教育财政转移支付制度的国际比较— —以日本 、美国为例

包桂荣

(内蒙古财经学院 法学系,内蒙古 呼和浩特 010051)

转移支付,也称作政府间转移支付,是指中央政府与地方政府或上级政府与下级政府间财政收入的转移(下拨或上缴)。它的一个典型特点是无偿性,是公共部门将一部分资金的所有权无偿地转移给他人所形成的一种特殊支出。教育财政转移支付是指中央政府与地方政府间财政收入在教育上的转移(下拨或支出)。目前国家财政性教育经费占 GDP的比例我国一直低于世界平均水平,而与一些发达国家相比,差距则更大。例如,在 2003年,此项指标的世界平均水平是 4.7%,OECD成员国的平均水平是 5.5%,日本是3.65%,韩国是4.62%,美国是5.86%,以色列则达到了7.31%。有研究表明,当人均 GDP达到 800-1000美元时,要实现教育与经济的良性发展,公共教育投资占 GDP的比例必须达到的下限为 4.07%-4.25%。我国现在人均 GDP已经突破 3000美元,而公共教育投资占 GDP的比例却始终处于偏低水平,教育投入多年来一直在 3%左右徘徊,且教育还存在机会不均等、条件不均衡等问题。①城乡学生、沿海地区与西部地区的学生在分享公共教育资源上有很大差距。据统计,目前我国还有成人文盲约 8507万人,其中,青壮年文盲约2000万人。每年复盲、新增文盲在 100万人以上。他们主要集中在经济、教育发展比较落后的边远贫困地区和少数民族聚居地。

根据教育部、国家统计局和财政部日前联合发布的 2008年全国教育经费执行情况统计公告显示,2004年 -2008年,全国预算内教育经费占财政支出的比例仅仅提高了 1.42个百分点,而且在 2005年还出现了负增长。我国最好的年份是 2008年,这一比例达到了 3.48%,但距 1993年《中国教育改革和发展纲要》提出的 4%的目标仍有一定差距。这势必对于教育发展和整个经济社会的健康、持续发展造成不利影响。为此,我国在 2010年 2月 28日公布的《我国中长期教育改革和发展纲要》(征求意见稿)中提出,到 2012年要实现 4%的战略目标。为此,有必要借鉴发达国家的教育财政转移支付制度模式,以探寻我国中央与民族自治地方的教育财政转移支付的路径和模式。

一、日本的教育财政转移支付制度模式

一国的教育财政转移支付制度往往与该国的教育管理体制密不可分。从日本的模式看,日本的政权是由中央、都道府县和市町村三级组成,并实行地方自治。财政体制实行联邦主义,即一级政府一级财政,各级财政只对本级政府负责,预算由本级议会批准,独立征税,上下级财政间不存在行政和业务上的管理关系。三级政府间财政职能配置和财权的划分包括细节都由相关法律做出明确的界定,政府一切财政收支活动均纳入法制化的管理轨道。根据相关法律的规定,义务教育由中央以下的两级政府管理,中央政府负责确立全国标准,并依法按照一定比例向地方政府提供财政补助。两级政府在教育财政支出上也有明确的职责界定。在教育财政转移支付上,日本没有独立的这方面制度,主要体现在政府间财政转移支付中。日本的财政以税收为主要来源,在税制结构中,中央税占全国税收总额的 60%以上,地方税占 40%以下,而财政支出恰好相反,中央直接支出占 1/3,地方支出占 2/3。由于中央政府集中了全国大部分的财力,因此,日本政府间转移支付的职责主要由中央政府承担,都道府县对其所辖的市町村虽然也保留了一些资金转移的任务,但这种转移涉及的量很小,而且主要是以实施义务教育无关的其他政策目标的转移。日本政府对地方政府的转移支付主要有三种类型,即地方支付税、国库支出金和地方让与税,其中与教育有关的是前两种。

