从太湖蓝藻突发事件看政府行政与自然的和谐*

郑 洵

(苏州大学艺术学院,江苏苏州215006)

从太湖蓝藻突发事件看政府行政与自然的和谐*

郑 洵

(苏州大学艺术学院,江苏苏州215006)

“和谐社会”是当今中国社会发展的主流,可是各类突发公共事件却越来越成为构建和谐社会的隐患,如何有效应对、妥善处理并预防类似“太湖蓝藻”突发事件的发生,维护环境安全,已成为环境保护工作的重大新课题。面对环境安全事故及跨流域、跨区域环境污染事故的频繁发生,应从排查污染隐患、建立完善的环境应急响应体系、加强环境应急基础设施建设等方面入手,减少事故的发生,减轻对环境的危害。归根结底要靠各级政府积极改变行政理念,在政府行政与自然环境的博弈中寻求一个支点使其达到平衡。

突发公共事件;太湖蓝藻;政府行政;行政环境

“突发公共事件”是指突然发生、严重影响人们的正常生活,造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害的紧急事件。[1]随着我国经济的快速发展,来自各个领域的突发公共事件危害日益突出,已成为构建和谐社会可持续发展的重要隐患。如何有效应对突发事件、妥善预防这类事件成为当今社会日益重视的问题。深究各类突发事件发生的原因,可以发现,除了少数突发事件发生是因为特定的地理位置、地质构造和气候环境等造成的以外,大多数都是因为人类自身的原因造成的。对于我国来说,目前最大的危机是经济增长较快与资源消耗过度、生态环境破坏严重之间的矛盾。这个矛盾得不到妥善解决,各类突发问题仍会不断地发生。如2003年发生在我国的SARS,给全国人民都造成了巨大的恐慌,人人谈SARS变色;2005年吉林石化爆炸事件,直接导致了松花江水域的严重污染,引发了沿江城市的供水危机以及与俄罗斯外交事件,使我国经济、社会和政治损失巨大;2007年爆发的太湖蓝藻事件,对无锡经济、政治等各方面都产生了不好的影响。

一、太湖蓝藻事件始末

2007年5月中旬,无锡市城区大批市民家中自来水水质突然发生变化,并伴有恶臭,无法饮用。市民纷纷抢购纯净水和面包,整个无锡笼罩在水污染的巨大阴影中。导致水质发生变化的主要原因竟然是养育了世世代代无锡人的太湖被严重污染所致。进入夏季以来,气温逐渐升高,太湖无锡水域藻类大量繁殖、聚集并逐渐死亡,从而导致了水体发臭,而太湖又是无锡市民饮用水的主要来源,进而也就影响了整个无锡的生态平衡和经济发展进程。虽然在水危机发生以后,无锡市政府立刻采取了一系列应急措施,如增加了“引江济太”调水的力度和容量;令自来水公司不计成本地采取技术提高自来水水质;组织市民打捞蓝藻;组织纯净水采购,保证市场供应;实施了人工降雨改善水质等等,尽管这些措施体现了政府对于公共危机事件的应对能力,也在一定程度上缓解了太湖的水质,但是这些紧急措施仍不足以有效缓解“蓝藻”这一突发公共事件对人们日常生活的影响,消除民众的恐慌心理,也在很大程度上影响了世人对“太湖明珠”的看法。

二、太湖蓝藻突发事件折射出来的问题

“冰冻三尺,非一日之寒”。太湖蓝藻的爆发,固然是气温升高,蓝藻集中作怪的因素,但是更重要的原因显然在于,太湖周围长期的污染排放。近年来,有关方面对太湖污染的治理工程可谓是决心大,投入也大。2005年太湖一期治理工程落下帷幕,总共投资约人民币100亿元,但遗憾的是,太湖治理的速度明显赶不上被污染的速度。近十多年来,无锡等地把化工作为发展经济的支柱产业,使各类化工、印染企业如雨后春笋,分布在这片地区,数以千计的污染企业沿太湖一字排开,污水直接排放到太湖里。导致这一现象的原因主要有以下几个方面:

