公务员退出机制研究

贾玲玲,吴 庄

（中央民族大学a.现代教育技术部,b.管理学院,北京 100081）

公务员退出机制研究

贾玲玲a,吴 庄b

（中央民族大学a.现代教育技术部,b.管理学院,北京 100081）

公务员退出机制的建立是完善公务员制度的一个重要方面。中国公务员制度实施十余年来,在公务员退出机制上仍存在着制度不完善、激励机制不健全等问题。建立和完善公务员退出制度,对于构建一支富有活力、拥有创新力,能进能出、能上能下,机构优化的公务员队伍具有重要的现实意义。

公务员;退出机制;措施

中国从1993年10月1日起正式推行公务员制度,目前相关的法律法规已逐步建立,并在公务员的选拔任用、管理等方面都取得了显著的成效,但在公务员的退出制度上还不够完善。进口不严使公务员的整体素质有所下降,而出口不畅则会影响到公务员工作的积极性和主动性。建立和完善公务员退出制度,对促进公务员队伍能进能出、能上能下,优化公务员队伍内部结构以及激发公务员的活力具有积极地意义。

一、公务员退出机制的内容

公务员的退出机制,是指国家公务员根据国家有关的法律规定,按照法定程序,与国家行政机关解除任用关系的一种法律行为[1]。公务员退出机制包括退休、辞职、辞退和开除四个部分。

退休是人事管理的一个基本环节,是指工作人员达到法定的退休年龄或工作达到一定的年限,或者因公致残,丧失劳动能力,根据国家的相关规定,办理退休手续,离开工作岗位,并获得相应的退休金以安度晚年。

辞职是指公务员按照本人的意愿提出申请,由任免机关予以批准,依法解除公务员与行政机关任用关系的行为。公务员辞职包括两层含义: （1）从狭义上讲,公务员辞职是指公务员按照国家的法律法规,解除与行政机关的一切职务关系,丧失公务员身份,仅仅指的是公务员辞去公职。（2）广义上来说,除了上述说法外,还指担任领导职务的公务员辞去领导职务,而不解除公务员身份。

辞退是指国家机关根据依照法律规定的条件,通过一定的法律程序,在法定的管理权限内,解除公务员全部职务关系的行为。辞退与辞职不同,只要符合法定的辞退条件,国家行政机关就有权对公务员进行辞退,而不需要征得公务员的同意。

开除是一种行政处分。中国的行政处分包括:警告、记过、记大过、降级、撤职和开除六种,用于那些“有违纪行为,尚未构成犯罪的,或是虽然构成犯罪,但是不追究其刑事责任的”公务员。其中,开除是最为严厉的措施,使公务员退出公务员队伍。

二、中国公务员退出机制存在的问题

1.观念认识上存在的问题

首先,在中国官本位思想制约着公务员退出机制的发展。纵观历史,“以官为本、以官为贵、以官为尊”的思想孕育了中国特有的官场文化,这种官本位的思想长期存在于中国人的思想意识之中。在这种思想的束缚下,人们普遍认为,做官意味着拥有足够的权力和利益,同时,做官也象征着自己的成功与地位。由此造成了更多的人想加入公务员的队伍,很少有人愿意退出的局面。其次,大部分人对公务员离开公务员系统存在错误的看法,看不到辞职是公务员的正常权利,也看不到辞职对于保持公务员队伍的活力有重要的作用。有些干部认为,离开公务员队伍是不安心工作、无组织无纪律的表现;有些群众则会猜想,一个人如果不是因为正常退休而离开,那么他就是因为犯了什么错误才离开的。在更多人的眼里,考上公务员就相当于拿到了铁饭碗,不存在失业问题。因此,在公务员队伍中,竞争意识、风险意识相对薄弱。同时,作为领导在辞退不称职的公务员方面,往往会感情用事,因为多年感情,不忍下属失业,在考评的时候往往会给个基本称职,以使不称职的下属免于被辞退。

2.退出机制上存在的问题

（1）公务员退出制度不够完善。虽然中国的相关法律法规对公务员离开公务员队伍作出了相关规定,但仍存在着不足之处。如《公务员法》第八十三条规定:年度考核中,连续两年被确定为不称职的,予以辞退。但是关于如何考核、考核标准是什么,却没有明确的规定。通常情况下,考核就是年终写个总结,交由本部门的领导进行评议,一般情况下,领导碍于和下属的关系,都会给予好评,对于实在表现不佳的,最差给个称职。再比如说开除,相关法律法规只是作了原则性的规定,没有明确的说明,因此很难依法行事。而且,在执行过程中,以辞职代辞退、以辞退代开除、以提前退休代辞退的现象非常普遍。再则由于相应审批的程序繁琐,审批下来至少需要几个月的时间,必然给工作带来极大的影响。

