论当前我国城市救助站的困境与出路——以海口市城市救助站为例

陈 娟

(咸宁职业技术学院文法系，湖北咸宁437100)

论当前我国城市救助站的困境与出路
——以海口市城市救助站为例

陈 娟

(咸宁职业技术学院文法系，湖北咸宁437100)

救助管理站作为收容遣送站的替代物，在新的历史条件下，无论是具体工作的实施效果还是自身的发展都遭遇到了困境。在这种情况下，救助站应积极分析导致困难产生具体原因，并从根源上进行制度和方法的完善，克服旧制度的消极影响，加强自身的建设，寻找继续发展的出路。

救助站;困境;出路

救助管理站取代收容遣送站已六年，应该看到，作为《城市生活无着的流浪乞讨人员救助办法》的实施主体，本着保障流浪乞讨人员的基本生活权益为目的，承担“扶危济困”职责的救助站在实际工作中已经生动体现了“以人为本”的理念，可是，伴随着流浪乞讨所出现的新情况、新问题，也使救助站本身遭遇到许多的尴尬，甚至陷入困境。本文以海口市救助站为例，分析其存在的困境及其所产生的原因，并结合国内其它城市的经验，尝试性提出救助站摆脱困境的对策，从而更好地进行社会救助。

1 救助站的困境

救助站是政府实施社会救助职能的载体之一。所谓社会救助，是指国家和各种社会团体通过一定的机构和专业人员，运用资金、实物、服务手段，向无收入、无生活来源也无家庭依靠并失去工作能力者，向生活在贫困线下或最低生活标准以下的个人和家庭，向一时遭受严重自然灾害和不幸事故的灾难者，实施的一种社会保障措施，使这些成员基本生活权利受到保护。但是，目前救助站在进行社会救助中，其工作实施效果不理想及自身发展都遭遇到了困境。

1.1 救助站工作实施的效果不理想

1.1.1 劝导难，职业乞丐不进站

据不完全统计，海口街头目前的流浪乞讨人员不少于100人。笔者通过几次对海口乐普生天桥一带及解放西一带流浪乞讨人员的观察发现，这些要么以暴露残疾其他、要么以怀抱婴孩乞讨、要么以磕头写“说明书”乞讨的流浪人员一般都是“熟面孔”在定点乞讨。在这些流浪乞讨人员中，“安徽、河南的多为残疾卖唱者，贵州一族则以年轻求学或者治病无钱为由乞讨，剩下的就是江西、湖南、湖北、广东、广西的人，干什么的都有”。海口市的乞丐多为职业乞丐，夏无酷暑冬无严寒的自然环境为这个群体的生活提供了良好的生存环境，大部分乞丐都租有房子，海南省及海口市救助站经常派人走上街头，劝导他们到救助站接受政府救助，但真正上门的却寥寥无几。面对街头乞讨的流浪人员，救助站也无权将他们强制收容。海南省救助站的床位利用率还不到20%。类似的情况在郑州市救助站、南宁市救助站③、重庆市救助站④及北京市救助站⑤都经常出现，职业乞丐已成为救助站工作的“软肋”。

1.1.2 救助对象错位

社会救助对象具选择性。民政部门公布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助办法实施细则》规定，需要救助的城市生活无着的流浪乞讨人员必须同时具备四个条件:一是自身无力解决食宿;二是无亲友投靠;三是既不享受城市最低生活保障，又不享受农村五保供养;四是正在城市流浪乞讨度日。也就是说，是否实施救助，得根据上述条款规定。可是，由于上门求助者的甄别在实际操作上本身就存在着难度，而他们往往需要尽快予以安置。在大多数前来救助站寻求救助的人中，许多人并不属于符合条件的救助对象。目前，救助站主要还是根据求助人员提供的联系方式予以确认，即便无法查知，也仍会给予救助。这就导致部分人把救助站当作可利用的“免费旅馆”，吃饭睡觉就呆在里面，能混一次试一次。救助站一方面是“无人可救”，另一方面又是“不能不救‘不该救的’”。

