒不执行,要求中国政府按照它们要求的条件纳税。[9]英美烟公司与国民党政府相勾结各得其利,先以租界治外法权为保护,竟然对生产卷烟拒绝纳税,而国民党政府因财政困难,不得不乞求财大气粗的英美烟公司告贷借款,就用制定有利于英美烟公司的卷烟税制作交换条件,如“二五捐”、又把“七级制”改为“二级制”,英美烟公司大大获利,而华商烟厂却深受其害,甚至关厂倒闭。

外人拒绝纳税,是治外法权的直接体现和经济后果。中国政府的税收主权受到侵蚀并影响了中国政府的财政收入,引起华商外商之间待遇的不公平。

四、治外法权与中外产权纠纷

有了治外法权的庇护,外人在产权方面与中国产生争执的时候,占尽优势。

例1:土地出租及所有权,如日本在东北的“商租权”。

虽然外国人在取得土地方面有治外法权的保护可以做超越法律和条约规定的事情,但有些情况值得注意:“许多中国人为了要将他们的土地置于外国保护之下,就把土地租给外国人,这些外国人就在他们各自本国的领事馆正式予以登记,但又给了中国业主私人的字据,说明租赁的条件,这些条件事实上是把土地的真正利益和所有权留在中国业主的手里。实在的情况是:在各‘条约口岸’很大部分名义上由外国人以永租权持有的土地,实际上是中国人的财产。”[7]

例2:企业产权纠纷,如开平煤矿案。

开平煤矿是晚清的一家官办企业,效益较好。义和团战争期间,煤矿被八国联军占领,德籍津海关税务司德璀琳 (Gustav Detring)、英国商人墨林 (C1A1Moreing)和美国工程师胡佛 (Herbert Hoover)联手诱逼开平矿务局督办张翼,1901年将该局出售,成立了按英国公司法注册的开平矿务有限公司。而张翼却向清政府谎称开平矿务局改为“开平矿务局加招洋股,改为中外合办有限公司,以保利权而维商本”,清廷未发觉有异。直到1902年,直隶总督袁世凯发现情况不对,真相才大白。清政府责令张翼设法收回开平煤矿,张翼并于1904年去伦敦高等法院投诉,没有结果。

中国方面之败诉,实因为伦敦高等法院根据开平煤矿在英国注册,而英国在中国拥有治外法权,英资在华公司遵照英国法律,而非中国法律。中国无法挽回被诈骗的利权,根本原因就在于治外法权。[10]这种产权纠纷,此后还有发生,如焦作煤矿案和开平煤矿案如出一辙。这表明在中外产权纠纷方面列强的治外法权对外人产生庇护作用。

五、余论

近代外人在受益于华治外法权之处,在经济方面有着诸多表现,与政治方面所得并不逊色。这种结果的出现,是源于以下原因:

其一,列强对商业利益的追求。帝国主义列强侵华,对商业利益是极其重视的,在中国的一切活动最终是要带来商业的实惠,即使是热衷侵略领土、扩张版图的俄日等国也是如此。其实治外法权最早也是出于经济目的。鸦片战争后中英谈判中耆英和璞鼎查即互换照会,阐明以后商欠,官不代偿,英不庇匿奸民,如中英人民诉讼,“英人归英国自理、华民由中国讯究”,亦即英人享有治外法权。[11]

其二,近代中外之间存在着制度竞争。近代中国制度不良,缺漏重重,诸多华人与外人联合的事例,如华商附股、买办受庇外人、买卖子口税单等华洋勾结的行为,实际上都和本国的制度不良密切相关。作为“经济人”,中国的商家在从事经营活动时,一定会避开不利的制度环境,而趋向有利的制度环境。外人控制的地区,如殖民地、租界、租借地、通商口岸的制度环境虽然与中国政府的权力冲突,这些地区外人的治外法权也给中国人不公平的待遇,但对于企业的经营来说,其制度环境比其他地区要完善、宽松得多,因此中国商家趋之若鹜,也在情理之中。这应该算中外之间的制度竞争吧。

[注 释]

①治外法权清朝最早在1835年给予中亚浩罕国,详见费正清《剑桥中国晚清史(上卷)》,中国社会科学出版社,1993年版,第417-429页。但潘志平《中亚浩罕国与清代新疆》(中国社会科学出版社,1991年版,第145页)有不同见解。

②两者实际上是有差别的,治外法权的内涵大于领事裁判权。钱端升指出:“就受治之人而言,治外法权可为两种:一为外交官吏所享者;二为普通居留外国之人民所享者。前者为万国所通行,于一国主权实无多大侵害”,“后者为侵害一国主权之恶制”。参见钱端升《钱端升学术论著自选集》,北京师范学院出版社,1991年版,第430页。

③指外人在华居住、营业和贸易的全部法律系统。

④“商”的含义直到今日仍相当宽泛,人们一般把流通领域称为“商”,但流通领域之外工业、服务业等也总在广义上被称作“商”,这就是说农业领域之外的都可以被称作“商”。

[1]雷麦.外人在华投资[M].北京:商务印书馆,1959:81.

[2]许涤新,吴承明.中国资本主义发展史:第1卷[M].北京:人民出版社,1985:716.

[3]孙毓棠.中国近代工业史资料:第1辑,下册[M].北京:科学出版社,1957:964,988.

[4]汪敬虞.十九世纪西方资本主义对中国的经济侵略[M].北京:人民出版社,1983:295-300.

[5]孙毓棠.中日甲午战争前外国资本再中国经营的近代工业简表[J].抗戈集.北京:中华书局,1981:125-133.

[6]献可.近百年来帝国主义在华银行发行纸币概况·前言[M].上海:上海人民出版社,1958.

[7]威罗贝.外人在华特权和利益[M].北京:生活·读书·新知三联书店,1957:354,366-367,423.

[8]梁淑英.外人在华待遇[M].北京:中国政法大学出版社,1997:72.

[9]汪敬虞.中国近代经济史(1895-1927)[M].北京:人民出版社,2000:7-8.

[10]魏子初.帝国主义与开滦煤矿[M].北京:神州国光社,1954:39-101.

[11]郭廷以.近代中国史纲:上册[M].北京:中国社会科学出版社,1999:69.