新时期乡镇政府权力运行机制中的障碍研究——基于权责关系的视角

邓丽芬

(中共丽水市委党校教学研究室,浙江丽水323000)

新时期乡镇政府权力运行机制中的障碍研究
——基于权责关系的视角

邓丽芬

(中共丽水市委党校教学研究室,浙江丽水323000)

乡镇政府是我国政权体系中最基础的部分,是地方经济社会事务的管理者。新时期乡镇政府在权力运行中处于“职大权小、权小责大”的尴尬地位。高度集权的体制是根本原因,压力驱动型的体制是直接原因。以权责对等原则为理念,重塑乡镇政府权力运行机制,进一步深化乡镇行政体制改革,必将极大地推动乡镇政府的发展。

乡镇政府;运行机制;权责对等

一、新时期乡镇政府权力运行中权责不对等的具体表现

(一)职大权小

我国乡镇政府的职权由法律规定,且与乡镇所拥有的职位是相一致的。①《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定,乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权:执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令,发布决定和命令;执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作;保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产,维护社会秩序,保障公民的人身权利、民主权利和其他权利;保护各种经济组织的合法权益;保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯;保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利;办理上级人民政府交办的其他事项。根据地方组织法的规定,乡镇政府作为基层行政机关行使执行权、制令权和管理权等职权。但是,在实际运作过程中,乡镇政府的法定权力被人为地缩小了,乡镇政府的许多权力不断地被上收,乡镇范围内几乎凡是有权的、具有吸纳能力的,诸如税务、土地、工商、财政、公安等实权机构全部收归上级职能部门,乡镇政府的权力愈来愈小,调控能力越来越弱,导致职权行使“虚化”和“悬空”,形成“职大权小”的现象。

人事权缺失。目前,我国的干部管理体制实行的是上级党委管理下级干部的方法,即下级干部的任免、提拔、审查和惩处,都由上级党委决定,由党委组织部批准。县委党组织对乡镇领导干部的任免、提拔、审查和惩处进行全面管理。从某种意义上来讲,乡镇党委会成员的选举主要是一种组织性、程序性安排。乡镇普通干部人事任免权也高度集中于县级组织部。在人事任用上,乡镇领导只对临时工和司机的选任有一定的权力,对其他工作人员则既无决定权也无制约权。

财政权缺失。县级预算不仅集中了绝大部分的财政资金,而且完全控制着乡镇预算的资金使用范围和方向,乡镇政府仅是一级财政核算单位,而不是具有相对独立性的财政资金管理实体。虽然中央加大了支农财政转移支付的力度,但上级转移支付的额度有限,对解决乡镇财政困难作用有限。乡镇低靡的财政投资能力严重影响了政府对农村基础设施、义务教育、医疗卫生等公共事业的应有投入。实行税费改革后,乡镇财政收入大幅度缩减,支付范围却相对增大,加之改革前多数镇村债务包袱沉重,导致乡镇财政入不敷出,运转异常困难。

事务权缺失。乡镇政府由于辖区小,财力有限,无法行使市场监管的职能,对于经济调节的作用有限,社会管理和公共服务无法正常开展。具体表现为:第一,垂直的行政命令体系削减了乡镇政府的自主权。县级政府一方面集中了计划权、重要物资的分配权和大型项目的审批与投资权等权限,致使乡镇决定本乡经济和社会发展事务的权力几近于零,完全处于被动执行的地位;另一方面,通过对乡镇政府实行行政领导、业务指导、行政监督,从而将乡镇政府完全置于县级政府的全面控制之下。县级政府及其所属部门为了自己的工作业绩,任意给乡镇政府下达任务和考核指标,并以任务完成、达标的情况作为乡镇政绩考核的依据和标准。在这种垂直的行政命令体系下,乡镇在实施行政职能中,把精力集中于应付上级的部署和检查,中心工作也是围绕检查事项展开,乡镇自身的工作安排经常被打乱,更别提去谋划本地区的发展,履行本地区公共服务的职能。因此,乡镇政府的决策权、管理权变相归属于上级政府拥有。第二,垂直的条条关系制约了乡镇政府的调控权。县级职能部门在乡镇的派出机构都直属县级主管部门管理,其人、财、物由县级部门直接管辖,形成垂直的条条关系。这些职能部门和乡镇是平级或者级别更高,乡镇政府对其没有行政管理、人事调配和经济调控权,结果大大弱化了其对各派出机构的调控和协调能力,使得乡镇政府难以策应全局。各派出机构为了完成上级布置的任务,总是强调自身工作的重要性,并且出台一些特殊政策,结果造成政出多门,多个中心,难以形成合力。