1.1.3 特殊对象处理难

救助站经常会接到公安部门、社会组织或群众送来的无行为能力的病人、精神病人及流浪儿童。面对上述人群，救助站的处理的确存在难度，2006年5月28日，长沙就发生了由于公安、救助站、120三家机构的意见存在分歧，一名流浪汉死在救助站门前的悲剧。另外，社会救助的目标决定了社会救助是国家和社会必须履行的最起码的社会的保障职责，提供救助的限期也很短。这些特殊群体人员生活大多不能自理，加上救助站缺乏完善的监护设施，这部分人的长期滞留，就造成长时间的超期救助，有的联系家属，家属也不接，而由于受助人员的真实情况难以核实，流出地民政部门也不愿来接，成了救助站最为困惑的难题。

1.2 救助站自身发展存在的问题

1.2.1 经费不足

这应该是所有救助站发展所遇到的困难。在对海口市救助站调查中了解到，该机构在编人员11人，自1992年至今，每年享受政府财政拨款30万元，行政事业开支另付。市救助站目前也尚无属于自己的办公楼，办公地点设在海口市社会福利院内，年租金6.8万元，扣除租金剩余20多万。由于经费上的力不从心，海口市并未给求助人员提供食宿。经了解，海口市2005年救助对象达3000多人次，只是为受助者提供返乡路费，这些受助者有岛内的，也有千里之遥的外乡人，按每人次的最低车票路费10元计算，经济上已是捉襟见肘。重庆万州区每年给救助站的拨款是十四五万元，“如果不出大事，尚能够应付，但一旦出现意外，就不行了”。这种情况的不良后果是:除了行政程序的执行大打折扣以外，“无米之炊”也严重影响了救助站工作的积极性。

1.2.2 救助站工作人员“救助”意识不强

救助站作为收容遣送站转变的结果，其工作性质已由以前维护社会治安稳定社会秩序转变为关注求助人员的基本人权需求和规范执法者的职责及政府的社会责任，“保障人权”是社会救助站及其工作人员应恪守的第一要义。救助站的工作人员是尊重与维护求助者基本权利的直接实施者。

但是，仍有部分救助站工作人员在接待上门求助者时，将他们定性为危害社会治安的造乱分子，对民政部出台的相关制度条文之精神缺乏深刻的体会。在调查中也发现，有工作人员对衣衫褴褛、身无分文的求助者缺乏必要的尊重，没有耐心和关爱，往往就是敷衍了事，救助意识及素质须大力提高。

1.2.3 救助站没有制定相应的具体措施

民政部门针对社会救助颁布了实施办法和工作细则，但这仅仅只是制度框架上的构建，从宏观上指导救助站的工作方向，在救助标准等具体救助上并无相应措施。目前，海口市救助站也没有出台或制定相应的具体措施来应对工作中出现的突发事件，处理上还是有很强的随意性。“自愿性”的救助客观上是救助站的工作出现责任上的推诿，凡条件达到，多半就是为其购买返乡车票，并无其他救助形式。含混模糊的大定义对救助站工作的开展带来了极大的不便。在调查中，救助站工作人员也屡次提到这一点给实际工作的进行造成了一定的障碍。

2 造成救助站困境的原因

2.1 旧办法的消极影响

过去强制性收容政策曾经让被救助者望而生畏，由于宣传上不到位，信息不对称，一些流浪乞讨人员至今仍误认为现在的救助站属于政府强制收容的场所，而先前他们可能在收容遣送站遭受过的种种不平等待遇，至今仍让他们担心一旦接受救助，自己的人身和尊严得不到尊重。因为误解，久而久之，这些流浪乞讨人员形成了一种远离救助站的习惯和心理，不去关心和理会救助站所发生任何改革，对它有一种天然的排斥和拒绝心理。不少流浪乞讨人员说，他们进过多次收容遣送站，食宿条件不好，遣回原籍后，由于生活无着落又要重新乞讨，现在一见到“穿制服的”(公安和城管)，他们拔腿就跑。由此可见“收容遣送”的“余威”至今仍潜在的发挥作用，在一定程度上阻碍了救助站工作的顺利进行。

