支持西部经济健康发展的税收政策选择

潘孝珍

（中南财经政法大学 财政税务学院， 湖北 武汉 430073）

支持西部经济健康发展的税收政策选择

潘孝珍

（中南财经政法大学 财政税务学院， 湖北 武汉 430073）

我国实施西部大开发战略十年以来，西部经济取得巨大发展，但也存在一些不可持续因素。西部地区自然资源丰富，但产业结构不够合理，社会经济发展水平相对落后，尤其是在税收政策方面还存在与西部经济发展相冲突的地方，应该进一步完善资源税与增值税的征收数量和范围，适时开征环境保护税，调整现有税收优惠政策，促进西部经济的健康发展。

西部经济；西部大开发；税收政策

一、引言

西部大开发作为我国全面推进社会主义现代化建设的重大战略部署，从1999年9月党的十五届四中全会首次提出至今已经十年。在这十年里，西部各省份的经济取得了快速发展，社会面貌发生很大变化。但也出现一些问题，如2009年8月以来曝出的陕西凤翔、云南昆明等地的儿童血铅超标事件，资源枯竭型城市的不断出现等，都揭示出西部大开发过程中还存在一些不可持续因素，制约了西部经济的发展。税收政策作为政府进行宏观调控的重要手段，对西部经济发展起到积极作用，但在税收政策制定上存在的一些问题，与西部经济的健康发展也有一定的冲突。因此，结合西部地区本身的经济条件，适时调整相关税收政策尤显重要。

二、西部地区的经济条件

（一）自然资源丰富

我国西部地区幅员辽阔，蕴藏着丰富的自然资源。例如，西部地区水能蕴藏量占全国水能蕴藏量的83%，但目前开发利用的水能资源不足总量的1%，[1]开发潜力大；西部地区拥有矿产资源120多种，约占全国已经探明的矿产资源的86%，①其中许多矿产资源的储藏量居全国乃至世界前列。西部地区丰富的自然资源为西部经济发展创造了良好的先天条件，然而长期以来西部地区却一直处于“富饶的贫困”状态。

（二）产业结构不够合理

西部大开发战略实施了十年，尽管在这期间西部经济发展迅速，产业结构也发生了一些变化，但总体而言还是不太合理。[2]2008年我国西部各省份平均第一、二、三产业的比例为1︰3.09︰2.34，而同时期东部各省份该比例为1︰8.20︰6.60，中部各省份该比例为1︰3.56︰2.41。②可以看出西部地区相对于东部地区来说，第一产业的比重过高，第二、三产业发展不够充分，在我国三大区域中产业结构最不合理。此外西部地区第二产业内部也存在着结构上的不合理，重工业比重过高而轻工业比重过低。造成西部地区重工业比重过高的原因主要是大部分重工业都是计划经济时代基于冷战思维投资建设的，而改革开放以来西部地区重、轻工业的发展都非常缓慢，仍延续着计划经济时代重工业比重过高的产业结构。[3]

（三）社会经济发展水平相对落后

经过十年的开发，我国西部地区的社会经济发展水平有了很大提升，但与东部和中部的发展状况比较，西部地区还是相对落后的。2008年我国西部地区各省份平均城镇人口比重为38.32%，同期东部、中部地区分别为58.64%和42.96%。西部地区人均生产总值为15950.93元，而同期东部、中部地区人均生产总值分别为39020.30元和19164.65元，分别是西部地区的2.45倍和1.20倍。②地区城镇人口比重在一定程度上反映了该地区的社会发展水平，人均生产总值则在一定程度上反映了该地区的经济发展水平，可见当前我国西部地区的社会发展水平和经济发展水平均落后于东部和中部地区，并与之有相当大的差距。