(二)权小责大

法律赋予乡镇政府的职权在现实的运作中呈萎缩之势,与此相反的是,乡镇政府的职责却在不断膨胀,县级政府及其执法部门把许多应当由自己履行的行政管理职责直接或者变相压给乡镇政府,使乡镇政府变成实际执法主体并承担主要责任。

职责边界越来越宽。除了法律规定的职责,在实践中决定乡镇政府“应该干什么”的主要是县级党委政府制发的红头文件、下达的工作任务、签订的工作责任状等。县级政府甚至将一些由事业单位、中介组织或市场管理的事务也对乡镇下指标、定考核。而县级一些职能部门更是通过简单的文件形式,将本属于本部门履行的职责强加于乡镇,权力则留给自己。乡镇政府在具体工作中承担着大量的由县级政府部门担负的行政事务,导致了乡镇职责繁琐。乡镇“两个头”(乡镇书记和乡镇长)几乎天天有会,会会有任务,特别是一些阶段性、临时性、突击性任务,且都要与工资、考核、奖惩挂钩,令乡镇干部苦不堪言,难以招架。乡镇的职责边界在实际运行中不断被增宽,它承担了过多的来自上面的高指标、硬任务,招商引资、计划生育、安全生产、社会治安无所不包,乡镇成了标准的“全能政府”。

考核越来越多。县级有关部门对乡镇的考核内容涵盖了经济、社会、文化、安全等农村社会的方方面面,地方党建、信访、计划生育、社会治安综合治理、殡葬改革、招商引资、环境保护、土地管理、安全生产等工作都要考核。据统计,这些考核任务一年多达200多项。由于考核的情况一般与乡镇的政治利益(主要领导的调动、升迁等)和经济利益(相关工作经费的拨付、奖金福利的发放)紧密挂钩,所以考核内容成为乡镇政府事实上的工作职责。乡镇现行的目标考核制度中考核指标过多过细、重心不突出,考核方式不科学。比如现行考核体系偏重于乡镇的GDP和财政收入,而政府的经济职能主要是优化投资环境、服务经济发展。

责任越来越大。乡镇政府职责定位不清,从而导致职能泛化,责任极度扩张,乡镇以有限的权力承担着无限的责任。县级政府和乡镇签订了各种形式的目标责任书,实行“党政一把手负总责”,以加大乡镇工作压力,督促乡镇完成任务。而且许多工作实行“一票否决制”,即一旦某项任务不达标,全年工作成绩为零,不得给予各种先进称号和奖励。

(三)权责背离

乡镇政府权小责大或者是有责任却无相应的权力,这种责权分离的体制导致当前乡镇政府权力运行机制存在严重的非理性化问题。近几年来,农村群体性突发事件日益增多,农民群体上访,地方宗族势力抬头,村霸、乡霸恃强凌弱,致使农村社会治安形势严峻,乡镇维护稳定责任重大。以浙江丽水市为例,社会稳定问题管理权在县直管的乡镇派出所、司法所,乡镇政府只有协调权,但县政府明确规定了乡镇主要领导是本乡镇维护稳定的“第一责任人”,并实行社会稳定一票否决制。又如收税,执行收税任务的是县地税、县国税两个垂直管理机构乡镇地税所、乡镇国税所,但每年年初县政府却给乡镇定财政指标,若财税任务完成不了,承担责任的也是乡镇政府,“一票否决”的对象也是乡镇领导。权力在县级职能部门,责任却在乡镇政府,职能部门权大于责,乡镇政府责大于权,这种责权分离的体制严重制约了乡镇政府的正常运作。

