关于城市救助管理站经费管理的思考＊

周晓兰

(鄂州职业大学经济与管理学院,湖北 鄂州 436000)

关于城市救助管理站经费管理的思考＊

周晓兰

(鄂州职业大学经济与管理学院,湖北 鄂州 436000)

城市救助管理站是我国社会救助系统的重要组成部分,其经费管理是救助工作顺利实施的关键。从救助管理站经费超支的影响入手,探讨救助经费提前告罄的原因,并提出对经费管理的相应策略,这对我国城市救助站管理体制有所借鉴。

救助管理站;经费超支;经费管理

城市救助管理站 (原收容遣送站)是实施城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理的社会福利机构。自 2003年 8月1日起,中国城市救助管理站经过了几年时间的改革实践,取得了一定成效,但是原收容遣送制度遗留下来的经费问题仍然是滋扰救助站发挥职能作用的最大障碍。

一 救助管理站经费超支的影响

国家民政部社会福利和社会事务副司长张世峰说,现在“最关键的是救助经费问题”。救助经费超支,带来严重的社会影响。

1.经费不足,就无法顺利疏导城市流浪乞讨人员。流浪乞讨人员找到救助站,希冀获得政府援助,但由于救助站袋已空空,他们只能败兴而归,结果可能促成积少成多、拉帮结派的现象,引发严重的社会问题,从而削减政府工作的重点和力度,阻滞我国经济建设的步伐。

2.经费不足,就无法发挥救助站的教育作用。流浪乞讨人员普遍是受教育程度较少、文化层次较低的群体,由于自身的现实选择,也限制了其对子女的教育投资,从而极有可能“子承父业”。如果没有一种力量打破这个“定局”,这个庞大群体将难以翻身。救助站的教育投资正是这种力量所在。所以“对无依无靠的人要加以救济,救济的范围要广,同时要有教育意义。”[1]这样,国家救助流浪乞讨人员才会相应得到“回报”:他们能重新在主流社会中学习、工作和生活,为国家和社会的建设发展做出贡献。

3.经费提前告罄,易引发社会对政府工作的不尊重与不信任。首先,每个人都可能有落难、受挫需要国家、社会给予援助的时候,从这个角度来说,救助经费与每个人息息相关。其次,救助站是国家事业单位,是一般老百姓眼中的金饭碗,执行政府职能,代表政府形象。经费作为其管理工作展开的血液,应该首先得到重视。而如果救助站未至年终甚至仅仅半年就囊中羞涩,映射出政府工作的失职或无效和公职人员的不尽职或无能。

4.救助站引发了一条城市新行当——救助款诈骗。救助站管理工作上的漏洞,公职人员的失职,加上少数蓄意诈骗的不法分子,使得救助经费成了众目睽睽之下的“唐僧肉”。比如有一些好逸恶劳者,一再骗取救助善款到风景名胜旅游,造成恶劣影响。另外,如果公职人员不是无意而是有意受骗,这种假受骗更是难以察觉,造成的损失也更大。

二 救助管理站经费超支的原因分析

(一)救助管理制度的原因

尽管救助管理制度规定“县级以上城市政府应当采取积极措施及时救助流浪乞讨人员,并应当将救助工作所需经费列入财政预算,予以保障”[2]。但是,对于救助经费究竟如何出、如何用;对于有能力支出而不给予保障的,有关责任人该承担怎样的责任;对于财政确实存在困难而不能及时保障救助经费的,又能从什么渠道得到财政支持等问题,缺乏具有可操作性的规定,由此造成了救助站事实上的困境。这种困境虽然表现为地方性困境,但反映的却是整个制度所面临的问题,具有全国性,是需要全社会共同面对的挑战。

(二)特殊群体的政策空白

特殊群体包括流浪儿童、老年人、危重病人、精神病人等。

首先,流浪儿童因很难联系其家人,在救助站滞留的时间一般超过规定的期限,甚至有的长达几年。根据规定,未成年人强行要求离站,需经救助站同意。可是救助站在这种情况下又怎能让他们离开,于是费用难减。

