农村土地承包纠纷的解决

徐前权王 筱

(1长江大学 政法学院,湖北 荆州 434023;2郑州大学 法学院,河南 郑州 450052)

农村土地承包纠纷的解决

徐前权1王 筱2

(1长江大学 政法学院,湖北 荆州 434023;2郑州大学 法学院,河南 郑州 450052)

农村土地承包引起的纠纷,涉及面广,政策性强,表现形式多种多样。如果得不到及时妥善解决,将严重影响安定和谐的社会秩序。因此,我们应分析其具体表现,找出其产生原因,研究预防对策,在此基础上寻找完善的途径。

农村土地承包;解决纠纷;完善

一、农村土地承包纠纷的主要表现

根据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(法释[2005]6号)第1条的规定,农村土地承包纠纷包括以下几类:承包合同纠纷,承包经营权侵权纠纷,承包经营权流转纠纷,承包地征收补偿费用分配纠纷,承包经营权继承纠纷。在实践中,主要表现为:

发包方单方面解除合同引发的纠纷。在承包期内,发包方单方面解除合同,与他人重新签订承包合同,或者进行公开竞价,一次性买断,致使原承包人的权益受损,从而产生纠纷。

界址纠纷。承包地相邻的农户,常常因界址不清,或者没有明显的参照物,以及因道路、水路等相邻权问题而引起纠纷。

代耕引起的纠纷。农村青壮年外出打工,其承包地也大多请他人代耕代种,多数未签订书面合同,代耕者不愿将其代耕地交还原承包人,由此引起纠纷。

强种他人承包地纠纷。部分村民二轮承包时不要承包地,其原承包地被调整给他人,现在因种田不缴税费就强行耕种已承包给其他人的土地。当前这类纠纷有上升的趋势。

妇女离婚、改嫁后引起的承包权纠纷。妇女的土地承包权受法律保护,但在农村这一权利难以得到保障。如某女丧夫后,改嫁到另一村,但户口一直未迁,原村以其已改嫁,不在本村居住为由,收回了其承包地。而改嫁后的村又以其户口未迁入为由,拒绝了其分得承包地的要求,使其没有承包地,由此与村里发生纠纷。

流转纠纷。农户在进行土地流转时,因流转合同不完善,或不签订流转合同,或未遵守《农村土地承包法》、《农业法》等法律法规的规定,在流转后因种种原因而引发纠纷。

家庭内部因对承包地流转处置意见不同而引起的纠纷。农村土地承包是以家庭为基础的,而家庭则以户主为代表。目前往往由户主作主将家庭承包土地的一部分或全部转让给其他人,并签订了合同。外出务工的家庭成员知情后不同意,认为承包地是家庭共同承包,户主无权处置共有财产,主张转让无效,引发纠纷。

镇村建设用地纠纷。土地承包合同签订后,因镇村建设需要征用、调整农民承包的土地,而农民又不愿调整,突出表现在村道、中心村建设的土地置换上。

土地补偿纠纷。因国家建设或商业行为,需要征用农民的承包地,而承包地既有经过登记颁发经营权证的,也有无证的,有代耕的,还有村临时委托代种的。由于土地承包的性质不同,对补偿的依据、标准、计算面积的认识也往往有较大的差距,进而产生纠纷。

集体机动地未按法定程序发包所产生的纠纷。如原合同到期后,发包方自行决定通过竞价发包给本组其他人承包,后一村民投入资金。因竞价发包前未经本组集体讨论通过,村民遂抢种此地,并诉至法院要求确认竞价承包合同无效和重新发包。[1]

发包方非法干涉承包方依法享有的生产自主权所产生的纠纷。有的发包方为了发展农业产业化,实行规模经营,强迫承包方统一耕种某种作物,强行推广示范田、强行或者限制买卖农资或者农产品,引起纠纷。

发包方强迫或者阻碍承包方流转土地承包权所产生的纠纷。发包方假借多数村民的名义,强迫承包方放弃或者变更土地承包权,或者阻碍承包方依法流转土地承包权,或者巧立名目收取费用,从而引发纠纷。[2](P122)

二、农村土地承包纠纷产生的主要原因

土地产权不清是引发我国农村土地承包纠纷的根本原因。根据《农村土地承包法》的有关规定,农村土地所有权归集体经济组织,农民享有土地承包经营权。但现行法律对农村土地所有权和承包经营权的内容、范围没做明确的界定,对农村土地所有权主体和承包经营权主体的权利、义务、责任亦未做具体的规定,致使农民享有的土地承包经营权易受农村集体经济组织以行使土地所有权名义实施的各种侵害,从而导致土地收益权残缺,由此引发农民不满,在农民与农村集体经济组织之间产生纠纷。