二、乡镇政府权力运行中权责不对等的原因

(一)高度集权的体制是根本原因

集权制是指行政权力集中在上级政府,下级政府仅有有限的裁量权,须依靠上级政府的指令办事的组织体制。我国政府实行的是高度集权体制,政府间的关系在总体上是一种自上而下的高度一体化的等级控制模式。在这种体制下,上级政府往往包揽较多的事务决策权,上下级政府之间是一种政策制定和执行的关系,上级通过层层下达指令性计划任务决定下级地方政府的行为,下级地方政府的主要任务就是执行上级下达的计划任务。可以说,上级政府与下级地方政府的基本职能具有高度的一致性,并没有因管理对象的范围和层次的不同而形成明显的分工,各级政府的工作方式和职能都相当近似,不是情况的汇总上报,就是任务的下达监督。集权制的缺点是层级节制过严,下级的行为带有被动性,积极性得不到发挥,不能因地制宜,及时处理行政事务。[1](P218)

因此,在集权与分权不合理的体制下,县级政府权力大、责任小,而乡镇政府则是权力小、责任大。上下级政府间的权责不对等、权责不平衡的深层次原因就是体制性问题,集权与分权不合理的体制从根本上导致了乡镇政府的权责不一致。

(二)压力驱动型的体制是直接原因

所谓“压力型”体制是指上级政府为了实现经济赶超,给下级政府下达各项指标并采取数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。压力型体制实质上是集权式政治体制在行政体制上的反映,是计划经济和承包制在政治生活中的混合物,它的精髓是“一手高指标,一手乌纱帽”。[2](P225)

从乡镇的实际运作来看,在压力驱动型体制下,乡镇政府分别承担着来自县级政府和上级各职能部门的压力,县级政府对乡镇政府的激励和监督方式以行政压力为导向。上级政府只根据自身的工作目标和发展规划将事权下移到乡镇下达各项社会经济发展任务,并将指标完成情况同乡镇政府主要负责人的政绩、奖惩、升迁挂钩,较少考虑乡镇政府的实际情况和完成能力,也不关心各乡镇用什么手段完成任务指标。政府是有其自身利益的,基层政府必然会在自身利益的驱动下做有利于自己的制度安排。为了完成这些考核指标,顺利实现奖励、晋升目的,乡镇领导往往会不择手段追求任期内的轰动效应,或者过度负债搞政绩工程;或者牺牲群众利益,瞒报乡村实情。因此,对上级负责的压力型供给驱动体制客观上造成了农村公共物品的供给与需求的错位,而农民又很难通过有效的监督和激励机制来约束乡镇政府的行为。

三、理顺乡镇权责关系的对策

(一)宏观层面推进行政管理体制的分权和放权改革

毛寿龙教授认为从经济角度来看,各级政府的权力配置应该符合集权与分权均衡的原则,集权、分权适度,两者之间实现某种均衡。在集权与分权之间需要有“分权主权”原则,应该优先考虑分权的需要,优先考虑分权的选择,优先考虑分权的价值,由分权的需要确定集权的需要,集权应该为分权服务。[3]

我国政治体制改革的重要目标是发展社会主义民主政治。而要使民主政治在我国真正成为现实,最重要的是按照民主政治和现代法制的要求,建立起配置合理的权力架构和治理结构。这就要求将权力过分集中转变为合理配置,权力合理配置的方向是实行分权和放权,形成权责一致、分工合理的行政管理体制。

(二)微观层面重塑权责对等的乡镇运行机制

1.基于权责一致基础上的乡镇扩权

推进权力下放改革。根据“分权主权”原则,上级需要对乡镇合理下放权力,增强乡镇政府作为一级政府的权威,以确保乡镇政府职权的独立性、完整性和统一性。一方面,下放乡镇干部人事权,改变乡镇领导由上级党委单向控制的局面,实现党管干部与民主选举干部的有机统一,乡镇主要领导可由乡镇人大选举或农民直选产生;另一方面,下放乡镇公务员的人事权,增大乡镇领导对乡镇工作人员的管理权和制约权。实现乡镇有限自治,赋予乡镇部分县级经济社会管理权限,如财政、规费、用地、户籍改革、集体非农建设用地、农村集体资产和社保等方面的权力。乡镇的经济社会管理权限应能够确保乡镇干部在辖区内拥有较大的决策权、应变权、裁量权和处置权。把县级部门设在乡镇的分支机构有选择、分类型地下放到乡镇,对那些与乡镇经济活动和群众日常生活关系比较密切的分支机构,如财政、农林、文化、教育、卫生等部门,实行人、财、物三权全部下放;对那些业务性较强、专业水平要求较高的部门,还不具备脱离县级部门管理条件的,如电力、银行、交通等,可以实行条块结合的管理体制,但人员管理应由乡镇负责。