(一)“经济挂帅”的指导思想误区

改革开放以来,国人已逐渐走出“政治挂帅”的误区,各项工作均转入到以“经济建设为中心”的正确轨道上来。但一些地方领导偏要矫枉过正,刚刚从“政治挂帅”误区走出,又一头扎进了“经济挂帅”的迷途。于是在他们主政的范围之内,以发展地方经济的名义,将招商引资任务分解到各个部门,直至与工资和职位挂起钩来。如此全民皆商,可能会暂时增大一点当地经济的规模和基数,但若论及经济运行的质量和效益,就实在经不起考量了。实际上,惟“招商引资”之马首是瞻的“经济挂帅”套路,照样会把地方经济乃至民众福祉引领到一片膏肓之地。这里有许多值得记取的教训,比如河南某地的“癌症村”等等。面对“经济挂帅”,地方政府不仅搞得任务压头,还动辄“一票否决”,致使“招商引资”成了“招商抢资”。于是“抢到篮里的就是菜”,导致那些不受欢迎的能源消耗大户乃至“污染专家”类的企业或项目纷纷趁虚而入。结果,当地一些部门的招商引资任务完成了,地方领导追求的GDP增长规模和速度也上去了,唯独当地民众遭了大殃,不仅民众福祉没有保障,还牺牲了当地的生态环境,丧失了可持续发展的能力和资本。如此“经济挂帅”的恶果,就是地方领导捞到了政绩,当地百姓付出了代价。归根结底,这样的“经济挂帅”思想,说到底不过还是“政治挂帅”的变种和遗风。

(二)现有经济增长方式存在弊端

从体制的角度来看,是强大的行政化资源配置方式在推动中国持续的经济增长。中国社会强大的整合能力,是靠自上而下的各级政府启动的。要使全社会一切资源整合服务于“经济建设”这一中心,就必须将经济绩效作为考核各级政府及其官员的主要指标,使各级政府及其官员一切工作围绕这个“中心”。无疑,这种经济增长方式的确能较大程度调动和集中社会资源,“制造”经济增长速度。但是,在资源配置方面,它未必能达到理想效率。同时,行政对经济的决策失误,以及难以控制的权力腐败,也会造成巨大的资源浪费和效率损失。客观地说,这种经济增长方式是双刃剑,一方面,这种模式通过行政权力能够快速完成资源整合,形成对外竞争力,为经济增长赢得新的空间;另一方面,它与计划经济一样,虽然能极大调动和集中社会资源,但就全社会资源利用率而言,其投入产出比较低。如果没有外部力量及时介入,增长将不可持续,模式将难以为继。

(三)企业行为不规范

太湖流域经济的腾飞最初便是按照闻名遐迩的苏南模式起步的。所谓的“苏南模式”,就是通过发展乡镇集体经济和乡镇工业,来促进小城镇经济发展的一种模式。20年前,当“苏南模式”崛起之时,尽管它对发展当地经济、解决农村闲散劳动力就业,以至推动当地全面建设小康社会都起到了不可忽视的作用,但是,由于它多是小化工、小印染、小化肥、小水泥、小造纸等重污染行业,这些企业的污水排放按照政策规定,必须对所排污水进行达标排放,也就意味着对污水必须进行二次处理,使排出的污水达到排放要求,可这也就增加了企业的成本。而直接将污水排入太湖,成本相对过低,违法收益明显增长,从而导致了许多企业纷纷将污水直接排入太湖。当时己有人对“苏南模式”提出质疑,认为这些企业设备陈旧落后,高能耗,高污染,排放的污水、废气和废料,完全没有净化处理能力,对环境的污染将是灾难性的。现在回过头来看,苏南模式在短期内对推动经济飞速发展是很奏效的,与此同时,它所带来的环境污染、原生态消失、人文环境的破坏等一系列负面效应,已经不幸而言中,这个代价是十分惨重的。

