关于我国房地产市场调控的几个问题

陈志平

(内蒙古财经学院,内蒙古 呼和浩特 010070)

今年年初我国的房地产市场调控问题就凸显出来了,并成为全国“两会”热议的话题。人们以为“两会”后房价会落,起码不会大涨,但“两会”刚散,北京就产生了新地王,引发了购房恐慌,一线城市房价以天为单位、以小时为单位轮番大涨,舆论哗然、政府愕然。这无疑是地产商们公开和政府叫板,严重威胁到国家后经济危机时期的战略部署,逼中央政府出重拳、下狠招。为什么会这样?有三个基本原因,一是长期以来地产商绑架金融机构和政府,尾大不掉,有恃无恐;二是去年政府的“救市资金”通过各种渠道大量流入房市,并带动其他社会资金(有专家研究认为房地产市场有大量的洗钱行为)也回流到房市,包括国际和国内所谓热钱,供求关系严重失衡,必然要表现出来;三是投机大鳄们预测到国家挤压房地产泡沫的必然性,不惜最后一搏,表现出最后的疯狂,以期获得最大的利润。

房地产市场包括供需两方面,供方和需方的实际情况一直不甚明了。供应一方包括房地产开发商、银行、政府等,每一方都有很长的或明或暗的利益链。按制度规定,房子建成了都要进行政府或社会审计,搞不清成本是说不过去的。但就是说不清,可见利益关系太复杂。大部分房子都是个别价,不是社会公允价,自然不能公布了;房屋供给最不清楚的是建筑面积的总量和内部的结构:政府土地出让了,开发商囤地没有建房;经济适用房规划批了,土地被别的项目占用了;房子建好了,但指定售出了或者没有进入市场形成空置了。

需求一方包括消费者和投资者(投机者)两大群体。消费者有社会普通消费者、公务员及国有企业职工、机构特别是政府机构类消费者。投资者,以房产为投资品,从中获利。这部分群体也很复杂,包括纯粹的商人(炒房团是典型代表)、高收入行业的职员、外国投资者(包括大量的海外华人)等。需求方情况最难掌握的是资金规模和来源渠道:自有资金、银行借贷、民间借贷、国际热钱分别有多少。还有深层次的资金成本、税收等交易成本等等都对需求有影响。

以上供需双方的基本情况搞清楚了,政府据此才可以制定正确的宏观调控政策。遗憾的是,我们的统计部门无法提供全面准确的信息,政府主管部门也缺乏一些基础资料。多年来政府的调控主要是在价格方面发出一些预警信号:价格过热时打压价格,市场低迷时又去救市,形成了一个怪圈。为了解决低收入者即一般工薪阶层的住房问题,政府实施了安居工程、经济适用房、廉租房等政策,但效果似乎是杯水车薪,而且各地的贯彻执行都打了折扣,有的严重背离初衷。

如何改变政府调控这种不利局面,笔者认为关键是要处理好以下几个问题。

一、把消费市场和投资市场区分开来

房地产市场既是消费市场又是投资市场。消费市场是终极市场,购房者是用于自己的直接消费。投资市场是资本市场,房产是投资品,是谋求价值增值的载体。消费者希望房子价格越低越好,投资者希望房子价格越高越好。这些年我们听惯了彼此对立的呼声,消费者说房价高了,房地产商说房价涨得还不够、不到位。消费者动机单纯不变。投资者和投机者分不开,动机复杂,会有无穷的变化,可以是开发商,可以是消费者,可以是炒房团。因为土地资源的稀缺性,使供求关系基本上处于紧张的状况,供不应求是常态,所以炒房比炒股更有诱惑力。

一般讲,商品价格决定于供求关系,价格围绕价值上下浮动,买卖双方自愿成交,无可厚非。但是,房子是生活必需品,需求弹性小。这种特殊性,决定了它的价格太高了不行,太低了也不行。如果房价太高,大部分人住不起房,就失去了发展经济的意义。尤其是大部分人都成房奴了,大量的财富被房地产商卷走了,社会收入分配格局再次发生变化,导致严重的两极分化,培养不起中产阶级,其他消费也被挤占了,有效需求不足导致经济危机,社会稳定就会出现问题。如果房价太低,需求就会无限膨胀,但土地有限,无法满足需求,而且节约土地、为长远发展留有余地是必需的。因此利用价格均衡来控制需求、繁荣房地产业是很正常的。另外,合适的价格能促进买房和租房的合理分流,即租售比合理化,满足不同收入、不同阶层、不同年龄段的消费者的需求。

