许昌市农村土地承包经营权流转的市场培育与政府规制建设调查

谢永鑫

（许昌学院 法政学院，河南 许昌 461000）

许昌市农村土地承包经营权流转的市场培育与政府规制建设调查

谢永鑫

（许昌学院 法政学院，河南 许昌 461000）

通过对河南省许昌市土地承包经营权流转基本现状的调查发现，该地区在流转市场培育上具有主体多元化、形式多样化、流向特色化、经营集约化、服务组织化的特点.但同时在市场培育与政府规制方面也存在一系列的问题.针对问题，提出了加强市场引导、规范市场运作、加快市场培育以及推进农地交易市场化改革的制度安排等两个方面的对策与建议.

许昌市；农村土地流转；市场培育；政府规制

为更好地贯彻落实党的十七届三中全会精神，规范和促进农村土地资源有序流动，以适应现阶段农村改革发展的需要，笔者选择了河南省许昌市具有代表性的城镇化快速发展的粮食生产大县许昌县、工业较为发达的粮食生产大县长葛市、特色农业大县鄢陵县作为研究样本，采取调查问卷、座谈、实地考察等办法，对全市农村土地承包经营权流转情况进行了调查.

1 基本现状及主要特点

1.1 许昌市农村土地流转的整体现状

全市家庭承包耕地总面积418万亩，截至目前，全市土地流转面积75.81万亩，占家庭承包耕地总面积的18.1%，涉及20.63万个农户，占承包耕地农户总数的21.92%.全市农村土地承包经营权流转形式主要有三种：一是土地转包.土地转包面积24.4万亩，占流转面积的32.2%.二是土地出租.土地出租面积39.5万亩，占流转面积的52.1%.三是土地互换.土地互换面积7.4万亩，占流转面积的9.76%.除此以外，还有土地转让、土地入股等其他形式，流转面积4.52万亩，占流转面积的5.9%.

1.2 许昌市土地市场运作与政府规制的主要特点

1.2.1 流转主体多元化

随着农村经济的发展，农村土地流转已不仅局限于承包农户之间，社会工商企业、产业化龙头企业等开始参与农村土地流转，使农村土地流转主体趋于多元化.据统计，全市通过企业流转面积14万亩，占流转面积的18.5%.

1.2.2 流转形式多样化

农村土地流转的形式已由过去农户之间的转包为主，逐渐转变为转包、互换、出租、转让等多种形式并存，流转形式多样化趋势明显.

1.2.3 流转流向特色化

土地流转主要集中在花木、中药材、蔬菜、烟叶主产区，城乡一体化推进区和农业集约化生产示范区.通过土地流转，用于花木、蔬菜、中药材、烟叶等特色产业的面积37.1万亩，占流转面积的49%.其中花木流转面积21.5万亩，烟叶5.7万亩，蔬菜5.1万亩，中药材1.8万亩.用于粮棉生产的25.6万亩，占流转面积的33.8%.

1.2.4 流转经营集约化

目前，土地流转已逐步由过去农户之间的分散零星向流转经营集约化、规模化方向发展.全市规模流转经营100亩以上的业主1009个.

1.2.5 流转服务组织化

随着各级土地流转服务组织的逐步建立，土地流转开始由自发、口头形式向规范化、组织化发展.目前，全市建立县级土地流转服务组织7个，乡级14个，全市通过乡村组织提供信息流转的18.7万亩，农户委托乡村组织流转的32.3万亩.

2 现存问题

通过对许昌市在农村土地流转方面作的大量的实践和探索的分析，当前农村土地承包经营权流转中的现存问题主要表现在市场培育与政府规制建设这两个方面：

2.1 市场培育方面的现存问题

2.1.1 土地流转服务组织体系不健全，流转机制不完善

通过近几年的努力，市、县两级已全部建立土地流转服务组织，但乡、村两级土地流转服务组织还不完善，全市少数乡镇建立了土地流转服务组织，大部分村级尚没有服务组织.同时，流转机制不完善，引导和服务不到位.

2.1.2 土地流转缺乏有效的引导和管理

由于部分基层干部群众对土地流转认识不足，而且上面也没有明确的要求和部署，所以对土地流转不过问，也不加以引导和必要的规范，造成流转行为无人监管，流转纠纷无人受理.

2.1.3 农村社会保障体系不健全制约土地流转

由于农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全，农民普遍把土地作为最基本的生活保障来对待，对土地流转存在后顾之忧，流转主动性不强.

2.1.4 运作不够规范

目前农村土地流转基本处于自发阶段，政府和业务主管部门对土地流转的运作程序及管理办法没有明确统一的规定，也没有通过合同来规范双方的权利和义务关系；少数虽然签订了流转合同，但内容不完善，严肃性也不够.

2.1.5 稳定土地承包关系的政策落实不力阻碍土地流转

从调查情况看，稳定土地承包关系的政策在一些地方还没有完全得到落实，一是在少部分乡镇、村组，农村“土地承包合同书”至今没有发放，农民承包地的产权主体不明确.二是个别地方出现违背土地承包政策的问题.

2.1.6 土地零星分散,开发难成规模

土地承包到户时,各地都是根据土质、地利搭配,按人平均承包分配到户,土地经营分散.土地经营分散,制约着规模经济的发展.

2.1.7 流转行为不规范

主要表现：一是交易自由化、二是流向不合理.三是权属不清晰.调查结果显示，目前鄢陵县在农业承包合同管理机构登记、备案或公证的农村土地流转面积约占70%左右，有相当一部分农村土地流转缺乏规范的流转合同，存在着形式不规范，内容过于简单，条款不完整的问题.