(四)地方政府管理无力

不仅对企业的违法行为处罚软弱无力,缺少量化标准,对于企业排污的行为,地方政府更多地只是停留在口头警告的形式上。当然还有许多其它因素导致了太湖水质的变化,比如外来人口增多,生活污水排放量增加;太湖水域其它城市的污染排放;水资源利用不够彻底等等。其实找出问题很简单,可是如何解决问题,杜绝问题的再次发生才是解决类似蓝藻事件的关键。

三、政府行政职能改变与自然环境的和谐共存

保护自然环境,实现可持续发展,已受到国际社会、政府首脑及各阶层人士的普遍关注,纷纷通过法律的,行政的,技术的,教育的各种手段对环境污染、资源破坏进行控制,确保社会、经济的持续、健康发展。政府行政在众多控制手段中占有十分重要的地位,因为政府部门是社会、经济发展方针、政策的制定者,也是实施方针、政策的组织者。衡量一个国家或地区环境资源保护的好坏,社会经济能否得到健康发展与政府部门的行政是否有效,是否保持行政与自然环境的和谐统一密切相关。[2]

在我国,政府是权力的执行机关,享有人民赋予的各项权力,同时也承担维护社会和谐稳定发展的义务。它是推进我国科学技术发展和转变经济增长方式的主导力量,必须承担起保护环境和自然资源的责任,构建并实施人与自然和谐、生态与经济协调的绿色管理。在强调构建和谐社会的大前提下,保持政府行政与自然的和谐是解决当前突发生态环境问题的必然要求。

(一)推动环境科技进步,加强环保队伍建设

首先要强化环保科技基础平台建设,将重大环保科研项目优先列入国家科技计划,积极组织对重大关键和共性技术的科技攻关,重点组织对饮水安全、污水深度处理、资源循环利用、燃煤电厂脱硫脱硝、汽车尾气净化处理等重大环保技术的科研开发和产业化示范,加快信息、生物、新材料等高技术在环保领域的应用,加快科技成果转化,积极推广先进适用的环保技术。其次要健全环境监察、监测和应急体系,规范环保人员管理,强化培训,提高素质,建设一支思想好、作风正、懂业务、会管理的环保队伍,要求县级以上要设立独立的环保机构,配备必要的执法人员,将环境监察人员纳入公务员管理,明确执法地位,严格岗位标准,规范执法行为。

(二)加快环境法制建设进程,为生态文明建设提供强有力的法律保障[3]

法律手段是国家调控政治、经济和社会发展的最高形式,具有规范性、稳定性、强制性、公开性、权威性的优点,法律手段的作用和力度是其他手段无法达到和替代的。应该积极借鉴国外先进的发展模式和发展经验,并根据我国实际需要,按照污染防治与生态保护并重的方针,抓紧制定生态建设、环境保护和发展循环经济等方面的法律、法规和规章制度,特别是在保护我国独特的生态资源和旅游资源等方面必须加快立法进程,以法律手段保证资源的永续利用和环境的不断改善。同时,要提高法律监督水平,加大执法力度和对破坏生态的博弈朝着守法的方向发展。通过提高排污标准,使企业对环境的影响降到最低,通过提高市场进入成本,使那些效率低、依靠增加社会成本来降低私人成本的企业推出市场,从而解决企业污染问题。[4]此外,对执法人员要发动社会各界对其进行监督,防止其权力滥用行为或对破坏生态环境漠视不管的现象,从而为生态文明建设提供有力的法制环境和监督机制。[5]

(三)从公共利益最大化出发,促进经济发展模式的转变

政府拥有公共权力,其行为宗旨是追求公共利益最大化。应该在保护环境的前提下,谋求经济发展,减少对环境的破坏,最终实现经济与环境的和谐发展。只有保护好环境,经济才有发展的前提;只有发展了经济,才能有效地减少环境的污染;尤其是要转变经济增长方式,由于传统工业生产方式污染严重,在工业化过程中产生了一系列诸如环境污染、生态恶化等负面问题,如果不加快转变经济增长的方式,我国的经济发展就会受阻,也不利于环境的保护,因此发展经济要与保护环境结台起来,最终实现经济、环境的可持续发展。[6]

