电子政务与政府管理体制创新

曲长青

(华侨大学公共管理学院,泉州 362021)

电子政务与政府管理体制创新

曲长青

(华侨大学公共管理学院,泉州 362021)

在政府管理创新性分析的基础上,探索电子政务环境下的中国政府管理创新具体的方法和手段,以期对我国电子政务的发展和政府管理创新具有现实指导意义。

电子政务;政府管理创新;行政管理

一、电子政务与政务政府管理创新概述

(一)电子政务理论及研究综述

1.电子政务背景

20世纪 90年代信息技术的迅猛发展,特别是互联网技术的普及应用,使电子政务的发展成为当代信息化的最重要的领域之一。1992年克林顿就任总统时宣布,他的政府将是一个电子政府。当时,他的目的是要将美国联邦政府改造为一个“少纸的”政府;一个利用信息技术提高政府政务的有效性、效率和劳动生产率的政府;一个利用信息技术改造政府内部业务流的“电子政府”。经过近4年的努力,至1996年元月为止,联邦政府的员工减少了24万人,关闭了 2 000多个办公室,撤消了近200个联邦项目和执行机构。联邦政府的开支则减少了1 180亿美元[1]。

电子政务的发展之所以受到世界各国政治家的重视,一方面是因为政府是全社会中最大的信息拥有者和处理者、最大的信息技术的用户,有效地利用信息技术,可以极大地提高政府业务的有效性、效率和劳动生产率,建立一个更加勤政、廉政、精简和具有竞争力的政府;另一方面也是因为信息技术确实向各级政府提供了一个极好的机会来建立一个能够更好地为居民和企业服务的政府,能够使人民更好地参与各项决策活动的政府,从而在整体上促进全社会政治、经济和社会的进步。

2.电子政务的内涵

20世纪 90年代电子政务产生以来,关于电子政务的定义有很多,并且随着实践的发展而不断更新。

电子政务如同行政管理一样同样有广义狭义之分,广义的:指国家政治目标的执行,包括立法、行政、司法机关的治理、管理和执行的社会活动等。而狭义的则专指政府部门的管理和服务活动。目前国内外学者研究讨论的着眼点大都是从微观层面上,也就是在研究政府部门的信息化建设[2]。

因此我们从狭义的角度可以将电子政务界定为:电子政务是政府机构将电子信息技术与管理的有机结合,是应用现代信息和通信技术,将管理和服务通过网络技术进行集成,在互联网上实现组织结构和工作流程的优化重组,超越时间和空间及部门之间的分隔限制,向社会提供优质和全方位的、规范而透明的、符合国际水准的管理和服务。

3.电子政务的主要内容

电子政务是相对于传统政府而言的,它的核心应用的是政府信息技术、网络技术和通信技术,使政府存在形式发生重大改变,塑造进入一个虚拟现实网络、跨平台管理相结合[3]。

我们依据电子政务的服务对象不同,把电子政务主要分为以下三种模式,政府内部的电子政务,政府对非政府部门(主要包括企业、第三部门等)的电子政务,政府对公民的电子政务。

(1)政府内部的电子政务

它是指政府上下级之间、政府内部、不同职能部门和不同地区之间实现信息共享、实时通信与电子化与网络化办公。政府内部的电子政务是电子政务的基本模式。具体的实现方式包括政府内部网络办公系统,电子法规、政策系统,电子公文系统,电子财政管理系统等等。政府内部的电子政务的主要目的是打破机关组织部门的垄断与封锁,加速政府内部信息的流转与处理,克服政府各部门相互推卸,提高政府内部的行政效率。

(2)政府对非政府部门电子政务

政府对非政府部门电子政务是指政府与企业和第三部门等非政府部门之间的电子政务。它是通过网络系统进行电子采购与招标,确定任务目标,精简管理业务流程,快捷、迅速地为企业和第三部门等提供各种信息服务以促进企业和第三部门的发展,提高企业的市场适应能力和国际竞争力,提高第三部门的服务能力,弥补政府缺陷,减少流程,畅通彼此交流。政府对非政府部门电子政务主要形式有:政府电子化采购,电子税务系统,电子工商行政管理系统,电子外经贸管理,中小企业电子化服务等。