2.2 现行办法自身的局限

《救助管理办法》规定的救助对象为城市生活无着的流浪乞讨人员，且明确列出四个条件，前提就是这部分流浪乞讨人员在整个流浪乞讨群体中占大多数，但当前的事实是大部分乞丐并非生活无着落。如前所述，职业乞丐的比例相当大，他们已经将乞讨作为一种生活及生存方式，每天都会有一定的“盈利”。很明显，他们不属于救助对象的范围之列。可是，四个条件所确定的标准又过窄，真正需要帮助的对象往往又无法涵盖到，鉴于此种情况，救助站已经出于种种考虑给部分非条件内但需要帮助的人提供了救助，但制度本身的局限显然使救助站在工作的开展中顾虑重重，影响其具体运作。

另外，管理办法主要侧重于为流浪乞讨人员提供最基本的食品和住宿，对于一些流浪者的健康需求及其他需求并不能满足。一些身体有疾病需要救治的流浪人员认为，救助站并不能给自己治病，不能解决自己的根本问题。而且，救助站最后的处理结果一般都是送回原籍，这对于那些打算长期流浪的人员来说，打击很大。因为送回原籍就意味着要重新回到农村或者落后地区，这不能够给他们提供基本的救助，而城市的资源的可获得性远比原籍强，只有在城市乞讨才可以获得更多的“资助”。

以上可以看出，第381号文件及实施细则本身缺乏规范性，没有规范的技术操作准则和较为完善的内容体系和科学合理的救助实施标准。

2.3 城市流浪乞讨人员生存的现实状况

城市流浪乞讨人员大体可以分为四类:①因心理或生理，缺乏劳动能力生活无着的;②有劳动能力却以乞讨生财的正常健康的社会成员;③怂恿或强迫他人乞讨、偷抢等违法活动者;④少数逃逸或犯罪者。它们构成了城市流浪乞讨的全部人群，但可以看出，只有第一类人群才是社会救助的对象。但正如前面所提到的，大多数乞丐都是职业乞丐，他们的乞讨行为已经演变为一种不劳而获，取巧生财，甚至发家致富的“门道”，乞讨致富是一种可以被许多人仿效的自由选择。政策及环境的宽松也为这支队伍的壮大提供了滋生的土壤。每天，他们都会有多则几百少则几元不等的收入，没有风险的生财之道不会因为救助站提供的建议食宿及微波路费就止步。这样一来，去救助站的人就必然会减少。

3 救助站的出路

以救助管理站取代收容遣送站体现了社会主义的人道主义精神，是顺应历史潮流的果断举措，尽管目前面临发展的困境，但其存在仍然有强烈的现实必要性，因此，救助站必须在找准原因的基础上，积极寻找出路。

3.1 现行救助办法的完善

根据救助站实际工作所出现的问题，新办法应适当放宽救助对象的条件，比如偶遇突发事件的危难群众，应当列为救助对象，这样就能使救助站真正起到救危救急的作用，在彰显社会温暖的同时也增强了人们对政府的信任，为进一步展开工作打下良好的基础。另外，对接送救助人员的责任与费用问题，也应进一步明确。如果受助人员的亲属或者监护人能接的，费用由亲属或监护人承担;亲属或监护人没有能力接的，由流出地乡、县、省民政部门按先后责任次序来接人，费用由本省按规定执行;如果流出地的各级民政部门都不能来接任，流入地民政部门可派人将受助人员护送回流出地省级民政部门，受助人员返程费用和护送人员的差旅费用全部由流出地省级民政部门承担。不能一笔账糊涂到底，浪费物力、财力和人力。总之，社会救助站面临的困难群众范围还是比较大的，应尽快建立更新、更全面的救助措施。

除了上述细节上的问题，救助制度还应与维护社会的法律制度及现行社会保障制度衔接。因为，社会制度特别是社会规范，它所能够解决的问题是局部的、个别的，不能寄希望一个制度能解决所有问题。