1.地方交付税的目的是通过弥补地方财政收入不足,平衡地方财政能力,使地方有能力达到中央规定的公共服务水平。它作为一种均等化的转移支付,由中央直接向都道府县和市町村两级政府分配。这一制度自 1954年建立以来,在总额确定以及分配方法、方式上经过不断改革和完善,目前在日本已成为了技术性、科学性都相当强的一种体系。它主要分为两部分:普通交付税(主要占 94%)和特别交付税(占 6%)。其中,普通交付税主要分配给那些基本支出需求超过基本财政收入的地方,因此,越是落后的地区得到中央人均交付税越多;特别交付税是作为普通交付税不足的情况下的一种补充拨款。据测算(Motohi-saKANEKO,2001),1992年地方交付税约占都道府县和市町村两级政府义务教育财政总支出的 15%。

2.国库支出金的目的是在完全通过地方交付税无法从财力上保证地方政府提供高质量义务教育的情况下,由中央政府对地方义务教育给予的一种财政补助。它是以实施中央政府经济社会政策为目的的财政转移支付。而且日本中央政府对地方义务教育的财政补助绝大部分是通过国库支出金来实现的。地方政府要想得到这类补助必须接受中央政府附加的各种规定,否则,中央政府会要求他们退还全部拨款。与地方交付税一样,来自国库负担金的义务教育专项补助直接对都道府县和市町村两级政府分配。但它不像地方交付税那样由专门的法律规定其分配额,有关该类分配的许多规定均体现在其支出项目的相关法律中,如《义务教育国库负担法》、《市町村立学校职员工资法》和《义务教育诸学校设施费国库负担法》等。1992年,中央政府用于义务教育的专款占整个国库负担金的 25%,占都道府县和市町村两级政府义务教育财政总支出的 17%。1992、1994、1995三年,约占义务教育公共支出的22%-24%的经费由中央政府转移给了地方政府。涉及的范围既包括都道府县负担的教职人员工资,也包括市町村承担的中小学基建费、教材费和学生的补助与奖励。所有这些义务教育专项补助都是配套补助,而各项配套比例在相关法律中都做出了明确规定。

从以上日本的义务教育经费的财政来源上看,主要由三个部分构成:(1)地方自有财政收入;(2)国库支出金;(3)地方交付税(这种地方交付税,并不是一种税收,而是一种拨款或补助)。在财政支出上,日本是把义务教育视为公共财政的一个重要组成部分,并由都道府县和市町村两级地方政府共同管理、共同承担财政责任的。中央政府依法通过无条件的转移支付和专项配套补助相结合的形式,较好地解决了教育由地方政府负责所带来的公平与效率问题。

二、美国的教育财政转移支付制度模式

美国是一个联邦制国家,州以下各级政府都统称为地方政府。在财政体制上与日本不同,是典型的分权管理制。地方政府不仅有自己独立的财政预算,而且还拥有一定的税收立法权。美国根据传统的联邦制理论,确定州和地方政府主要承担有效配置资源的任务,那些与市场失灵有关、对居民日常生活最有影响的事务由各州和地方政府负责;而涉及到收入分配和稳定经济的支出与课税职能则主要由联邦政府执行。这样,教育就成为了美国各州所保留的权力,联邦教育部不直接承担教育的财政及管理责任,只是通过立法、拨款和信息传播等手段对全国的教育事业进行宏观调控和指导。

从财政支出的角度看,1993年联邦、州和学区或市镇三级政府的义务教育财政支出(不含转移支出 )中,中小学教育经费所占比例分别为0.8%、0.9%、98.3%,可见美国的义务教育财政分权是比较彻底的。在义务教育经费的来源结构上,联邦、州和学区或市镇三级政府各负担的教育经费占义务教育总经费的比例分别为:联邦占 8%、州级政府占47.7%、地方政府占73.3%。其中,地方政府主要通过征收财产税来筹集中小学的教育费,而联邦和州政府对义务教育的财政支持则主要是通过对地方政府转移支付来实现的。从 2002年美国教育统计年鉴中列出的全美前 10大公立中小学学区的教育经费投入状况看,虽然在不同学区,中央政府、州和地方政府教育经费投入所占比例不尽相同,但几乎在所有学区中,州和地方政府教育经费总投入约为90%,中央政府教育经费总投入约为 10%。而地方政府主要通过征收财产税来筹集义务教育经费的。在美国无论是中央政府还是州政府对义务教育经费的投入都是通过教育财政转移支付来实现的。因此,以下主要分析美国的义务教育财政转移支付制度的主要内容。