2.2 农地市场的制度缺失

现行土地制度框架下，农地市场存在着诸多内、外生制度性约束，提高了农地交易的制度成本等，降低了土地资源的配置效率.

2.2.1 农地产权制度残缺，交易主体缺位

产权“是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权利，它主要包括使用权、转让权和收益权”.交易主体是指买卖双方，包括所有权主体和使用权主体.残缺的农地产权制度，既模糊了土地所有者与使用者之间的关系、土地使用者之间的产权关系，也模糊了产权行为主体、责任主体和利益主体的关系.

2.2.2 农地商品属性不明，交易客体非价值化

我国农村土地长期以来实行的是实物管理，否定土地是商品，具有价值.农地的商品和资产属性目前仍无法律认可，割裂了土地所有权、使用权价格与价值之间的联系.

2.2.3 农地交易规则缺失

第一，当前的法律规定没有给集体建设用地市场配置留下空间.第二，农用地登记制度不健全，导致过高的市场交易费用.第三，土地监察执法不力.

2.2.4 农地交易中介服务匮乏

虽然许昌市土地交易的中介组织已经有了很大发展，但总体上仍然相当匮乏，并显现出规模小、机制不活、市场意识差、职业素质低、经营管理弱等缺陷，没有一个自上而下、网络状、多功能、高质量的中介服务体系.从而使这种中介组织失去应有的媒介功能与效率，影响土地交易的速度、规模和效益.

2.2.5 市场与政府内生冲突

目前的土地市场是政府垄断下的市场，政府掌握和控制了农村集体土地的最终处分权，只有政府通过其机构可以改变农村集体土地所有者的归属，政府在对农村集体土地所有权的处分权能和使用权的转让上所进行的限制，已经远离法律意义的财产所有权基本权能的范围.

3 相关对策与建议

针对许昌市在农村土地流转方面的现状和存在问题，我认为应从市场这一“看不见的手”与政府规制这一“看得见的手”两个方面采取措施，以进一步创新农村土地制度和推进现代农业的发展，具体的对策与建议如下：

3.1 加强市场引导，规范市场运作，加快市场培育

3.1.1 加大教育宣传，积极培育农户市场主体意识

农户的农地流转决策对农地使用权流转产生决定性影响.因此，加大教育宣传，培育农户市场主体意识显得尤为重要.首先，要加强土地管理法和农村土地承包法等相关法律法规的宣传力度，特别是十七届三中全会公报的宣传、教育，让农户充分了解国家在农地流转上的积极政策，消除其在农地流转上的疑虑；其次，加强对基层干部的政策法规培训，提高干部认识和管理水平，减少其在流转上不适当的行政干预行为；再次，加大农村素质教育的投入.

3.1.2 做好产权登记，提供良好的土地流转管理平台

产权边界清晰是农村土地使用权流转市场正常运行的重要基础.农村土地使用权的流转必须严格按照依法批准、权属明晰、界址清楚的原则进行，搞好土地产权的登记确权工作是确保流转顺畅的首要环节.

3.1.3 发展流转中介，形成完善的市场配套服务体系

市场中介是市场发展走向成熟和完善的重要标志，促进集体土地使用权的流转，要积极发展价格评估、政策咨询、委托代理、合同公证等方面的中介组织.尤其是农地使用权流转的中介机构，国家应该采取各种政策措施促其发展. 3.1.4建立有形市场，规范农村土地流转的市场运作

农村土地有形市场是指进行土地交易的固定场所，通过健全交易规则，提供配套服务，形成土地使用权公平、公开和公正交易的市场环境.在建立农村土地有形市场过程中具体做好以下内容：一是管理部门要高度重视，发挥主导作用，加强协调配合；二是要明确业务范围，重点抓好农村土地使用权初次流转的登记确权工作；三是要科学管理，规范有形市场的运作.

3.1.5 积极探索土地流转模式

在借鉴外地经验的基础上，根据我市实际情况，今后可重点推行以下四种土地流转模式：一是农户委托村集体统一流转.二是村企共建模式.三是土地使用权入股流转.四是通过中介服务组织流转.

3.2 推进农地交易市场化改革的制度安排

3.2.1 明晰产权边界，提高制度效率

产权的清晰界定和自由转让，以及制度的完善，可以降低交易成本，活跃市场交易，提高经济效率.具体做法如下：第一，集体土地所有权应享有完整的地权.第二，承包土地经营权应享有完整的地权.第三，实行宅基地市场配置制度.第四，国家支持土地所有者或使用者以地招商、以地入股、以地生财.

3.2.2 实现农地价值化管理，提高要素效率

第一，修正扭曲的土地价格.总体上看，我国农地价格须遵循定级估价和依据市场来定价两个原则.第二，实现土地使用权证券化.土地证券化就是把承包土地或者承包土地所能得到的收益转变成为资本市场上可销售和可流通的金融产品的过程.

3.2.3 强化政府公共管理职能，提高行政效率

第一，厘定政府与市场边界.土地市场建设必然要求建立政府和市场合理分工的资源配置机制，市场的责任是提供平台，政府的职能是指导而不替代.第二，土地市场的政府规制取向.第三，完善市场主体入市资质审查制度.第四，健全交易规则，规范市场行为.最后，是打造规范的交易中介组织，提高交易效率.

F 127

A

1673-260X（2010）07-0066-02

河南省哲学社会科学规划项目“河南农村土地承包经营权流转的市场培育与政府规制研究”（2009BJJ013）