三、当前税收政策与西部经济健康发展存在的冲突

西部地区自身的经济条件使政府在制定西部大开发相关政策时面临许多约束条件，而当前施行的一些税收政策也存在与西部经济健康发展相冲突的地方。

一是资源税与西部经济健康发展的冲突。西部地区有丰富的自然资源，这是西部经济发展的先天优势，然而当前资源税的设置并未使西部地区更有效地利用资源优势。我国当前资源税采取的是从量定额征收方式，征收的资源税数额只与资源开发的数量有关而与资源价格无关，不能达到节约资源、保护环境的目的。此外，由于资源税的征收只限于矿产品，且只对特定资源征税，随着矿产资源被运到东部地区，其通过加工获得的升值收益也同时被转移到东部发达地区，东、西部地区的差距被进一步拉大。2008年西部各省份资源税占税收比重最高的青海仅为7.04%，而资源税占税收比重最低的四川则仅为1.20%，西部省份资源税占税收的平均比重为2.50%。②矿产资源的大量输出没有为西部带来应有的发展资金，反而破坏了西部地区脆弱的生态环境。

二是增值税与西部经济健康发展的冲突。我国增值税规定对深加工的农产品按17%的税率计算增值税销项税额，但对购进的免税农产品仅按13%的扣除率计算进项税额，这样一来在农产品深加工过程中即使没有任何增值，农产品深加工企业也要承担1.53%的增值税税负，它的增值税负担远高于农产品初加工以及其他类型的企业。[4]改变西部地区的产业结构中农业比重高、重工业占全部工业的比重高的现实状况，积极发展可以获得更多附加值的农产品深加工业就成了西部地区发展经济的必然选择，而免税农产品低抵扣率的规定严重阻碍了西部地区农产品深加工业的发展。此外我国增值税还规定对于企业的运费按照7%的抵扣率进行抵扣，而矿产资源丰富、重工业比重高等现实条件决定了西部企业对交通运输的依赖，加上西部地区道路设施落后，造成交通运输费用占西部企业的成本开支的比重很高，在运费不能全额抵扣的情况下势必加重西部企业的增值税负担。我国当前增值税存在的诸多不合理规定加重了西部企业的税收负担，不利于西部地区的产业结构转型。

三是税收优惠政策与西部经济健康发展的冲突。我国政府在西部大开发的过程中，推出了许多支持西部经济发展的税收优惠政策，对西部经济发展起到了积极作用，但同时也存在一些问题。如西部地区的地方政府往往把税收优惠作为吸引投资的主要工具，更关注以税收政策引资，而忽略了投资质量以及当地投资环境对吸引投资的作用，造成盲目引资，影响了西部经济的健康发展。西部经济的发展不仅需要资金的带动，更需要高素质人才的支撑，但支持西部大开发的税收优惠政策，更多的是针对外部资金到西部投资，而较少关注如何吸引人才到西部发展。吸引人才的税收优惠政策的缺失，也影响西部经济的健康发展。

四是税收数量激励与西部经济健康发展的冲突。税收数量激励指的是全国各省市都把每年征税收入数额作为税务部门工作业绩的主要考核指标，甚至是唯一考核指标，无形中给税务部门提供了追求税收数量的激励，而把尽可能多地争取税源作为日常工作的主要目标。特别是对西部地区来说，由于社会经济发展水平远落后于东部发达地区，也落后于邻近的中部省份，所以西部地区对税源的争夺也更加激烈。西部地方政府的税收收入占当年地区生产总值的比重，2008年为6.35%，同期东部、中部地区该比重分别为8.50%、5.04%。②与东部、中部地区省份相比，西部地区的经济发展程度较低，但所承受的税负水平却并不低多少，甚至还高于中部地区的税负水平，可见西部地区的税负相对偏高。究其原因，与当前的税收数量激励有很大关系，过于注重税收数量，而忽略地方经济发展的质量，必然导致经济结构的扭曲，影响西部经济的健康发展。