（2）相应的社会保障制度不健全。一方面,中国现行的公务员保障制度基本上沿袭了计划经济时代的保障模式,即实行的是财政一手包办的退休制度。所以,公务员目前享受的是一种“国家保障”,而不是“社会保障”,这就形成了如果离开公务员队伍,就意味着失去了将来的养老保障。同时,公务员的失业保险制度也不够健全,在中国公务员的保障制度中从未出现过失业保险制度。但是随着中国的人事制度改革,公务员队伍流动性的扩大,势必要与失业保险制度相挂钩。

另一方面,中国的再就业制度也不完善。大多数公务员由于长期从事行政工作,原有的专业技术由于长期不用已经跟不上技术的发展。因此,一旦离开公务员岗位,走向社会就无所适从,这也造成了一部分公务员即便是想离开公务员队伍,迫于出路难寻也无法离开的局面。

（3）缺乏有效的监督和控制机制。中国目前的监督方式主要有自上而下和平级监督。但是比较有效的监督方式是自上而下的监督,像自下而上的监督由于缺乏相应的机制而达不到一定的效果。而且对于公务员的监督,人们往往更关注对领导干部的监督。这样就会导致部分公务员利用职务之便谋取私利,或在离开之前为自己铺好后路。

三、完善中国公务员退出机制的措施

1.转变观念

为了更好地发挥退出制度的作用,公务员应增强竞争意识、风险意识,消除“官本位”的思想,正确认识公务员退出制度,树立良好的行政道德观,以构建良好的公务员退出环境。

在传统的人事管理制度中,很多人认为公务员是国家机关的干部、国家政权的代言人,公务员这一职业被赋予了政治化、权力化的色彩。但是,公务员作为一种职业,与其他职业是一样的,它既有就业也有失业。因此,要加强公务员退出制度的宣传工作,让大家了解到正常的退出,是公务员队伍新陈代谢的基本方式,也是公务员的一项基本权利,并不是像人们想的那样,是因为犯了错误才离开公务员队伍。同样,在优胜劣汰的竞争环境中,公务员要树立正确的职业风险意识,要具备竞争意识,增强责任感,应充分意识到公务员这一职业不再是保险箱。公务员必须做好本职工作,尽职尽责,不违反规定才能在竞争中求得生存。因此,转变传统观念,对发挥公务员的个人优势、提高行政效率有极大的作用。

2.完善相应的法律法规

世界许多国家的公务员在退出公务员队伍后,依然能发挥他们的特长,选择到私人企业或社会团体工作,继续为社会服务。因此,中国应借鉴其他国家的做法,尽快健全并完善中国的公务员退出机制。

（1）完善公务员离任审计制度。公务员退出公务员队伍,必须要经过严格的审计工作,尤其是对从事保密工作的公务员,既要保证其不能带走“国家机密”,又要考查公务员是否清正廉洁。在对公务员任职期间的行为和活动进行审查未结束之前,不允许其离职或退休[2]。

（2）建立隔离缓冲机制。有些公务员在任期间的关系网、人情网很庞大,为了防止他们退出公务员队伍后,利用原有的资源网为个人谋取私利,应建立隔离缓冲机制。对于即将要离职的公务员,在其离职前的一段时间内,要安排其从事与本职工作无关的工作,在其离职后的一段时间内,对其某些行为要进行限制。当然,在制定这些限制条件的时候也要根据公务员所从事的职业、所担任的职务来划分,做到既要保证制度的有效性,又不能损坏其个人的利益。

（3）建立处罚执行和刑事追讼制度。对于违反规定公务员的处罚,目前仍是中国公务员退出制度的薄弱环节。对违规者应该受到什么样的处罚,怎样处罚,由什么部门执行,都应有明确的规定。同时,对于退出审计时没有发现问题日后发现或其行为触犯刑法的公务员,在诉讼时效内要加强刑事追讼力度。

要进一步完善公务员的退出制度,细化公务员退出制度的相关规定,比如可将公务员退出激励措施制度化,这样可解除公务员的后顾之忧。

3.完善相关配套措施

（1）完善考核机制。要完善公务员的考核制度,首先要根据不同的岗位划分出不同的考核标准,并且将平时考核与年度考核相结合,不能单凭年度考核的结果来判断其称职与否。其次,让公务员的服务对象参与到考评中来。目前在考核公务员的时候,也规定要听取群众的意见,但实际上所找的群众常常是在一起工作的同事,他们往往会褒大于贬,这样的意见很大部分上不能作为考核的依据。因此,可以让公务员的服务对象对公务员的工作能力、工作态度等方面进行评价,他们的评价最能体现公务员的实际工作水平。这种考评机制在国外以及中国的金融等行业均得到了很好的应用。每年底,根据服务对象的考评成绩,采用末位淘汰制的方法,淘汰不合格的公务员。此外,在单位内部也可设立专家考核组对公务员进行考评,可有效避免有些领导碍于情面对下属评价不符的行为。专家的选用也要实行轮换制,每年可从专家组里随机抽取几名专家进行考评,以防止受贿现象的发生。

