健全公众参与公共行政的路径分析

梁华平,郭晓莉

(1.西安工业大学思政部,西安 710021;2.西安邮电学院通信与信息工程学院,西安 710061)

健全公众参与公共行政的路径分析

梁华平1,郭晓莉2

(1.西安工业大学思政部,西安 710021;2.西安邮电学院通信与信息工程学院,西安 710061)

指出在构建社会主义和谐社会的背景下,公众参与已成为一个备受关注的问题,但现阶段,我国公众参与公共行政仍存在诸多问题。本文从更新公众参与公共行政的观念、完善公众参与公共行政的制度、健全公众参与公共行政的组织三个方面分析了健全公众参与公共行政的路径。

公共行政;公众参与;观念更新;制度完善;组织健全

党的十七大报告明确指出:“坚持国家一切权力属于人民,从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与,最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”,”推进决策科学化、民主化,完善决策信息和智力支持系统,增强决策透明度和公众参与度……”[1]它表明,伴随我国社会经济的快速发展、民主法治意识的不断成熟,我国行政过程中的公众参与逐渐成为理论和实践中的焦点。公众参与的重要性已经日渐引起我国政府的高度重视。但是现阶段,我国公众参与公共行政仍存在诸多问题,如公民制度化参与意识薄弱、公众参与组织利益双重、公众参与机制不健全等使体制外利益表达和参与成为重要途径。近年发生的数起公共事件都在印证着这一点,因此,加强公众参与公共行政的研究成为当务之急。

一、更新公众参与公共行政的观念

首先是公众自身观念的更新。这就要求培养现代行政文化,重视人的思想和价值,塑造主动参与的“新公众”,树立主动参与意识,并加强参与能力[2]。培养公众的参与意识,提高公众参与能力,必须唤醒公众作为国家主人的主体意识,如权利意识、参与意识、平等意识、法治意识、责任意识等。要增强对行政部门的基本信任,树立理性参与意识,采取体制内的参与行为,以有利于利益表达和问题解决为导向。

其次是增强行政部门对公众参与的信任。只有公众单方面具备了参与的意识和能力是远远不够的,传统的公共行政理念抑制了参与行动的真正落实,公众得不到参与的机会。因此,要更新公众参与观念,必须首先转变行政机关及其工作人员的行政理念,增强其对于公众参与的信任。第一,充分认识公众主体地位。民主的理念认为,公众是现代公共行政产生、存在与发展的目的,公众是公共行政权力的来源。公共行政因公众的需要而产生,执行的是公众授予的权力,因此必须服从公众的意志,维护公众的利益。第二,正确对待公众的参与行为。一方面,对于公众针对公共行政事务提出的合理化意见和要求应给予肯定和尊重,另一方面,对于公众的非理性参与行为,要及时加以规范和纠正,要通过各种渠道向公众宣传各种合法化的参与途径,对于公众提出的不合理意见和要求,要疏导和规劝。第三,积极培养公众的参与意识和参与能力。公共行政人员有责任教育公众,使其深入了解公众的权利与义务,学习公众参与的知识和技能。同时,行政人员也应该主动地向公众通报政府的施政真相和困难所在,增进政府与公众之间的相互了解与体谅,进一步促进彼此的信任及合作。第四,增强公共行政部门的回应性。公共行政部门在行政过程中要及时对公众的意见和要求进行反馈,以增强公众参与的效能感。如果公众的意见和要求得不到及时而有效的反馈,就会极大地挫伤公众参与的积极性,体制外的各种参与行为就会助长。

二、完善公众参与公共行政的制度

美国学者 T·W·舒尔茨认为,“制度就是一种行为规则,这些规则涉及社会、政治及经济行为”[3]。人之所以需要制度,是因为人的理性能力有限,人的行为可能超出其理性的控制,从而产生不确定性,损害他人或社会的利益。因此,公众参与公共行政的这种社会性的活动同样需要在规则的框架内运行,从而使得这种参与规范、有序、良性运行。

首先是政务公开制度。知情权是公民的一项最基本权利,公众参与公共行政的“政治能力”、“政治功效感”等都与此紧密相关,参与的首要前提是知情,了解相关政务信息。这就要求政府必须做到政务公开,使政府的工作内容公开化,对于正在筹划或准备的工作公开,并对各项工作内容及其进程公开,任何公民都可以通过特定途径进行查询、监督。如财务公开、人事公开、监管公开、决策公开等。对此,应完善政务信息公开方面的法律法规,明确信息公开主体和内容,公开的途径要多元化、便民化、易知化,尤为重要的是信息公开责任机制和时效机制的确立,建立明确的责任追究处罚制度,责任到人,防止信息公布缺位。政务公开制度的实行,在短时间内会给相关部门负责人带来压力,带来不适应,这与我国长期以来形成的官僚作风及政治体系的封闭保守运行密切相关,但从长远来看,这是一个合格的、健全的公民社会的必须,对于整个社会的健康持续良性发展至关重要。

其次是行政听证制度。行政听证,是指行政机关做出涉及公民、法人或者其他组织利益的重大事项或者重大决定之前,充分听取公民、法人或者其他组织的意见的活动。我国的行政听证制度是在 20世纪 90年代末从国外移植而来,经过十多年的发展,依然不能为众多的行政部门所接受或采用。从相关法律法规的规范可以看出,它对具体行政行为听证的适用范围过窄,对抽象行政行为的听证范围不全面,听证的程序也不够规范和严密等,给实践带来一定的制约。从公众角度看,臣民意识和搭便车心理在许多人的头脑中依然存在,这给我国行政听证制度的发展带来了一定的障碍。而听证制度是促进权力机关、行政机关依法决策、依法行政,维护公民、法人或者其他组织合法权益的一项重要制度,它是现代民主政治和现代行政程序的重要支柱性制度,是现代制度所追求的公正性与民主性的集中表现。因此,健全和完善这种制度同样意义重大。

