城市灾害后社会捐助法律制度建设的路径选择

高丽虹,伊海燕

(安徽建筑工业学院法律与政治学院,安徽合肥 230022)

城市是人口、经济、文化的高度聚集区,同时也是一个巨大承灾体,城市灾害一旦发生,它的破坏力大、影响面广、直接和间接损失严重,对城市造成较大的损害。如何使受灾城市的损失降到最低,途径有多种。而社会捐助是使受灾城市的损失迅速恢复,使受灾人口渡过难关的一条便捷的途径。但是目前我国关于城市灾害后社会捐助的法律规制体系存在着一系列问题,孳生了部分腐败现象,违背了公众的美好愿望,扰乱了社会正常秩序,乃至影响到国家的安定与团结。因此需要我国有关部门对此种情况加大重视力度,从法律的角度加以规制,寻求合适的法律路径,建立完整的法律规制体系,分析法律规制的理念、具体方式及评价系统。

对于一个政府来说,社会捐助法律制度建设需要进行路径选择,而选择路径的标准应该是多种多样的。不同的选择标准对社会捐助立法的影响不同,对于社会所起的效果也不相同。目前我们在舆论上很注重对社会捐助法律制度的宣传,但是这种宣传工作必须具体落实,才能够在社会中发挥实效。笔者认为我们需要从以下几个方面来考虑我国社会捐助法律制度建设路径。

(一)体现民意是社会捐助法律制度建设的主要路径

对于民意的解释,多数学者的意见相同。民意指民心、公意,是指大多数社会成员对与其相关的公共事务或现象所持有的大体相近的意见、情感和行为倾向的总称[1]。民意调查,我国亦称民意测验。它运用多种统计方法收集人民群众对社会经济和政治生活的意见和看法,反映社会各阶层人民对社会的愿望、态度、满意程度、期望和评价等[2]。法规规章和规范性文件应当符合民意并为社会大众所普遍认可,否则就失去了其存在的价值。作为法治政府建设中的一个重要的环节,社会捐助法律制度的建设水平一定要经过民意测试来检测。在我国,民意对于法律制度建设的影响具有悠久的历史渊源。中国古代的司法判决是在合法的基础上,根据社会的一般正义观念包括民意而对法律规则进行适当的变更。这说明民意对法律制度的影响是巨大的,它甚至可以停止一个法律制度的执行。当一个法律制度不能为社会所接受时,也就是公众觉得它不公平时、违反民意时,这个法律制度是不可信的。因此,笔者认为民意测试是对社会捐助法律制度的主要测试。

那么该如何对社会捐助法律制度建设水平进行有效的民意测试,这正是本文探讨的重点。首先,由于近些年来大众传媒的迅猛发展,各种信息传播的渠道大大增多,其传播速度也令人咋舌,所以通过网络和电视、广播、报纸等渠道来听取民意是一种很好的衡量社会捐助法律制度建设水平的一种方式。我国相关的制定社会捐助法律制度的机关可以针对该项法律制度设计一下题目,在设计题目中要体现此项法律制度的内容、群众的满意度、对此项法律制度有何异议、有没有对这项法律制度更好的建议、这项法律制度是否符合当今时代的发展潮流等等。然后把这些题目发到网络上让公众来做,或者通过报纸、电视、广播来传达。也许有人要问,单纯地让公众做这些工作或事情,他们到底愿不愿意。我们说如果这个法规规章和规范性文件与他们切身利益相关,他肯定会关注,肯定会做这些题目。如果确实这项法规规章和规范性文件与他们没有什么关系,那么怎样做才能使他们参与其中呢?笔者认为可以通过有奖答题的方式,只要他们参与了该项问题的回答,那么就有机会参与抽奖,这一方面鼓励了他们答题的积极性,另一方面也使该问卷的影响面更加广泛。我们甚至可以和一些电视台、广播电台合作,利用一些明星的影响力来推动此项活动的进行,将更多的人群拉入到答卷的活动中来,使得此项问卷覆盖面更广、体现民意更深。

其次,行政机关可以在城市中发动社区居委会工作人员来对本辖区内的居民进行问卷调查。因为社区居委会的工作人员人对本辖区的居民比较熟悉,本辖区的居民对他们不像对陌生的推销员那样不开门或者害怕开门,这样的话问卷调查的范围就比较广泛。对于社区居委会拿的问卷,一般社区居民都会认真对待,认为认真答题确实能解决他们的问题,所以这样也进一步增强了问卷调查答案的真实性。对农村的居民来说,这项问卷调查进行的难度可能会加大一些,因为平时许多农民都进城务工,村子只剩下老弱病残者,他们中的大部分人对问题没有深刻的见解或者根本就不知道法律的内容意味着什么,在此种情况下,让他们自己填调查问卷就是难为他们,因此我们的调查员要做一些前期的准备工作,比如先对他们进行关于此项法规规章和规范性文件的讲解,让他们从感性上了解此法律,然后再让他们从日常的生活经验中判断这项规定是不是符合当时的社会实际情况。当然对农村的问卷调查并不是仅仅如此就行了,农村的主要劳动力还没有参与问卷调查。对于农村的主要劳动力的调查,我们可以在过节、农忙他们回家时来进行,也可以由政府出面通过邮寄信件的方式来调查,通过这些方式,问卷调查的民主性和科学性才能够显现出来。