其次,走失老人大多是老年痴呆症患者,他们无法提供明确的个人资料,查找亲属十分困难,救助站面临着巨大负担和压力。

而且,救助站常常不得已接收按规定不符合救助条件的危重病人、精神病人,如果拒绝,送人者便将病人遗弃在救助站大门口。对于他们的诊病费用,在救助站、医院之间的拉锯战中不了了之,双方都被折腾得焦头烂额。

(三)救助站的原因

善意渎职是指虽然工作人员尽职到位地帮助求助者,但面对太多无处查证和不符合救助条件的例子,本着人道主义和人文关怀,只能无可奈何地照单全收。当花费在长期滞留中心的流浪儿童、不符合救助条件的遗弃病人、虚假求救者等身上的费用占了救助站相当大比例的时候,毫无疑问救助经费未到年终必然羞涩。

随意渎职是指有个别工作人员对工作马虎、不尽职尽责地按规章办事,敷衍了事,混日子。由于他们抱着“反正是公家的钱,不花得罪人”的挥霍心理,导致了流浪乞讨人员产生了不劳而获的消费心理,给国家带来巨大的经济承受压力,从而陷入“投入经费增长——道德风险增加——救助需求上升——经费再增长”的怪圈当中。

(四)流浪乞讨人员自身的原因

造成经费缺失的原因之一就是“跑站”者。“跑站”是指社会上某些人以在救助站之间流动的方式骗取救济、甚至旅游、住免费旅馆、发财的现象。“跑站”者不是需要救助的群体,却通过伪装和欺骗享受到了救助好处,满足了一己私欲,极大消耗了国家的救助资金,助长了一部分人不劳而获的思想,损害了真正需要帮助的人的利益,造成了极坏的社会影响[3]。

三 对救助经费管理的几点建议

救助站到底应该如何降低救助款的浪费呢?怎样才能在减少道德风险、填补政策空白、消除“救助软肋”上做足文章呢?可以从以下几个方面来综合完善。

1.以政府财政为支撑。从某种角度来分析,衡量一个国家的发达程度,取决于这个国家对弱势群体的支持程度,国家越发达,越愿意、也越有能力花更多精力去照顾弱势群体,而照顾首先应该是物质上的帮助。所以,救助经费的保障需要国家和地方政府给予清醒认识和足够支持。政府财政应根据实际工作需要增加专项经费,当遇到政策调整时,应及时追加预算;当遇到突发性困难时,应增拨一次性资金补助。当然,救助经费投入也绝不能奢侈浪费,必须保持“该助则助,不该助则免;临时救助,低标准救助”的原则进行运作[4]。

2.以社会财力为辅助,突破经费“瓶颈”。中国自古以来就有扶弱济贫的美德,救助站必须担负起富裕人群帮助流乞人群的中介组织;帮助弱者、扶持贫者不仅是政府责任,也是先富者责无旁贷的责任。救助管理办法规定的“国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员”,这正是一种立法上的政策引导,为救助工作社会化埋下伏笔[5]。所以,救助站经费光靠政府“输血”是远远不够的,必须扩大筹资渠道,走社会化道路。例如利用宣传车、派发宣传单等各种宣传造势让更多的人有机会乐善好施;向企事业、个人募捐,捐钱捐物者可列入救助站募捐芳名纪念册;以信息传媒联手启动爱心助乞计划,设定指定账户,短信捐款,专款专用等等。

3.低标准救助原则。以流浪乞讨人员的救助应保证他们维持最低生活水平,其标准应略低于当地最低生活保障线标准,即只提供生存条件。这意味着一旦他们还有其他生活出路,就不会愿意“缠绵”在此。救助站只是坚守人道的底线,为生活无着的流浪乞讨人员提供至少生存的空间。救助管理制度虽然更进步了、更文明了,但绝不应从一个极端走向另一个极端。收容遣送制度是“把人不当人”,而救助管理制度如果“把人当成神”供着,也是不合理的。因为救助标准如果设置偏高,不仅经费难以保障,还会引发求助者的道德风险,导致本来就不充足的救助经费更加缺乏。