房地产商品的紧缺性孕育了增值性,是消费和投资二重性的结合,这样一来房地产商品的市场实现过程比一般商品复杂得多,给政府宏观调控增加了难度:满足了消费者的需求,就难于满足投资者的需求;满足了投资者的需求,就满足不了消费者的需求。而且由于投资者对于消费者来说是强势群体,有更多的话语权,导致现在的房地产市场很大程度上是投资市场。房地产领域存在消费和投资两个市场是现实,忽略任何一个市场都不是实事求是。何况搞市场经济不容许投资房地产市场,理论上说不过去,实践上也是行不通的,宜疏不宜堵。比较可行的做法应该是,桥归桥路归路,合理分流消费市场和资本市场,基本保证消费市场的供应,解决好民生问题,适度发展投资市场,搞活房地产经营。

满足一般消费者住房消费的各要素包括土地、资金、开发商、建筑商、中介机构等进入一般性住房市场;满足高档需求、进行房地产投资炒作的各要素,同样包括土地、资金、开发商、建筑商、中介机构等进入投资市场。对一般性住房,政府要发挥积极作用,首先要保证优先供应土地。每年 80%的住宅用地要用在一般性住房建设上。其次要制定公允的市场指导价,并允许成交价在此基础上有一定幅度的上下浮动。要防止产生暴利,产生暴利,必然有更多的利益体参与其中,就会使价格扭曲、泡沫出现,会伤害广大的消费者。政府对生活必需品进行商品利润率调控是非常必要的。对投资性住房市场,政府的主要监管职责,一是要规划建设地段。商业价值非常高的城市一级地段可以划入投资市场开发;远郊区环境比较好的上用地可以划入投资市场开发。但年度用地规模不宜超过年度总用地规模的20%。二是放开交易价格,完全让市场去定价。三是要实行投资者购房市场准入制度,给予其合法地位,同时密切监视其资金来源,防止国有银行信贷资金的流入,购房者主要使用自有资金进行交易。四是买卖房产实行挂牌交易。五是加强市场秩序管理,比照股票交易所制定和完善各类市场管理制度,保证信息公开、交易公平,防止内部人利用信息不对称牟取私利。

长期以来,房地产市场严重泡沫化是与银行信贷资金管理不善有重大关系的。不夸张地说,房地产商和金融机构是连体儿。以 2009年为例,全国房地产贷款新增量超过 2万亿元,占各项贷款新增额的 20.9%,其中个人房贷新增 1.4万亿元,同比增长高达 47.9%。买别墅都靠贷款,炒房基本靠贷款,成了公开的秘密。据某银行 2010年 2月的数据显示,以当时的房价,80%的购房者都没有能力一次性付款,而且贷款者很少有满足首套自住普通住房条件的,首套房 7折利率优惠实际上不存在了,以 1.1倍的二套房利率房款已成为常态(《证券时报》2010年 2月 22日)。近些年来国家多次对房地产市场进行调控和整治,收效都不理想,原因之一是金融机构常玩捉迷藏的花招。现在看来对信贷资金继续进行分业管理,主要满足保障性住房的开发和购买信贷需求,严禁信贷资金流入资本化的那部分房地产市场,是正确明智的选择。这可以防止信贷资金的过度资产化,避免房地产的过度泡沫化,金融企业也可以适当摆脱房地产商的绑架,有利于提高信贷资产质量,有利于改善社会经济秩序,有利于解决当前房地产供求矛盾。

二、增加保障性住房供给,建立良好的购房秩序,逐步实现居者有其屋

1998年国家实施住房货币化改革,国家承诺保障性住房是新建住房的主要组成部分。当年的国发“23号”文件明确“以经济适用房为主的住房供给体制”,“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租房;中低收入家庭购买经济适用房;其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品房。”但到 2003年政策变了,国发“18号”文件决定要逐步实现多数家庭供给体制从保障性住房为主变为以商品房为主,“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品房。”据中国社会科学院程毕凡研究员估算,“在不到两年的时间内经济适用住房便从占住房年竣工面积的一半急剧下降到仅占 2%多;廉租房更是寥若晨星。有住房需求者几乎只有购买商品房一条道。”(《环球时报》2010年1月 19日)与之对应的是,商品房供应基本上是垄断的,土地供应、开发商资格、建筑商资格等存在有形和无形的门槛,形成一个垄断利益集团,获取暴利,鱼肉百姓。

因此政府继续承担自己的责任,提供经济适用房、廉租房是解决普通老百姓住房问题的根本所在,由此也可打破房地产商的垄断。再者我们还要看到,到目前为止我国的职工工资制度在很大程度上仍带有计划经济时期的痕迹,住房等消费还没有完全纳入劳动力再生产成本当中,这是我国的国情,是必须考虑的问题。但是一定要注意,政府提供保障性住房的运作方式不能回到计划经济时期的老路上去,一定要走市场化道路,建设好一般性住房市场体系。