(四)落实环境保护责任制,强化环境保护成果效应

这种责任制度包括管制措施、经济惩罚、对采取治污措施者补贴以及创造一个外在性的市场。一是落实环境保护责任,各地区各部门都要把保护环境作为一项重大任务抓紧抓好,地方人民政府主要领导和有关部门主要负责人是本行政区和本系统环境保护的第一责任人,要提高环境意识,增强环境保护的责任感和紧迫感,确保认识到位、责任到位、措施到位、投入到位,认真抓好环境保护工作,并抓出成效。二是要把环境保护纳入领导班子和领导干部考核的重要内容,并将考核情况作为干部选拔任用和奖惩的依据之一。三是要坚持和完善地方各级政府环境目标责任制,对环境保护主要任务和指标实行年度目标管理,定期考核,并公布考核结果。四是要建立问责制,切实解决地方保护主义干预环境执法问题,对因决策失误造成重大环境事故,严重干扰正常环境执法的领导干部和公职人员,要追究责任。五是要在评优创先活动中实行环保一票否决制,而对环保工作做出突出贡献的单位和个人应给予表彰和奖励。

近年来,中央颁布了一系列关于环境保护的法律和规章制度,在保护自然环境的问题上有法可依,各级地方政府也开展了大量的工作,出台了一些保护自然生态环境的规章制度,在发展生态产业方面得了不小的成绩。但是,要构建社会主义和谐社会,达到“天人合一”,政府行政与自然的和谐,还有很长的路要走。政府只有真正主动积极地承担起生态管理的责任,在自然生态责任上实现从“无为”到“有为”的转变,才能推动生态现代化的发展,才能增强社会的可持续发展能力,不断改善自然环境,实现经济持续发展、社会全面进步、资源可持续利用和生态良性循环协调统一。

[1]曹 杰.突发公共事件应急管理研究中的重要科学问题[J].公共管理学报,2007(2):84.

[2]彭益民.建设环境友好型社会与加强政府管理[J].湖南社会科学,2007(2):32.

[3]朱 刚.太湖蓝藻事件理论探究 [J].江苏工业学院学报(社会科学版),2008,9(2):54.

[4]赵美珍,张爱娥.排污权交易制度中主体利益的考量与保障 [J].江苏工业学院学报 (社会科学版),2009,10(1):30-33.

[5]苑 琳.科学发展框架下的政府绿色管理[J].中国行政管理,2007(4):14.

[6]李红卫.生态文明建设 [J].学术论坛,2006(6):170.

Reflections on the Harmony between Government Adm in istration and Nature from the Blue-green Algae Emergency in Taihu Lake

ZHEN G Xun
(School of A rt,Soochow U niversity,Suzhou 215006,China)

“Harmonious society”is the mainstream of contemporary China’s social development,but all kinds of public emergency has increasingly become a hidden danger to building a harmonious society.It has become an important new topic for environmental protection to effectively respond to,properly handle and prevent the emergencies sim ilar to“blue- green algae in Taihu L ake”,and maintain environmental security.In face of the frequency of environmental safety incidents and inter-basin and inter-regional environmental pollution accidents,some measures such as should be taken from investigating potential contam ination,establishing a sound environmental emergency response system,and strengthening environmental emergency response infrastructure to reduce accidents and harm to environment.In short,governments at all levels should change their adm inistrative concept positively and seek a pivot to reach a balance between government adm inistration and natural environment.

public emergency; blue- green algae in Taihu L ake; governmentadm inistration;adm inistrative environment

F061 文献标码:A

1672-9048(2010)01-0050-04

2009-09-20

郑 洵 (1973—),男,浙江余姚人,馆员,主要从事公共政策分析研究。

(责任编辑:刘志新)