最后有些法规规章和规范性文件可能涉及的范围不是那么广泛,如果通过全面民意调查的方式的话,有些劳民伤财。在此种情况下我们可以通过对与此法规规章和规范性文件相关的人群来进行调查。在这里相关的人群并不仅仅是指受到此规定约束的人群,还应该包括受到此规定保护的人群。所以有些行政法规规章和规范性文件的规定通过对相关的人群进行调查,也能达到反映民意的结果。

可能会有人问,行政机关的法规规章规范性文件数量如此巨大,如果都通过这种体现民意的方式来进行检测,那不是太耗费我们的时间和精力了吗?确实,通过大量的问卷或者媒体等方式来对这些规定进行检测耗费时间精力不少。但是我们要建立一个服务型的政府,就应当使政府清楚自己的一些规定是否符合民意。所以规定是否符合民意应是政府所应做的最基础的本职工作。应该在每个部门成立专门测量民意的机构来具体负责这项工作,并对他们的工作给予大力支持,这才符合一个法治政府发展的要求。

(二)行政机关互评互监是社会捐助法律制度建设的辅助路径

行政机关是指依宪法或者行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关,它对于国家权力机关来说是执行机关,对于行政相对人来说,它是行政主体[3]。通过对行政机关的定义我们可以看出行政机关是权力机关的执行机关,它是为了广大民众服务的一个机构。在进行社会捐助法律制度建设的过程中,行政机关就有义务来对我们现行的社会捐助法律制度进行评价,来讨论它的合理合法性,讨论它的民主性和科学性。由于不同的行政机关执行不同领域的行政事务,因此它们对一种法规规章和规范性文件的内容看得更为透彻,对于法律规章或规范性文件是否符合当今时代的发展了解得更加深刻。所以我们说让行政机关对不属于自己制定,但是和自己相关甚至无关的行政法规规章和规范性文件进行评价是衡量社会捐助法律制度建设水平的又一个检测手段。我们知道,在我国现行的行政体制中,每个行政机关基本上是一个独立的主体,他们的行为不受其他行政机关的干涉,如果有关联业务的话,不同的部门之间可以配合执行,但是他们之间除法律另有规定的以外并不存在着实质意义上的监督与被监督的关系。有人可能会提出疑问,如果让行政机关之间通过相互评价、相互监督的方式来检测社会捐助法律制度的建设水平,他们会不会出现官官相护的情况,是不是这种检测不能起到实质性的效果?一个部门可能会从自己部门的实际利益出发来作出一些规定,当这些规定损害了其他部门的利益时,其他部门会坚决地提出不同意见,这是趋利本性使然。但是如果这些规定与他们没有什么切身利害关系时,他们也许就不会提出一些实质性的意见。由此可见,行政机关相互之间对社会捐助法律制度进行评价是可行的,这也是检测社会捐助法律制度建设水平的一个辅助检测手段。那么在实际的情况下该如何对此进行操作呢,笔者认为可以通过以下几种方式。

首先,在行政机关中成立专门的机构来负责此事,这个机构可以和负责民意测试的机构是同一个机构。但是同一机构中要由不同的工作人员去负责这些事情,因为这是一项非常复杂和繁琐的工作,需要由专门的工作组来负责才能够起到效果。这个专门的工作组针对正在执行中的社会捐助法规规章和规范性文件来设计一些问卷调查。因为现在网络比较发达,这个机构可以把设计好的问卷以正式的形式发给其他行政机关,其他机关负责此项工作的工作人员接受到问卷以后,再转发给不同的职能部门,由不同的职能部门进行认真的答卷,针对每一道题都要写出原因和理由,因为行政机关工作人员经过专门的考试和培训,他们的业务素质比普通的民众要高一些,他们对法规规章和规范性文件中所显现的弊端看得更加透彻,尤其是和本部门相关的一些规定,他们经过实务,应该更具有发言权。在他们针对这些规定存在的问题和需要改进的地方作出评价后,再由这个部门的专门工作机构汇总后转发给发出机构的工作组,由发出工作组对各个行政机关的反馈信息进行整理,得出相应的结论。

其次,对于行政机关在接受到反馈的信息后该如何处理反馈信息的问题,我们需要制定专门的程序规范来予以规制。这个规范可以由国务院以制定行政法规的形式来下发。在这个专门的程序中应该规定该部门的有关机构在对反馈意见进行整理以后,下一步该如何去做作出明示的程序。它可以由原制定行政法规规章和规范性文件的机构针对群众和其他行政机关提出的问题进行反复讨论和并给出相应的解释,对于他们认为仍然是合理的部分给出一个合理的解释,对于他们认为确实不符合当今社会发展要求的部分,应该启动修改程序。启动修改程序以后就进入到立法阶段,可以按照立法的程序来进行,举行听证等等。这样每一个步骤都有相应的程序来进行规制,都有相应的机构来具体负责,这样就有效的检测了社会捐助法律制度的建设水平,使我国的社会捐助法律制度建设多了层制度保障。