4.以人为根本,提高公职人员的社会责任感和业务能力。“皇粮”虽是国家拨款,其实也是每个纳税人的钱。提高社会责任感,就要求工作人员对每一笔救助款的支出仔细核实,对每一位求助者认真甄别其资格条件,严格按制度办事。对社会负责,也就是对纳税人负责、对自己负责。其次,救助站不是旧时随心所欲的行善机构,而是有章法、有条例的事业机关,需要经营和管理,更需要具备一定文化层次和专业技能的一线工作人员。他们直接面向求助者,代表国家行使救助职能,绝非个人给予的恩赐,没理由趾高气扬,更不能高高在上。再次,恶意诈骗者手段高明,演技不凡,要求工作人员须擦亮眼睛,打起十二分精神,与之斗智斗勇。要做到所有这些,不具备一定的思想情操和业务知识是不行的。所以救助站要制定详细、切实可行、有针对性的培训计划,定期实施。培训形式不拘泥于授课方式,也可通过参加模范救助站、角色扮演、集体讨论等多种形式以达到学习目的。

5.反欺诈措施。对流浪乞讨人员的救助欺诈包括内部工作人员的恶意渎职行为和外部人员的故意欺骗行为。救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时性社会救助措施,要避免助长一些人不劳而获的心理和产生道德风险,以有效避免经费的浪费现象。其一,在工作人员和公众中通过舆论宣传培养反欺诈文化,使得“欺诈”成为“过街老鼠”,人人喊打;其二,精心设计数据库档案、规范操作流程等,尽力做到欺诈最小化;其三,加强救助站队伍廉政建设,坚持岗位责任制,即“谁主管谁负责”的原则,一级抓一级;其四,创造反欺诈氛围,树立业务楷模,推广实践经验中行之有效的反欺诈办法。

6.处罚与奖励双管齐下。对被骗工作人员的受骗行为加以严格分类,完善相应的处罚规定,将责任细分、分摊到个人。同时,出台与之配套的奖励政策,嘉奖在反欺诈工作中的优秀表现者,以激发公职人员的责任心和积极性。救助站工作人员在双管条例的监督下,必会小心行事,而不再敷衍了事。同时,规定了处罚与奖励条例,就必须切实落实,秉公办理,不徇私舞弊。如果处罚避重就轻,落不到实处,奖励只说不做,经费保障就可能成为一纸空文。

7.公开信息,完善监督。只有信息充分公开和共享,救助工作透明、规范,监督评价工作才能落到实处,才会使政府上下部门、政府与民众之间有彼此的交流沟通,从而释放全社会能量去建设流浪乞讨人员救助事业。救助管理站不仅接受来自所在地主管民政部门的监督,还应受到受助人员和社会公众的广泛监督,实现社会公开和社会效率的结合。监督不只包括应救助而不救助的情况,也包括不应救助而被救助的情况,或在救助站受到人身权利被侵犯的情况[6]。通过建立救助站重大事故报告、责任追究制度和便捷举报渠道等,能有效制止工作人员的渎职行为,让每一分救助经费真正用在刀刃上。

参考资料:

[1]马歇尔.经济学原理[M].上海:商务印书馆,1991.

[2]龚勇前,张军.县级救助站面临的问题及对策[J].中国民政,2003,(10).

[3]杨宜勇.中国问题报告:公平与效率——当代中国的收入分配问题[M].北京:今日中国出版社,1997.

[4]康普华.经济特区和香港社会福利服务业新崛起[M].北京:新华出版社,1994.

[5]王文素.社会保障理论与实务[M].北京:经济科学出版社,2004.

[6]罗伯特·伊斯特.社会保障法[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2003.

(责任编校:谭纬纬)

C979

A

1008-4681(2010)01-0040-02

2009-10-23

周晓兰(1979-),女,湖北鄂州人,鄂州职业大学经济与管理学院讲师。研究方向:社会救助。