美国的义务教育由功能单一的学区负责,实行独立的义务教育财政,学区自行征税用于义务教育,无须经历国家一般财政收入至预算支出的过程,也不需要经过国家行政机关的批准,联邦和州直接对学区提供财政补助。而且这种补助都被看作是专项补助。在对学区转移支付的具体责任方面,两级政府有明确的分工:联邦教育部基金主要为处境不利的群体和无正常学习能力的儿童提供补助,而把矫正外部性,实现义务教育财政纵向和横向平衡的责任留给了州政府。由此可见,美国义务教育转移支付的主要主体是州政府。

美国联邦政府向地方提供的义务教育专款同其他专项拨款一样,都要由国会法案做出决定的。联邦政府用于学区最大的义务教育拨款计划是 Title One Program,这个计划主要是为低收入学区成绩不佳的学生提供教学帮助,使低收入家庭的孩子不因其家庭贫困而降低学业成绩。接受拨款的学区主要是根据该学区中来自低收入(低于贫困线)家庭的学生人数来决定的。美国的这项拨款计划的 90%直接拨给地方教育部门(LEA)。LEA拨款又分为基本拨款和集中拨款两部分。这两部分均按不同的公式进行分配,对基本拨款部分美国规定,每个州的生均支出指标主要应用于调节各州之间的成本差异。此指标不可低于全国生均支出的 80%,或高于全国生均支出的 120%;集中拨款的数额虽然比基本拨款的数额低(1993年美国基本拨款数额为 54亿元,集中拨款为 7亿元),但集中拨款的目的主要是为贫困儿童集中的地区提供额外补助以满足特殊需求的。

美国除上述联邦政府用于义务教育财政的专项转移支付外,各州承担了近一半的义务教育筹资责任(夏威夷州除外),但是州政府并不直接管理公立中小学,而是采取政府间补助的方式来支持地方政府对教育经费的供应。在补助的形式上,各州采用的形式也不相同,有的采用专项一次性(基本补助)补助;有的采用配套专项补助(保证税基);也有的采用前二种组合的形式。

1.专项一次性补助(基本补助)。即提供给每一学区的学生人均补助额要同该学区的教育成本正相关,补助不依赖学区对支出水平的选择,并采取一次性总付的方式。但是,这种补助只能保证一个学区的最低支出水平,却不能实现各学区义务教育财政资源(或能力)的均等化,也难实现义务教育财政支出的均等化,所以,许多州采用了专项配套补助的方式。

2.专项配套补助(保证税基)。保证税基又称为能力均等化计划。这种补助主要是为每一个学区提供一个相同的、基础性的学生生均税基,从而区别于基本补助中设定一个基础的学生生均最低支出水平。而且它是一种配套性的补助,不是一次性的补助。所以它的经济效应比基本补助要高。

3基本补助与保证税基相结合。这种补助的优点在于:把专项一次性补助与专项配套补助的优点有机结合起来,从而在确保各州能享受最低生均支出需求的同时,还能满足效率的要求。

三、日本、美国的教育财政转移支付制度模式对完善我国教育财政转移支付制度的启示

通过以上对日本和美国教育财政转移支付制度的比较,我们可以看出,规范化的转移支付制度是以各级政府基本公共服务能力均等化为目标,在合理划分政府间收入和事权的基础上,采用科学的方法,核定各地方政府的“标准收入能力”和“标准支出需求”,据以确定均衡拨款;同时辅之以必要的专项拨款。这一规范化制度的基本特征有三点:(1)公正。确保各地居民享受的公共服务水平大体一致。(2)公开。拨款的依据、方法和结果透明度高。(3)规范。拨款确定公式化、程序化、制度化。而日本和美国的教育财政转移支付制度充分体现了公正、公开和规范的基本特征。

在义务教育财政转移支付模式上,日本采取的是总量一次性补助与专项配套补助组合的模式,而美国采用的是专项一次性补助与专项配套补助搭配的模式。两种模式虽然不同,但具有很多内在上的一致性,这种内在规律对建立和完善我国规范的教育财政转移支付制度有着重要的借鉴与启示作用。