农业生产效益的显著提高是引发农村土地承包纠纷的内在经济诱因。以前,因种地收入低、税费重,种田不合算。有的农民全家搬迁到城镇从事非农产业;有的将承包田硬性交还村组;有的则举家外出打工,将土地闲置、撂荒。由于这些田地需承担税费,无奈之下,村组干部只得出面将这些闲置田地转包给其他农户。随着一系列惠农、支农法规政策的实施,农业生产效益大幅提高,在经济利益的驱动下,农民种地的积极性大为高涨,加上金融危机的影响,很多外出务工的农民纷纷回乡争要承包地。而那些被弃耕土地的现任承包人又不愿放弃土地的承包经营权,由此引发争议。

土地管理机制不健全是引发农村土地承包纠纷的重要原因。首先,一些地方的相关土地管理部门尚未建立规范的土地调查、统计及登记制度,未能全面、准确地掌握农村土地利用的真实情况及土地基础数据,导致农村土地的权属不明,在相关主体之间引发争议。其次,土地承包经营权证书管理不规范,集中表现为某些农户“有地无证”或领取的土地承包经营权证书的内容与实际情况不符。再次,土地承包合同管理存在薄弱环节。某些村集体与农户签订的土地承包合同存在内容欠缺、承包土地面积等具体条款约定不明确等问题,这也为农村土地承包纠纷的产生埋下了隐患。

主观原因。某些村集体干部法律意识淡薄,无端侵害农民的土地承包经营权,导致纠纷产生。如有的村干部在土地发包的过程中,违反《农村土地承包法》关于土地发包程序的强制性规定,任意发包土地。农民欠缺相关的法律法规知识,也是引发农村土地承包纠纷的重要原因。如《农村土地承包法》第37条规定:“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转,当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的,应当经发包方同意;采取转包、出租、互换或者其他方式流转的,应当经发包方备案。”实践中,多数农民在流转土地承包经营权时仅采用口头协议,导致纠纷产生。

纠纷解决机制方面的原因。《农村土地承包法》第51条明确规定:土地承包纠纷可以通过协商、调解、仲裁、诉讼四种方式解决。然而,因受多种因素的制约,目前一些地方的基层组织建设较为落后,自行调解处理农村土地承包纠纷的能力较弱,基层组织调解并未充分发挥作用。此外,我国农村土地承包纠纷仲裁工作存在立法滞后等障碍,致使农村土地承包纠纷仲裁不能有效地发挥作用。多数地方的农村土地承包纠纷主要通过信访或诉讼解决。而信访部门在处理农村土地承包纠纷时,因缺乏相关依据,仍需批转到其他政府主管部门,这样不但影响了争议解决效率,而且容易将矛盾集中到基层政府和基层干部那里。一旦问题得不到妥善解决,直接影响干群关系,造成反复上访、越级上访。同时,通过诉讼解决农村土地承包纠纷也面临程序复杂、耗时长、执行难等问题,往往不利于纠纷的及时、有效化解。[3]

机动田地管理方面的原因。机动地的存在,既能保持土地承包关系的稳定性,同时又能根据实际情况变化而适时调整。但从实践来看,有的村组把机动地作为增加集体收入的工具,有的以发包土地的方式来清偿村组债务,甚至一些村组干部利用机动地谋取私利。按照《农村土地承包法》的规定,土地承包方案应经村民会议2/3以上成员通过,但是在有些地方,机动土地承包给谁都是由村干部决定。由于承包关系不明确,运作不公开,管理不规范,群众意见较大。根据《农村土地承包法》第63条的规定:“本法实施前已经预留机动地的,机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五。不足百分之五的,不得再增加机动地。本法实施前未留机动地的,本法实施后不得再留机动地。”一些发包方擅自扩大机动地的范围,以获取额外的利益,损害了农民群众的利益。[4]

土地征用方面的原因。近年来,随着城镇化、工业化和公路铁路建设进程的不断加快,因征用农村集体土地而引发的纠纷也日益增多,而且大多表现为集体上访或农民告政府的行政诉讼。具体表现形式主要有两种:一是因征用土地用途的界定而引发纠纷。根据我国《宪法》、《物权法》和《土地管理法》的规定,只有为了公共利益,国家才可以行使土地征用权。但是我国法律对公共利益没有做出明确的界定,对公共利益项目和受益主体的范围都缺少法律上的说明。有些建设项目,不是以公共利益为目的,就经常产生争议。二是因土地征用补偿产生纠纷。这类纠纷是土地征用纠纷中最常见的,引发纠纷的原因在于补偿价款低,补偿款不到位。我国《土地管理法》确定征地补偿的标准:一是“按照被征用土地的原用途给予补偿”,二是按“产值”即土地被征用前三年农业生产收入的3～6倍,最高不超过30倍进行补偿。