最后,为了鼓励行政机关之间相互评价行政法律制度的积极性,我们可以设立一个奖励措施。凡是提出了有效的建议的部门和机构,都进行奖励,可以对部门颁发奖金,对提出问题的个人进行奖励。当然并不是说随便什么建议都能够得到奖励,我们仅仅针对得到了公众的认可,被作为一项新的社会捐助法律制度来执行的规定的提出者进行奖励。

(三)行政救济是社会捐助法律制度建设的侧面路标

我国前些年,由于大多数老百姓的法律意识不强,再加上我国政府的行政管理体制没有改革,政府还没有从管理型的政府向服务型的政府转换,在那时我国提起行政复议的情况很少。1999年4月29日我国《行政复议法》出台前,只有一个1990年12月24日国务院发布的《行政复议条例》,这个条例规定的内容简单,没有明确具体的内容,所以颁布以后我国仍然基本上不存在行政复议的情况。《行政复议法》颁布以后,我国申请行政复议的案件的数量逐年增多。大多数的复议机关在办理行政复议案件时既重视对行政行为的合法性审查,又重视适当性审查,既重视实体性问题的审查,又重视程序性问题的审查,他们把办案质量作为行政复议的保证。行政复议制度的完善,对我国的社会捐助法律制度建设水平提出了较高的要求,如果一个规范性文件规定的不合法、不适当,那么当这个规范性文件在侵犯被捐助人的合法权益时,被捐助人就可以一并向复议机关提出对该规定的审查申请,当然在这里也存在着一些缺憾的地方,就是被捐助人依据《行政复议法》不能够对认为不合法和不合理的国务院的行政法规和国务院各部委的规章和地方人民政府的规章提起行政复议。

目前我国行政诉讼的现状反映了我国法律制度建设的不完善之处。因此,这也是对我国社会捐助法律制度建设水平的一个侧面的检测。

(四)社会文明程度是社会捐助法律制度建设水平的全面检测

中华民族文明发展的历史就是人的协调发展与社会文明的协调发展矛盾运动的辩证过程,在此过程中,中国的社会文明,是世界历史上人类文明之一,对世界社会文明的进程起着重要的影响。对社会文明的整体分析和研究,国外许多学者也有多种论述,如美国学者威尔·杜兰认为:“文明是增进文化创造的社会秩序,它包括四大因素:经济的发展,政治的组织,伦理的传统,以及知识与艺术的追求。”[4]英国的学者汤因比,不仅将社会文明明确地划分为经济、政治、文化三个部分,而且详细地论述了三方面文明的关联性与整体性,他指出:“文明乃整体,它们的局部相依为命,而且都发生牵制作用。在这个整体,经济的、政治的、文化的因素都保持着一种美好的平衡关系。”[5]那么对于我们中国来说究竟什么是社会文明,为什么它的发展程度是社会捐助法律制度建设水平的全面检测?我们说社会文明应该涵盖许多方面,包括社会政治文明、社会精神文明、社会经济文明等。

有人也许要问,整个社会的文明程度是一个复杂而难以量化的事务,用它来检测社会捐助法律制度的建设水平是不是有些不合实际,很难操作?确实,这个检验社会捐助法律制度建设水平的指标不象前几个指标那样易于操作,但是我们可以通过这个指标来从整体上检验我国社会捐助法律制度的建设状况。我们可以通过网络和媒体及调查问卷的方式让人们对我国社会文明程度进行评价,从评价的结果中,我们就可以知道我国政府在社会捐助的哪些方面制度建设还不足,这样也有利于我们整个行政法律制度的建设。

目前我国灾后社会捐助存在一系列问题,急需解决。尤其在近些年来频繁出现地震和洪涝灾害,这类问题尤为突出,国家也出台了针对地震、洪涝的一系列法规、规章和规范性文件,暂时解决了部分问题。但是此规定仅针对特定事件的发生而制定,没有普遍适用性。若以后出现类似情况,无法律依据进行规制。况且由于此类规定为应急时制定,一些细节方面难免考虑不周。因此对城市灾害后社会捐助法律制度的路径选择在目前来说是必须的,也是必要的。

[1]张隆栋.大众传媒学总论[M].北京:中国人民大学出版社,1997:249.

[2]张绍慎.民意调查的作用和体会[J].统计研究,1990,(1).

[3]姜明安著.行政法与行政诉讼法[M].北京:北京大学出版社,2005:92.

[4][美]威尔杜兰.世界文明史(1)[M].北京:东方出版社,1998:463.

[5][英]汤因比.历史研究(下)[M].上海:上海人民出版社,1986:463.