健全乡镇行政运作的财政保障体系。推行乡镇政府财政体制改革,健全乡镇财力与事权相匹配的体制,确保乡镇政府作为农村基础设施建设的投资主体,有财力供给乡村基础性公共产品。控制和化解乡镇债务,对不良债务进行全面调查清理,用转移支付、破产等多种方式综合解决地方债务问题。完善“乡财县管乡用”的财政管理方式,可在一定程度上扩大乡镇财政自主权,以提高乡镇政府工作的主动性。改革完善分税制,调整财政分配结构,扩大和提高县乡(镇)财政收入比重。加大对乡镇转移支付的力度,扩大转移支付范围,上级财政应通过一般拨款的形式保障乡镇政权组织正常运转,通过专项拨款的方式保证农村公共产品和服务的有效供给。

2.减少与乡镇权力不匹配的乡镇责任

明确乡镇事权范围。合理分配县乡事权,要进一步依法规范县级政府的职责、权限,该由县级政府管理的事项就必须由县级政府及其职能部门管理,要防止本是县级政府分内的事而向乡镇政府摊派加压的行为发生。依法界定乡镇政府的职责范围,以法律的刚性手段为乡镇政府提供保护,应尽快制定具体规范乡镇政府的职责、部门机构及管理活动的地方性法规。乡镇政府必须和县政府在公共职责方面做出合适的划分,具体而言,乡镇政府的事务包括:一是贯彻执行中央、省、市(县)制定的政策法规,促进本乡镇社会经济发展;二是推动本乡镇基础教育、科学文化、环境保护、医疗卫生等事业的发展,维护本乡镇社会治安,具体组织本乡镇的救灾工作;三是负责本乡镇基础设施与公益性项目的建设,如村镇规划建设、乡村道路建设、防洪灌溉等;四是协调处理本乡镇的行政事务,完成上级政府委托的其他事项。

加快乡镇职能定位转型。在新的历史时期,农村存在大量的公共服务的需求,急需乡镇政府满足,如农业发展过程中的各类信息、技术、法律等公共服务,以及社会发展过程中的卫生保健、基础教育、社会保障、社会治安等,还有各类生产、生活的公共设施等。乡镇政府要把握这一历史契机,把主要职能定位为提供公共产品和公共服务,将自身角色从直接推动经济发展调整到社会管理与公共服务上来,实现由全能政府向有限政府的转变。建立有限政府并不是要削弱政府的权威,而是将不该政府管的或者是政府管不好的职能剥离出来,实现由管制型向服务型政府转变,体现服务型政府的合理定位。

建立科学化、人性化的考核制度。上级政府及其职能部门应当尊重乡镇政府,要严格控制对乡镇政府党政领导的“一票否决”。改进对乡镇政府工作的考核制度,必要的考核工作原则上由一个部门组织实施。乡镇政府的职能转变要求其工作重心是社会管理和公共服务,考核和评价也应以此为核心目标。对此,要坚决取消不切实际,以上级利益为主的考核指标,减少不必要的“一票否决”事项,减少与社会管理和公共服务职能无关的达标升级和检查评比活动,切实为乡镇政府松绑,使乡镇政府从各种形式主义的达标考核中解脱出来。

[1]周天勇,等.十七大后中国政治体制改革研究报告[M].五家渠:新疆生产建设兵团出版社,2007.

[2]荣敬本,等.从压力型体制向民主合作体制的转变[M].北京:中央编译出版社,1998.

[3]毛寿龙.中国政府功能的经济分析[M].北京:中国社会科学出版社,2005.

责任编辑 叶利荣 E2mail:yelirong@126.com

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D62

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1673-1395(2010)01-0042-04

2009210220

邓丽芬(1971—),女,浙江缙云人,讲师,主要从事公共管理研究。