(3)政府对公民的电子政务

政府对公民的电子政务是指政府与公民个人或群体之间的电子政务。它是政府通过电子网络系统与公众提供的各种应用便民服务及信息发布,进行双向的信息交流并提供包括教育、就业、医疗、社会保障等在内的各种服务。当前,世界各国电子政务的发展主要是围绕着上述几方面展开的。其目的除了不断地改善政府、企业与公民三个行为主体之间的互动。

(二)政府管理创新理论及研究综述

1.政府管理创新背景

80年代以来,政府改革与创新成为一种世界性潮流,越来越多的国家积极开展政府改革与创新。在经济全球化进程加快和中国加入世界贸易组织对我国政府的管理能力水平的新形势,提出了新的更高的要求[4]。全球治理研究所呼吁各国政府应加强公共事务的管理,同国际组织合作,保证基层政府的公共管理以及同第三部门的横向交流。在制订国际规则、提供公共产品、以及参与全球性的问题上加强国际合作,全球合作治理机制有利于维护和促进政府国家利益最大化。全球化的发展不仅仅给全球经济带来了重大机遇,同时也给全球各国政府带来了巨大挑战。

2.政府管理创新概念

政府管理创新是指政府机关不断根据经济与社会发展的需要以及外部环境的变化,重新整合各种管理要素,以适应、满足和引导社会发展需求,从而达到政府管理水平的最优化。政府管理创新是一个持续不断的过程,只要政府存在,政府管理的创新就不会停止[5]。国务院总理温家宝在国家行政学院省部级干部政府管理创新与电子政务专题研究班的讲话中明确指出:“利用信息技术重塑政府的组织与管理,提高政府的信息化管理水平,有利于提高政府管理的效率和透明度,也有利于提高政府公共服务的质量和水平,是带动国民经济发展和社会信息化的一项重要战略措施,必须当作一件大事来抓。由此可见,政府管理创新会随着社会的不断进步而发展。”[6]

3.政府管理创新的主要内容

20世纪 80年代以来,当今世界行政改革主要围绕三条主线展开:

一是调整政府与社会、政府与市场的关系,转变政府职能。

这条主线以公共选择理论为代表,并且借用新古典经济学的基本假设、原理和方法作为分析工具,来研究和刻画政治市场上的主体的行为和市场的运行。它的核心是所谓的“市场价值的重新发现和利用”,并用经济学的观点对政府部门运行情况进行考察。个人参与政治活动的目的是追求个人利益最大化,也是以成本—收益分析模型为根据的。公共选择理论强调个人自由与市场作用,提出打破政府组织垄断,建立公私机构之间的竞争机制,从而使公众获得自由选择的机会是解决政府困境的根本出路。

二是利用社会力量,实现公共服务社会化,从而达到政府管理创新。

这种观点的主要代表理论是新公共管理理论。新公共管理理论是当代国外政府管理创新的主要理论基础。它认为,新一代政治家的思考是如何在以往变革的基础上,从传统的官僚体制中解脱出来,不是去完善庞大的政府组织,而是考虑如何改变政府的运作方式。其本质在于相信公共组织与私人组织在本质上的相似性,进而主张政府应该借鉴企业组织的管理经验、原则、方法和技术,提升政府组织能力,摆脱政府管理过程中的危机。

三是改革政府部门内部的管理体制,提高行政效率和效能。

这种理论的集大成者是美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒合著的《改革政府——企业家精神如何改革着公营部门》是重塑政府理论的代表作。这一理论认为传统的官僚主义体制是工业时代的产物,已不适应信息社会的时代要求。信息时代的政府组织应该按照他们所设计的原则进行重塑。这些原则分别是起催化作用的政府、社区政府、竞争性的政府、有使命感的政府、结果导向的政府、顾客导向的政府、有事业心的政府、有预见的政府、分权的政府、市场导向的政府。虽然目前仍对此理论有很大争议,但是其带来的影响却不能忽视。