最后是行政救济制度。行政救济是指公民、法人或其他组织认为具体行政行为直接侵害其合法权益,请求有权的国家机关依法对行政违法或行政不当行为实施纠正,并追究其行政责任,以保护行政管理相对方的合法权益。行政救济是行政相对人与行政主体互动的一个过程,更侧重于行政主体提供救济的过程,其途径主要是行政复议、行政赔偿、行政诉讼等。行政救济是行政系统的内部监督,该制度的设置主要在于维护行政相对人的合法权益,但当前我国行政救济机构缺乏独立性,程序不严谨等,使这种救济制度大打折扣。健全和完善的行政救济制度是使公众获得参与安全感的重要因素,有利于保护行政相对人的合法权益,是公共行政行为、过程、结果合理化、科学化的重要环节。

三、健全公众参与公共行政的组织

在公众参与公共行政的过程中,公众通过参加组织或者社团来影响公共行政是最有效的形式。组织或社团代表着一定群体的一定要求,通过组织或社团进行的利益表达具有规模效应,容易使利益诉求得以实现。但长期以来,我国公众参与公共行政受到多方面的制约,是一个大国家、小社会的格局,社会发展缓慢,臣属型甚至地区型的政治文化在我国广大地区起着主导作用,作为重要组织的第三部门没有发挥其应有的作用,其生存面临诸多的困境。伴随政治经济体制改革的进一步深化,第三部门需要承担更多的社会责任。而其自身的弱小和能力的欠缺,使其难以承担政府转移的职责,如经费短缺、人力资源短缺、知识经验短缺等,这就陷入了二难困境,这种困境会导致两方面的结果,一是政府做大继续承担相应的职责,二是加快这些非政府组织的发展。当前的趋势要求后者的发展。同时我国的第三部门还呈现出鱼龙混杂的局面,以及相关法律法规的不完善等使得其发展举步维艰。这对第三部门的健康、快速发展提出了更高的要求。

首先,制定和完善有利于第三部门发展的法律法规体系,使其在发展的过程中有法可依,在规则体系内运行。政府逐步退出相关领域,并采取积极措施培育第三部门的发展,并加强对这些组织的管理,严格责任追究机制。其次,建立第三方的监督与评估机制。鉴于当前我国众多第三部门发展的现状,过分的强调政府的监管与治理将会大大削弱这些组织的健康发展和社会功能的发挥,而放任其发展又会导致这些组织不能真正满足社会的需求,效率低下,甚至贪污腐败行为的发生。最好的模式是建立第三方的监督与评估机制,它将会克服以上两方面的问题。最后,加强第三部门自身的建设。必须充分认识到第三部门在沟通政府与市场、政府与社会方面、在解决贫困、缓解就业、促进社会和谐方面发挥的积极作用,给予充分的肯定,树立第三部门的诚信社会形象,争取社会公众的广泛参与;同时也要对发展过程中产生的问题予以及时纠正,促进第三部门的发展。

在行政权力不断加强的趋势下,行政改革无论怎样进行,都面临一个难题,就是动员各方面力量对其进行监督和控制,公众参与是控制行政权力膨胀的一个重要力量。通过参与公共行政,公民个人及其团体实现了自身的权益,锻炼了其政治热情和实践能力。在政府讲“以人为本”和构建“和谐社会”的背景下,公众参与将会在我国迅速发展。公众是社会发展的动力,政府所能做的选择是进行主动的、有诚意的、真实的公众参与,还是被动的、虚假的表面参与。如果是前者,公众参与将是有序、健康地迅速发展;如果是后者,政府将会在政治发展和社会转型中,逐渐丧失其政权的合法性基础。公众参与得不到满足的需求将会变成外部抗争和反对政府的力量。政府只有认真地进行公众参与的制度建设,推动和扩大公众参与,使公众参与有外力推动转变成政府的内在动力,才是正确的选择。

[1] 胡锦涛.中国共产党第十七次全国代表大会报告[M].北京:人民出版社,2007.

[2] 王利敏,戚建霞.论公共行政文化对公共行政管理的影响和作用 [J].长春工程学院学报:社会科学版,2010(2):65-67.

[3] R·科斯,A·阿尔钦,D·诺斯.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集 [M].上海:上海人民出版社,2002:253.

The path analysis of the public partici pationin publicadm in istration

L IANG Hua - ping, et al.
(Dept.Of Politic-Ideological Educationof Xi’an Technological University,X i’an710021,China)

In the background of constructing socialist harmonious society,public participation has become a focus problem.But at present,many problems still exist in public administration.Therefore,the thesis analyzes the path of public participation in public administration from three aspects:updating the concept of public participation in public administration,integrating the system of public participation in public administration and perfecting the organizationof public participation in public administration.

public adm inistration; public participation;the renewal of thinking; complete system; well - organized

C93

A

1009-8976(2010)04-0057-03

2010-08-31

梁华平 (1978—),男 (汉),陕西咸阳,讲师主要研究行政伦理、经济伦理。