传统意识和习俗的原因。农村地区传统意识和男尊女卑等思想为大多数人所认同,保护妇女土地权益的社会环境不容乐观。[2](P124)

三、预防农村土地承包纠纷产生的对策

明确土地产权关系。应从农村土地制度建设层面健全现行的土地政策法规,明确界定农村土地集体所有权的行使主体及其权能范围,厘清农村土地集体所有权与农民土地承包经营权之间的关系,具体规定农村土地所有权主体和承包经营权主体的权利、义务及责任,落实并充分尊重农民的土地承包经营权,为农民土地承包经营权的顺利流转扫清障碍,从而更好地保障农民的土地收益权。[3]

强化承包管理工作。完善土地调查、统计及登记制度,规范农村土地管理,做好农村土地确权工作,构建土地管理的长效机制,以有效预防农村土地承包纠纷的产生。应规范农村土地承包经营权证书管理,做好农村土地承包经营权证书的发放工作,为“有地无证”农户补发土地承包经营权证书,为“证地不符”农户换发土地承包经营权证书。加强土地承包合同管理,由有关部门提供统一、规范的合同范本。

加强法规宣传教育。加强土地政策法规的宣传教育,增强村集体干部和广大农民的法律意识,对农村土地承包纠纷的有效预防和化解具有重要意义。

规范农村土地流转。随着农村富余劳动力的转移,土地流转越来越普遍。要严格按照《土地管理法》与《农村土地承包经营权流转管理办法》的规定,鼓励农民在自愿、有偿、合法的前提下,采取转包、转让、互换、租赁等形式进行土地使用权流转,并从程序、主体、内容、合同文本等方面予以规范。对原已流转的土地,凡转包年限较短、流转程序不够规范、有偿转让不够明晰的,要采取重新协议、完善合同等方法加以规范。[4]

完善社会保障体系。农民在失地的同时也失去了农民身份,成为“务农无地,上班无岗,低保无份”的“新三农”。他们既不像农民“有土地”,也不像城市居民、失业工人那样有“三条保障线”。农民失去土地以后,应尽快将其纳入失地农民的养老保险和医疗保险体系。要采取果断措施,建立失地农民的社会保障基金。完善失地农民生活保障及其他保障体系,可以采取“土地换社保”的办法来解决。谁使用失地农民的土地,谁就应当负责失地农民的一切社会保障,以切实维护和保护失地农民的利益。[5]

引导农民充分就业。完善社会保障体系,只是从表面上解决了失地农民的部分利益问题,失地农民走向富裕的关键是要解决失地农民的就业问题。要建立失地农民教育培训机制,建立失地农民充分就业的创新机制。农民充分就业的重要前提是农民就业的社会化、非农化和充分化。顺利实现就业是解决失地农民生活来源,加快其生产生活方式转变的重要保证。应按照市场化原则,制定城乡统一的劳动力就业政策,建立城乡统一的劳动力就业市场,实现城乡统筹就业。引导和教育失地农民转变观念,破除“等、靠、要”思想,提高自谋职业、竞争就业的自觉性和能力,积极主动地参与市场化就业,让更多的失地农民走向富裕。

四、农村土地承包纠纷解决现状

目前,我国农村土地承包纠纷解决机制不健全。《农村土地承包法》第51条规定了土地承包纠纷可以通过协商、调解、仲裁、诉讼解决,但是,每一种方式在解决农村土地承包纠纷的现实生活中,均存在一些问题。笔者在湖北省荆州市的乡镇、村委会、政府农业林业土地管理部门、人民法院进行了调研,通过调研,得出如下基本结论:

关于协商。尽管广大农民的文化素质和法律意识都有较大的提高,但从总体上讲,农民的法律意识还没有达到应有的高度。在协商过程中,不同程度地存在以强欺弱、以大欺小的情况,特别是在解决大姓家族与小姓家族、干部家族与非干部家族之间的纠纷时,此种情况尤为突出,弱势一方往往无可奈何,不得不进行协商,不得不接受协商结果,签署协议。另外,还存在协商结果违法的情况,如剥夺妇女权益,等等。

关于调解。由于《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》还未实施,以往也没有专门的法律法规明确规定土地承包纠纷的调节问题,所以,无论是村委会,还是乡镇政府,都存在强迫调解、随意调解的情况,有时还存在相互推诿的情况。