中国房地产的另一个大的特色就是近几年中国的城市化速度太快了,城市居民对住房的需求处于井喷阶段,改善住房和首次购房并重,政府决策有点茫然,不是无暇顾及,就是顾此失彼。这里面一个很重要的问题是要建立良好的购房秩序,需要继续发挥户籍管理的作用(根据我国的国情,户籍制度不能取消,只能完善,完善的方向是打破城乡界限,建立统一的户籍制度),要在一定程度上按户口登记来安排。先解决已有城市户口的,再解决新迁入城市的。矛盾仍然解决不了的,还可以按年限分档来安排。这种带有计划经济色彩的做法是化解当前中国住房矛盾的可行办法,老百姓可以接受,也可以发挥我们的体制优势。待到城市化基本结束后,就可以取消这种迫不得已的做法。

三、制定科学合理的土地供应规划,限制土地财政规模

房地产市场基本上是卖方市场。形成卖方市场的关键是土地供应的有限性。因此做好土地供应规划(据中国青年报社会调查中心调查,仅有 8%的被调查者对所在城市的城市规划满意),是促进合理有效利用土地,逐步解决居民住房,防止房地产市场大起大落、实现持续繁荣的基本保证。城市土地供应规划,要考虑三个基本要素:城市人口发展最大规模、土地开发限度、土地开发强度。一定要控制好城市的发展速度,防止大城市人口严重超载导致水资源短缺、各种污染超负荷等问题的加剧,进而合理解决城市居民的住房问题。要坚决反对急功近利,坚决反对搞华而不实、脱离国情的奢华的广场、公园、住宅建设。严格执行土地管理法规,实现永续利用好土地的目标,为后辈儿孙造福。为了实现这样的管理目标,建议凡涉及政府土地出让事宜,都必须经本级政府省(市)长办公会批准,并经同级人大常委会审议通过后,按规定程序报批。

要严格控制土地财政的规模和发展速度。2009年全国各级政府土地出让收入 1.6万亿元,占 6.8万亿元财政收入的 23%,再加上政府在房地产建筑业等相关领域的税费收入 8000亿左右,政府从房地产业的取利占财政收入的 30%强,有些地区占 50%以上。对这种利益驱动不加限制的话,落实土地规划就会有难度,就会打折扣。因此要建立一个财政制度:每个城市按照土地供应规划,确定年度土地出让金收入预算,不得以任何借口突破预算,切实遏制土地财政的恶性膨胀。

四、清理整顿房屋建筑物的规费收入,减少社会交易成本

全国各地对建筑市场的管理内容繁多,各种收费、配套费项目庞杂,少则几十元多则上百元,费用加总约占房屋建筑成本的 20-30%。2009年全国房地产投资近6万亿元,按 20%计算,政府部门收费约 1.2万亿元。这是笔巨大的社会交易成本,严重地侵害了社会利益。这项资金使用在什么地方,应该引起社会的关注。实际情况是上缴各级财政的很少,按现行财政制度交了也予以返还;基本上也没有抵顶本部门的正常经费,实际上变成了部门的福利,成了滋生腐败的温床,并导致社会分配不公,产生了大量的社会矛盾。因此一定要全面、彻底地进行一次清理整顿,应该取费的尽量纳入税收渠道,以税代费;继续收费的,管理规范化,收费纳入财政预算管理。能让利于消费者的,坚决取缔,并要防止房地产商搭车涨价。

为了抑制有人多占住房、占大房,平衡房地产市场供需关系,近来开征物业税的呼声很高。长期看开征物业税是必然的,社会的财产性收入多了,人与人之间差别拉大了,要通过征税来平衡。但现在开征时机不成熟,一是国家明确鼓励增加老百姓的财产性收入政策出台没几年,大家的合法性财产性收入没有多少;二是我国公民的财产透明度低,每个人、每个家庭有多少财产,政府调查不清楚;三是税收体制和机制及工作人员素质等条件也还不够成熟。