（2）建立聘任制度。聘任制是一种以合同的方式任用人员的制度。要完善公务员的退出机制,首先要打破公务员的终身制,采用聘任制度。为了解决公务员退出不畅、人员膨胀的现象,国外许多发达国家已经采用了聘任制,并取得了明显的效果。在中国,聘任制最早产生于企业,并逐步发展到事业单位。

公务员的聘任制就是公务员与行政机关按照自愿平等、协商一致的原则,签订聘任合同,确定双方权利和义务的一种任职方式[3]。2007年人事部决定首先在上海浦东和广州深圳推行公务员聘任制的试点工作。2008年6月,浦东首批5位聘任制的公务员正式上岗,这些公务员的任期为1～3年,实行合同制管理。任期结束后,单位根据其平时表现再决定其是否继续留任。采用聘任制度,可以激发公务员的工作热情,提高行政机关的办事效率。但是,目前聘任制在中国公务员队伍中还处于初级阶段,并且多数采用聘任制的岗位是技术岗,因此,应加大聘任制的改革力度,以满足现代行政改革的需要。

（3）构建再就职制度。要顺利实施公务员的退出制度,就要考虑到公务员退出之后的出路问题。许多公务员一旦离开公务员队伍,就会无所适从,这就造成了一大部分人宁可在单位熬到退休年龄,也不愿意提前退休的状况。因此,发展再就职制度是解决公务员退出制度的良好措施。日本在“再就职”方面有着丰富的经验,我们可结合中国的特点,制定出符合中国国情的再就职制度。首先,对于不同类别的公务员要制定不同的再就职规范和指导政策。其次,对于打算再就职的公务员,找到合适的职位后应到原工作单位提出申请,得到允许后,方能到新的单位去任职。再次,政府应建立人才流动服务机构,帮助需要再就职的公务员寻求新的职业。最后,随着信息和技术的快速发展,对计划退出公务员系统的有计划再就职的公务员要进行相关知识的培训。

（4）建立公务员社会保障制度。目前,中国公务员的社会保障制度还不完善,尤其是失业保险制度和养老保险制度。失业保险制度是指公务员由于非本人原因失去工作离开公务员队伍而中断收入时,由国家依法保证其基本生活需要的一种社会保险制度。目前,中国的失业保险制度还处于初级阶段,尽管已有一些规定,但是涵盖的范围只是少部分。为了保证公务员出口的顺畅,推进国家人事制度改革,必须要建立公务员失业保险制度,解除公务员的后顾之忧。同时,应将养老、医疗等保险统一纳入到社会保障制度中,加快公务员保障体系的社会化。

（5）完善退出激励机制。对于符合退出条件且有意愿离开的公务员,相关部门应采取相应的措施鼓励他们提前退出公务员系统。对于大多数的公务员,之所以不愿意提前退休,一个重要的原因是担心提前退休影响工资的提升。为此,对于计划提前退休的公务员可适当地将其工资增加相应的档次,或者给予一定金额的补偿。早在20世纪90年代,美国就推行了“赎买政策”,对于退出人员采取一定的经济补偿,使一大批雇员心甘情愿地离开公务员队伍。在中国,有些地方也采取了这种措施。如2004年武汉市公布的《关于建立健全公务员退出机制的意见》中第一次将赎买制度引入进来。近些年,很多地方也采取了相应的补偿措施并取得了一定的效果,但是如何将其制度化、规范化仍是个亟需解决的问题。

[1]李和中.21世纪国家公务员制度[M].武汉:武汉大学出版社,2006:388.

[2]黄登攀,汪洁.从官员“下海”看公务员退出机制的完善[J].山西高等学校社会科学学报,2004（7）:25.

[3]王春业.论公务员退出的正常化[J].湖北行政学院学报,2009（3）:66.

On the Exit System of C ivil Servants

JIA L ing-linga,W U Zhuangb
（a.Department ofModern Educational Technology;b.School ofManagement, Minzu University of China,Beijing 100081,China）

The establishment of exitmechanis m in the civil service system constitutes an important part in the improvement of the civil service system in China.However,during the 10-year implementation of the civil service system,imperfectness still exists in the exit mechanis m and incentive mechanis m.Building and perfecting the exit mechanism has very important practical value for the construction of a contingent of civil servants which is dynamic,innovative,well structured,while the civil servants can be promoted or demoted.

civil servants;exitmechanis m;measures

C93

A

1009-315X（2010）06-0595-04

2010-07-05

贾玲玲（1982-）,女,辽宁开原人,助理工程师,主要从事人力资源研究。

（责任编辑 王莉）