第一,日本和美国的义务教育在采取分权式提供的同时,两国对义务教育的财政转移支付规模都很大,这对两国义务教育的快速发展乃至综合国力的提高都具有重大影响。当然这与两国经济实力的丰厚和财力丰裕是分不开的。而且,两国政府在教育财政转移支付中都有对处境不利群体和无正常学习能力的学生提供补助的制度。在日本通过地方交付税对落后地区还可以给予更多的补助,并依法规定了教育配套项目的比例。美国不仅明确了政府间义务教育财政支出占中小学教育经费的比例,并且对给予低收入家庭学生的补助指标作出了下限和上限规定。这主要是通过基本拨款补助的公式表现出来的。该公式为:有补助资格的儿童人数 +该洲生均教育支出的 40%。其中,有资格接受补助的学生人数按下列方法确定:(1)按最近的人口统计资料中来自低收入(贫困线以下)家庭 5-17岁的儿童人数﹢(2)来自接受联邦 AFDC②补助(此补助高于贫困线)家庭的 5-17岁的儿童人数﹢(3)非政府孤儿院中的 5-17岁儿童人数。每个洲的生均支出指标用于调节各洲之间的成本差异。此指标不可低于全国生均支出的 80%,或高于全国生均支出的120%。这种规定对我国教育财政投入体制的改革与完善应当说都有重要的借鉴意义。

第二,两国在义务教育财政转移支付的责任划分上,中央政府(联邦政府)与地方政府均有明确的分工,这种职能界定分明的制度,为义务教育正常运行和发展提供了经费保障。这一点对我国的教育财政转移支付,特别是在实现民族自治地方教育财政自治方面启示很大。

我国多年来一直公共性财政支出表现不足,支出结构缓慢。虽然经过改革有所改善,但目前政府支出范围仍然过于宽泛,从中看不出明显的职能边界和支出特征,也看不出中央与地方在支出范围上的职能分工。目前,从我国民族自治地方各级政府间的事权和财权划分上看,也存在明显不匹配的情况,这其中有事权和财权划分上缺乏制度的规范和科学合理的设计问题;也有事权的不断下移和财权不断上移的逆向运动方面的问题;同时也有转移支付的制度设计不规范和力度不够的问题,特别是承担过多公共服务的是县乡政府,财政收支缺口很大,负债严重,基础教育、公共卫生服务欠账很多,得不到财政支持和服务保障。这已成为民族自治地方重点需要解决的难题。如内蒙古自治区自“八五”以来,在实施义务教育“两基”达标过程中,由于资金不足,用于修建教学用房、购置教学仪器等支出基本是负债进行,逐渐形成了巨大的农村牧区义务教育债务达 39.21亿元,覆盖全区 12个盟市的 98个旗县、4个开发区、508个苏木乡镇、3880个嘎查村、2178所中小学校和 115个国有农牧场。这种教育债务已成为了县乡债务的主要组成部分和影响农村牧区正常教育的主要障碍、农牧民负担反弹的重要隐患。

第三,针对不同的义务教育财政转移支付的政策目标,两国均选择了适合本国情况的转移支付形式。我国完全可以综合借鉴他们的不同做法,以建立健全我国的教育财政转移支付的形式和制度。根据民族自治地方目前在公共财政体制上存在的缺陷,有专家提出应当建立一种适合民族自治地方的公共财政基本模式,即分级独立的分税制体制。并认为这种体制与旧体制相比主要特点有:(1)可以保证各级政府有自己的税收权限和收入,有自己的支出职责和领域;(2)各级政府之间有规范化的转移支付制度和有能力而且应当独立平衡自身的财政收支;(3)各级政府拥有一定必需的公债发行权限;(4)各级政府财政立法和预算编制及审批由同级人大决定,以保证依法理财和依法行政。这种设想与我国在法学界围绕“重构我国教育政策法律调控机制”讨论所要实现的目标是一致的,即为了维护或保障教育的公平。保障教育公平的问题在我国民族自治地方尤显重要。因此,我国不仅要重视和借鉴国外的一些做法,而且对于上述专家的观点也应予以重视并对其可行性进行深入研究和落实。