五、统一国家住房资源,保障性住房面前人人平等

按国家政策规定,在 1998年我国就结束了福利分房制度,住房福利实行货币化,住房供给实行市场化,可惜实际执行的效果不理想,“两化”都没有普遍实现。国有单位特别是行政事业单位和大型国企,建立了住房公积金制度,其他单位则很少有这项制度。另外在住房供给市场化方面也很不平衡。一般老百姓完全进入市场买房了,现在是子女买房,三代人奉献。而相当一部分社会成员即权力机关和垄断性国企等单位职工,通过集资建房的形式实现了住好房、住新房、住大房、有几套房的 “房改目标”。一人为官几代人有房,甚至可以靠出租房为生。老百姓的“苦”和官员们的“甜”形成了极大的反差,直接造成社会阶层的对立,由此会产生很多其他的社会问题。现在城市里住房闲置率很高,隐性房源很多,很大程度上是由这部分房源构成的。这实质上是社会资源的巨大浪费。好在“集资建房的历史任务”基本完成,这种行为可能寿终正寝。亡羊补牢未晚,应该对这种做法有个明确的态度,防止若干年后又一轮集资建房热的出现。政府的公民住房政策应该一视同仁。当政府决策人员与普通公民对房地产市场有一样的感觉和体会时,政府的房地产市场调控可能会更有效果。

六、科学合理确定房地产市场调控主体及其职责,发挥好中央和地方两个积极性

房地产市场是地域性市场,建设居者有其屋的和谐社会是政府的责任,尤其是地方政府的责任。国有土地名义上是全国人民共有,中央政府是共有的代表,但真实的具体的占有者是市级人民政府(国有土地基本在城市,在这一点上任何级别的城市没区别)。保障性住房的供求关系也基本上是以城市地域为界的,炒房对此有影响,但改变不了地域性基本格局。城市是房地产市场的主战场,是核心区,调控了主战场、核心区就调控了房地产市场。市级政府(主要是地级以上城市)作为国有土地的实际占有使用者、实现市民居者有其屋的保障者,应该承担调控城市房地产市场的主要职能。中央政府和省政府要对针对其所辖城市制定相应的土地供应和住房保障管理原则、规划和目标,并明确市级政府调控的权利、责任、义务,打包下放市政府,年终考核,落实奖惩。同级财政部门按规定进行转移支付,予以财政支持。其他政策措施一概由市级政府制定和掌控。市级政府根据国家赋予的管理目标、任务,建立完善的能够发挥政府、企业、社会中介力量积极性的住房保障制度;按照本市的城市综合发展规划,制定自己具体的住房土地供应规划、两类住房市场管理目标、住房购买政策(包括公积金贷款政策、财政贴息政策)、购买秩序等;根据当地实际情况依法制定建筑市场准入资格、规范开发商等各类关系主体的行为等制度。

有一种观点,说地方政府在房地产市场调控上爱跳“摇摆舞”,凡是抑制房价的措施,地方政府都阳奉阴违,干打雷不下雨,不去认真执行;凡是有利于推动房价上涨的,地方政府都加倍执行,暗暗使劲。而实际情况正如著名财经评论家牛刀在一篇短文中寥寥数语所点:2009年初“一大批大肆炒地囤地的开发商,本来资金链已经断了,房地产价格就要理性回归。于是,先舆论开导,搞那个‘买房就是爱国’,紧接着住建部一帮人提交方案,将开发商自有资金的比例从 30%降到 20%,普通住宅降至 15%,一下子把银行贷款的杠杆效应从 2倍扩大到 5.5倍。”“还有购房入户购房财政补贴,银行利率七折优惠,交易税费减免等等,再加上央行滥发货币,开发商借势制造小阳春,大搞假按揭,一路把房价硬托了起来,有的城市翻了一番,全国 70个大中城市房价涨了 9.5%。”(2010年 2月 23日《经济参考报》)可见在以往,地方政府除了在卖地上“有所作为”外,其他调控作用很小。发挥地方的作用,调动地方的积极性,因地制宜解决问题很有必要。最近局面向好,地方自觉搞好调控的呼声很高,广州、深圳、重庆等地不断出台地方性调控政策,南宁市叫停了住房预售制度,北京市出台《北京市促进房地产市场平稳健康发展的实施意见》,全面取消购房优惠政策。事实上,如果中央的调控政策不给地方留有余地的话,地方有想法也没办法,这是纪律。以往的教训是,中央政府力图调控全国的房地产市场,资金、土地、政策都管,既是政策的制定者又是执行者;地方既收取土地出让费,又去执行国家的调控政策、制度,既是运动员又是裁判员。这样的状况,不出问题反而是不正常的。因此解决中国的房地产市场调控能力问题,还需在改革上找出路。要建立新的调控体制机制,明确中央和地方的调控职能和责任,既要建立中央的权威,又能够使中和地方高效的协调配合,形成强大的合力,同时科学合理地规范市场,区分开各类市场主体,明确对不同主体的调控内容,这样才可能走出房地产调控长期不力的怪圈。沿用目前的行政高压手段,可能一段时间会使房价稳定下来,一定程度上掩盖泡沫现象,但不会有实质上的效果。

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