四、支持西部经济健康发展的税收政策选择

根据西部地区自身的经济条件，采取措施纠正当前税收政策中存在的与西部经济健康发展相冲突的因素，为进一步推进西部大开发战略创造良好的税收政策环境。

（一）完善资源税与增值税

要改革资源税和增值税中与西部经济健康发展相冲突的因素，有效地发挥税收政策的积极作用，促进西部地区经济结构的调整，实现西部经济的健康发展。

政府应考虑将资源税的从量征收改为从价征收，积极发挥资源税的调节杠杆作用，既可以防止自然资源过度开发，保护当地的生态环境，又可以使西部省份通过资源税积累更多的资金，为自身经济的进一步发展创造条件。对于价格波动比较大的资源应采取从量征收与从价征收相结合的方式，维护地方财政收入的稳定。要扩大资源税的征税范围，将更多不可再生的自然资源纳入到资源税的征税范围。

随着增值税转型的完成，应适当扩大增值税的征税范围，将原先征收营业税的项目纳入到增值税的征税范围，把原先免税的农产品也纳入到增值税的征税范围，消除运输费用、农产品的抵扣率过低所造成的企业增值税税负过重问题，促进西部地区第二产业特别是轻工业的发展。

（二）适时开征环境保护税

环境污染问题是西部大开发过程中暴露出的最严重的问题之一，经济的发展不应该以牺牲环境为代价，而现实中随着自然资源的开发，西部各省份的生态环境受到了不同程度的破坏。西部地区在招商引资中有的项目引来的却是环境污染比较严重的企业，尽管这些企业缴纳了丰厚的税收，也带动了当地的就业，但却使当地自然环境遭到破坏，代价惨重。

我国政府应该积极考虑出台环境保护税，通过对企业排放污染物进行征税的方式约束企业的排污行为，并用这笔收入治理当地的环境污染。此外政府还应该采取措施推动环境污染权拍卖制度的形成，建立污染权的交易市场，由此实现经济增长与自然环境的良性互动。

（三）调整税收优惠政策

我国在对西部地区采取区域性税收优惠政策的同时，有必要进一步扩大与西部地区现实社会经济状况相适应的行业性税收优惠政策，也就是根据当前西部地区的经济条件，选择能够有利于西部经济健康发展的行业给予税收优惠政策。[5]如，对采购西部地区农产品进行深加工的农产品加工产业，满足西部人民生活需求的第三产业等，可给予特定的税收优惠政策。这样不仅能促进相关产业在西部地区的发展，也能促进当地就业问题的解决。

在人才引进中也应该充分发挥税收政策的作用，建立一套促进人才引进的激励机制，对来西部工作的高层次人才、创办企业的企业家等，给予适当的税收减免，并配合相应的精神激励等方式，使优秀人才在西部地区扎根，从而以人才优势引导西部经济的健康发展。

（四）扭转税收数量激励

要改变原有的思维方式，特别是转变过于追求数量指标的观念，采取措施弱化数量指标在干部业绩考核中的作用，强化经济质量指标对干部业绩考核的决定意义。此外由于西部经济发展水平落后，税收收入水平低，要进一步促进本地区经济的发展，还需要中央政府加大对西部地区的财政转移支付力度，并通过对西部地区政府机构的减员增效来提高资金的使用效率，以扭转西部地区存在的注重税收数量激励问题，杜绝或减少阻碍经济发展的短期行为，使地方政府有足够的动力，引导本地区经济的健康发展。

[1]李布和.西部地区资源优势转化为经济优势的路径分析[J].兰州学刊，2008，(7).

[2]马拴友，于红霞.地方税与区域经济增长的实证分析——论西部大开发的税收政策取向[J].管理世界，2003，(5).

[3]孙红梅，贾茜.促进西部地区经济发展的税收制度分析[J].西安财经学院学报，2007，(5).

[4]林文，祁彦斌.西部农业经济结构调整与税收问题的调查[J].税务研究，2002，(10).

[5]庞智强，李云发.中国西部地区产业结构的调整[J].重庆工商大学学报（西部论坛），2007，（6）.

[注 释]

①数据来源：http://profile.cnwest88.com中国西部开发网。

②数据来源：根据《中国统计年鉴》（2009）计算得到。

F120.41

A

1008-8466（2010）01-0048-03

2009-09-29

潘孝珍（1986— ），男，浙江温州人，中南财经政法大学财政税务学院硕士研究生，主要从事财税理论与政策研究。

王慧慧]