第四,日、美两国在义务教育财政转移支付制度上的一个最大共性就是都实行了科学的公式化计算方法和严格的法制化和规范化。这也是我国应从中汲取和借鉴的地方。日、美两国政府在对地方政府所负责的义务教育实行财政转移支付时,都使用了比较复杂的、具有可操作性的公式,并以此作为达到上级政府义务教育财政转移支付透明、客观、公平和公正之目的的保证。尤其是美国的基本补助、保证税基和日本地方交付税的拨款公式设计都十分科学,公式中包含了地方政府无法控制的标准支出和标准收入,而且在确保标准收入和标准支出测量准确的基础上还考虑到了影响两个变量的其他客观因素。③而我国从 1995年以来实行的转移支付制度仍沿用传统的“基数法”,没有引入“标准收入能力”和“标准支出需求”概念等,一直采用过渡期的措施。

日、美两国除拨款公式化外,两国的财政转移支付均纳入了法制化的管理轨道,使各级政府的一切义务教育财政转移支付责任都有章可循、有法可依。这也是我国应当吸收和借鉴的一个重点内容。公式化和法制化保证了两国财政转移支付制度的规范化。我们希望在我国中央政府对民族自治地方的教育财政转移支付中,尽快将规范的财政转移支付纳入法制化的管理轨道,使民族教育财政转移支付透明、客观、公平和公正,各级政府间的责任都有章可循、有法可依。减少或避免中央对民族自治地方的教育财政转移支付采取依据经济情势考察政策的做法,建立起一个长效机制来保障教育财政投入的稳定性,从而使我国《民族区域自治法》中有关财政自治和教育自治的权利得到有效保障。如我国 1996年的《过渡期转移支付办法》中指出,在 1995年的“基础上进一步改进,用‘标准收入’替代‘收入努力程度’和‘财力’指标;‘标准支出’划分进一步细化;保留对民族地区的政策性转移支付。”这里的“保留”实际上就具有依据经济情势考察政策的色彩,由于是在过渡期提出的,其不稳定性是显见的。

第五,两国均把义务教育财政转移支付作为了对地方政府的义务教育进行管理和调控的重要手段。如美国在二战后,联邦政府增加了对地方政府义务教育的财政拨款,其目的就是要通过增加拨款来加强对全国义务教育事业的宏观调控和指导。而日本中央政府的专项拨款则通过附加各种限制性条件来控制地方义务教育的发展方向,使其能满足中央政府的偏好。这一点对我国也有重要的借鉴意义,我国同样需要通过增加对民族自治地方的教育财政转移支付力度,附加一些限制性条件来控制民族自治地方教育的发展方向,监督民族自治地方实施民族教育经费的保障机制的不断完善。

总之,在日本、美国的义务教育财政转移支付制度中,有很多地方是值得我国借鉴学习的。通过借鉴,企盼能够在中央与民族自治地方的教育财政转移支付方面,建立起一种更加适合我国民族教育特点、更能够体现民族教育财政自治,有利于解决民族教育需求与民族教育投入矛盾的教育财政转移支付制度。

[注 释]

① 根据1995年的数据,国家全部教育经费占GDP的比重,世界平均水平为 5.2%,高收入国家为 5.5%,中等收入国家为4.5%,低收入国家为 5.5%。根据《世界银行:世界发展报告》我国 1997年时属于中低收入国家,2004年时我国的全部教育经费占GDP的比重才达到 4.5%.

② AFDC为联邦政府对有未成年儿童家庭的福利补助.

③ 由于这些公式较为复杂,在此不作列举,而且财政部“财政制度比较”课题组对这种技术性较强的问题已做过专题研究.

[1] 李祥云.义务教育财政转移支付制度:日本与美国的模式[J].教育与经济,2004,(2):55.

[2] 刘泽云.西方发达国家的义务教育财政转移支付制度[J].比较教育研究,2003,(1).

[3] 财政部《财政制度比较》课题组.日本财政制度[M].北京:中国财政经济出版社,1998.

[4] 王彦才.美日两国义务教育经费分担机制及对我国的启示[J].教学与管理,2006,(4).

[5] 李文进.政府职能的创新和自治区公共财政的建立[N].内蒙古日报,2005-5-6.

[6] 白喜辉,李永桃.公共财政为农村牧区义务教育“解困”[N].内蒙古日报,2007-11-23.

[7] 财政部预算司 .中国过渡期财政转移支付[M].北京:中国财政经济出版社,1999.46.