二、我国传统政府管理方式存在的问题

我国传统的政府管理,主要是权力导向功能的管理在计划经济体制下长期形成的类型,反映了极权主义的意识形态和权力的政府标准。然而,随着信息化程度深化和互联网技术的飞速发展,电子政务正日益成为世界各国政府管理创新的重要领域。因此,在我国建立一个完善的社会主义市场经济和加入世贸组织情况下,传统的政府管理上暴露出来:很容易导致政府机构膨胀现有的弊端扩张与收缩的社会功能,阻碍市场机制运行和业务发展活动,容易滋生腐败现象和官僚主义,提高经济运行成本。面对新环境新任务,传统的政府管理主要有以下几个方面的缺点:

(一)政府自身缺陷

政府组织结构不合理,政府管理体制,政府运行机制不协调不完善以及行政成本过高,效益偏低导致政府组织膨胀。

1.政府组织结构不合理,上下级政府之间存在着权力与责任不统一、财权与事权不匹配等问题,管理层次过多,多重多头执法现象。

2.政府管理体制不完善,激励机制不足,责任约束不够,自由裁量权过大,办事程序烦琐,行政腐败仍很严重,行政效率较低,“政绩工程”和“形象工程”屡禁不止。

3.政府运行机制不协调,决策机制不完善,决策随意性大盲目性强,政策执行中“上有政策、下有对策”,有令不行、有禁不止现象屡见不鲜,不同政府部门之间存在着职责交叉等现象。

(二)政府对非政府部门政务的缺陷

政府职能转变不到位,政府管理方式陈旧,对非政府部门服务僵化。

1.政府职能转变不到位,政府对国有企业的行政以及第三部门干预依然存在,政府的国有资产管理方式需要进一步改进;地方政府仍然扮演着投融资主体角色,将大量精力花费在跑项目、跑资金上。

2.政府管理方式陈旧,许多政府部门仍然习惯于利用审批和取缔等行政手段来管理经济和社会事务,重事前审批而轻事后监管,同时存在着政府权力部门化、部门权力利益化和部门利益法制化等现象[7]。

(三)政府对公民政务的缺陷

官僚作风蔓延,官僚自身利益和公共利益之间存在着矛盾,官僚倾向于使用他们的公共权力,个人利益最大化。主宰中国的政府的社会职能和包容各方的结构的传统作用,政府有一个强有力的行政执法取向——行政权,行政审批,指示命令,执法已成为政府履行自己的意志,以达到国家法律和政策,首选的方法和手段,从而剥夺企业和公民权利及自由选择机会。

随着科学技术的日新月异,人类的生活方式发生重大变化,在传统的政府管理模式遇到困境,出现许许多多重大问题的时刻,自然而然,电子政务这种全新的政府管理创新的模式,必然对传统的政府管理创新带来重大挑战。

三、电子政务促进我国政府管理创新的问题思考

我国传统的政府管理方式必须在信息网络技术的推动下实现创新,才能适应“开放、透明、互动”的虚拟政务环境。电子政务的发展为政府管理创新提供了强劲的动力和技术基础,给政府带来了全新的管理理念,但电子政务的发展是一个建立、发展和成熟的过程,因此,政府管理创新也一定是循序渐进、不断完善的。

(一)电子政务促进我国政府管理理论创新

电子政务的高效性和超越性在于政府管理理论创新要以电子政务为主要切入点。随着电子信息技术的不断发展,学科和学科之间的临界点越来越模糊,而二者交汇的临界区域是开辟其政府管理理论创新的研究范围,尤其是将当前政府管理中带有全局性的重点及难点等前沿问题置于这一研究范围中进行理论研究,就有可能形成政府管理网络化方面的新观点、新原理及新规律。同时随着网络技术的不断更新,就要求电子政务的方式必须随着技术和环境不断发展而变化,这就是电子政务视野中的政府管理理论创新研究不能仅仅满足于定性分析,而要演变成为定性分析与定量分析相结合的形式,而在运用定性分析方法研究电子政务来推动政府管理理论创新,另一方面运用定量方法研究电子政务视野中的政府管理创新。我们应当注意多学科交叉,因为电子政务本身就是以计算机技术、网络技术以及统计学等等技术为基础的,特别要注意遵循统计学规律,对电子政务在政府管理中的大量实践进行全方位的逻辑推理与演绎、分类归纳与概括,从而形成具有统计学意义的政府管理网络化的新理念和新思维。