关于仲裁。虽然《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》将于2010年1月1日开始实施,并且农业部和国家林业局联合制定了《农村土地承包经营纠纷仲裁规则》,该规则也将于2010年1月1日开始实施,但是相关的配套规则还没有出台,全国各地农村土地承包纠纷仲裁机构基本没有建立。有的地方即使建立了机构,由于没有可操作性的法律法规可供遵守,也未能有效地发挥作用。另一方面,《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》本身也还存在一些不足,比如协议仲裁问题、一裁终局问题、申请撤销或不予执行问题,等等。

关于诉讼。通过上述方法不能解决纠纷的时候,当事人并不是寻求诉讼途径(此类诉讼只占全部案件的万分之三),而是采取上访或者堵塞交通、封堵政府机关的大门等方法,试图在造成一定影响的情况下,迫使政府出面解决,使解决结果更加有利于自己。

五、完善农村土地承包纠纷解决的思路

开展法制宣传教育。在我国现阶段,虽然农村在发展,农民在进步,但是,从总体上讲,农民的法律意识薄弱,法律知识极少,很多农民对自己的权益认识不清,或者是不知道哪些情况属于自己的合法权益受到了损害,或者是权益受到侵害后,不知道怎样通过合法途径获得救济。因此,必须在农村宣传法律知识。

充分调动社会力量。有效化解农村土地承包纠纷,需要群策群力,充分调动社会各方面的力量,区分不同对象,针对不同情况,选择不同角度,采取不同方法,做到因人制宜、因地制宜、因时制宜。

尽量维护农民权益。要教育和引导当事人依法化解纠纷,并从维护农民土地承包权的角度出发,最大限度地通过调解手段协调纠纷。尤其对没有履行相关土地流转程序、没有签订土地流转合同的承包纠纷,调解时尽量满足原承包人合法土地利益。同时,从经济发展大局出发,对集中流转至现承包人种植、养殖的土地,尽量不改变现有使用状况,而是将承包租金改由原承包人享受。

健全各种解决机制。在健全诉讼解决机制的同时,不断完善诉讼外解决机制。与诉讼解决机制相比,诉讼外解决机制更加符合中国传统文化,更利于减少当事人之间的冲突与对抗,从而有效化解纠纷。事实上,目前绝大多数纠纷是通过协商、调解方式解决的。特别要加强对村干部、乡镇政府相关人员的培训,提高基层组织调解处理农村土地承包纠纷的能力,鼓励基层组织在尊重群众意愿的前提下,依法自行调解土地承包纠纷,从而充分发挥基层组织调解的作用。要建立健全农村土地承包纠纷仲裁解决机制,切实发挥这项新制度的作用。注重农村土地承包纠纷仲裁工作与法院、信访等其他相关部门工作的协调。加强与土地管理部门的联系,将那些涉及土地管理方面的纠纷提交土地管理部门共同解决。

完善相关法律。尽快出台《农村土地承包法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》实施细则,适时修改《农村土地承包法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》,进一步明确、强化各方的权利、义务,落实协议仲裁、一裁终局、申请撤销或不予执行等方面的规定。

[1]李传江.当前10类农村土地承包纠纷比较突出[EB/OL].http://appl.eastday.com/news/fazhi/index_gj.asp,2005-09-06.

[2]蒋月.农村土地承包法实施研究[M].北京:法律出版社,2006.

[3]王月春.农村土地承包纠纷的成因及对策研究[J].法制与社会, 2008(6).

[4]张晓南.浅析农村土地承包经营纠纷[J].山东人大工作,2009 (2).

[5]谭均云.土地流转中失地农民利益保护问题探讨[J].甘肃社会科学,2004(6).

On the Solutions of Rural Land Contract Disputes

XU Qian-quan(College ofPolitics and L aw,Yangtze University,Jingzhou Hubei434023)
WANG Xiao(College of L aw,Zhengzhou University,Zhengzhou Henan450052)

Dispute caused by rural land contract affect broad area and strong policy and its manifestation is various.If the dispute cannot be solved promptly and properly,it will seriously influenced stable harmonious social order.We should analyze its concrete manifestation,find its original reason,study its prevention countermeasure.Based on this,in view of existent questions,a perfect wag is sought.

rural land contract;resolving disputes;perfection

D922.4

A

1673-1395(2010)01-0012-04

2009-11-20

徐前权(1963—),男,湖北仙桃人,教授,湖北楚韵律师事务所律师,主要从事民商法研究。

责任编辑 叶利荣 E-mail:yelirong@126.com