(二)电子政务促进政府管理制度创新

无论是世界其他各国还是纵观中国改革开放至今的政府管理制度革新的历程,提高政府执政能力和扩大政府服务职能是绝大多数国家政府管理制度创新的核心内容。这就决定了电子政务推动政府管理制度创新主要从两个方面进行:一是在政府制度改革中贯彻提高政府执政效能的原则,运用现代电子网络技术改造和影响政府执政效能的运行、工作流程及组织结构,构建精干高效政府的管理制度和行为准则,为电子政务环境下政府管理创新提供政治保障。而电子政务与政府管理不断交叉发展的客观现实和电子网络技术的不断发展,也必然要求其政府管理制度必须形成相应的持续创新机制。二是要将转变政府服务职能的理念,利用现代电子网络技术所提供的条件,将其融入到政府管理规制之中,在政府管理信息化中探求竭力为社会公众服务的制度设计,为塑造服务型政府提供数字化通道。

(三)电子政务促进政府管理技术创新

从本质上分析,电子政务是现代电子信息网络技术应用于政府管理中的一种高级表现形式,所以利用电子政务推动政府管理创新的过程应遵守现代科学技术发展的时序规则。重点开发与研究符合政府管理创新规律的现代信息网络技术,同时为政府管理解决重大疑难和关键问题提供新的信息化技术模式;反复测试和考察现代信息网络技术用于政府管理中的新成果,在全面比较与选择基础上进行优化设计,为政府管理提供切实可行的数字化技术方案;周密地策划人力和物力等多种资源的合理配置,有序地实施所确定的技术方案,为政府管理提供卓有成效的网络化技术手段;利用多种渠道开拓和扩大现代信息网络技术应用于政府管理领域的市场,不断强化政府网站的营运效率与效果,以此实现电子政务在政府管理创新中所追求的多种效益和多种价值。

电子政务建设与政府的管理创新具有极为紧密的互动关系,探索电子政务环境下政府管理创新的理论和实践无疑是一项有意义的工作。一方面,经济全球化程度逐步加深,特别是近年的全球性金融危机下,政府行政支出增加迅速,如何缩减成本是政府改革创新的难题之一,而以网络信息技术为代表的高新科技和知识经济迅猛发展,给政府运行公共管理带来了巨大的压力和挑战。促使政府必须顺应时代潮流,努力深化改革,转变自身职能。与此同时,网络信息在政府改革创新中起到了巨大的技术支撑作用,为政府的改革和创新提供了新的手段,使政府的创新更适应时代发展的需求。

总之,在发展电子政务和政府管理创新的实践中,必须处理好二者的关系,在发展电子政务的同时,构建具有创新能力的新型政府。我们有理由相信,在可以预测的将来,我国政府必将成为一个廉洁、高效、透明、务实的新型政府,这样的政府也必将带领我们的人民走向民主、富强。

[1] 徐晓林,杨兰蓉.电子政务导[M].武汉:武汉出版社,2002:23-27.

[2] 金太军.政府职能梳理与重构[M].广州:广东人民出版社,2002:24-25.

[3] 刘智峰.第七次革命[M].北京:经济日报版社,1998.

[4] 胡永佳.治理的创新——电子政府的理沦与实施[M].北京:学习出版社,2002:67-69.

[5] 刘靖华.政府创新 [M].北京:中国社会科学出版社,2002:45-47.

[6] 林尚立.国内政府问关系 [M].浙江:浙江人民出版社,1998:124-126.

[7] 竺乾威.公共行政学 [M].上海:复旦大学出版社,2000:119-121.

E-government and government management system innovation

QU Chang-qing
(Huaqiao University,Quanzhou362021,China)

Based on the innovative analysis of government administration,the paper explores the concrete methods and means of Chinese government administration innovation in e-government,looking foward to providing realistic instructiveness for the development of our state’s e-government and the innovationof government administration.

E-government;government management innovation;administrative management

D630

A

1009-8976(2010)04-0070-04

2010-10-01

曲长青 (1988—),男 (汉),黑龙江牡丹江,硕士主要研究行政管理理论及发展。