城市流浪乞讨人员的收容遣送制度被单纯只有救助功能的社会救助制度所取代后，原来有收容遣送制度承担的对流动人口的社会治安管理的职能由谁来承担是社会救助制度得以顺利实施首先要考虑和解决的问题。法律制度在流动人口的治安管理方面是比较全面的，只是实行中存在部门职责分工不明确，才会导致互相推诿或证券的情况，出现执法上的漏洞。目前，《治安管理处罚条例》和《刑法》中都没有相关条款规范强讨恶要及有组织乞讨这种扭曲的财富获得手段，这是社会发展对维护社会秩序的法律制度提出的挑战，不是也不能单纯由社会救助制度来解决。鉴于此，应加快《社会救助法》的立法进程，使相关行为有法可依。

其次，与现行社会保障制度相配套。从理论上说，整个社会保障制度是由社会福利、社会保险和社会救助、优抚安置四个主要层次组成，这四个层次是针对不同需要的社会成员设置的。社会救助作为社会保障的一个子系统或者说是最后一道安全网，试图保障的是一些未能被社会保险、社会福利计划有效保护，生活陷入贫困的人口。救助站对流浪乞讨人员的救助制是一项临时性的社会救助措施，它就是满足受助者最低生活需求的资金或实物，帮助受助者渡过难关，只是对其救助的权宜之计，这些受助人员最终救助的实现还是要依赖现有的保障制度，否则救助制度或者因为“临时性”的丧失造成受助人员的积压，而难以维持正常运转，或者会发生多次的重复救助，救助只是流于形式，难以实现救助的初衷。

救助制度还应以法定监护人、抚养及赡养义务制度与社会保险制度作为依托，以民政部主持的其他补充性的社会救助机制为最后保障，比如农村和城市最低生活保障制度、儿童的福利制度、老年人的福利制度等等。

总之，任何制度的实施都有一个磨合、摸索、改进和完善的过程，它需要与一系列相应的制度衔接，这样，现行救助制度的实施才会更加有效。

3.2 建立救助流浪乞讨人员的社会体系

社会救助应坚持政府为主，社会为辅的原则，仅仅依靠政府的力量进行社会救助是不够的，必须重视社会力量。在我国，目前已经具备了发展社会力量进行社会救助的条件。一方面，自改革开放以来，我国已经形成了一定规模的中、高收入层，有一定的扶危济困的经济基础;另一方面，在我们这个社会中，处于困难状态下的人渴望社会理解、尊重和拥有安全感的需要，生活富裕的人群又有展现自我、追求实现自身价值和参与社会管理、服务公共事务的愿望，有很大的开发个人慈爱的资源和潜能。

所以应抓紧时机吸引民间力量从事社会救助事业。首先，应制定相关法律法规，为社会力量提供从事救助工作的法律环境。可喜的是，我国目前已经将《慈善法》列入了人大的立法规划和国务院的立法计划。同时，通过诸如税收优惠政策等鼓励性政策，利用开展志愿者活动和设立社会救助慈善基金会等多种形式，引导社会资源，达到社会资源的有效整合，最终形成政府主导社会互动的救助体系。

这样，不但可以让社会力量帮助政府分担一部分负担，还可以把那些政府负担不了的救助工作交由民间组织承担，因为政府在财力、人力上毕竟还是相对薄弱的。如此的互动分工，可以使需要救助的流浪乞讨人员生活状况得以更好的改善，也缓解了政府在财政上的巨大压力。

3.3 加强自身建设，建立监督机制

就调查的情况来看，救助站的居住条件需进一步改善，工作方式和工作人员的素质也亟待改进和提高。

在条件上，北京市朝阳区救助站整洁、舒适且有序的环境值得所有的救助站学习和借鉴，规模的大小确实要以经济实力而定，但环境是否能让受助人员感到满意与工作人员的素质是分不开的。救助站对受助人员实行救助、管理并重。救助是本质，第一位的;管理是手段和条件，第二位的。

工作人员一般就是坐在办公室里被动的等待人上门求助，鉴于目前的实际情况，他们可以到城市流浪乞讨人员聚集的地方进行政策上的讲解，使他们对现行的救助制度有个相知的过程，主动出击救助;也可以通过电视台、电台、街头广告等媒体，进行相关内容的宣传，让每个人了解求助的途径，增强信息的对称性。普通公民也可以对流浪乞讨人员的救助有一定程度的了解，通过电话报告等手段将愿意接受救助的人引导到救助站里去，直接或间接参与到救助工作中来。

另外，救助站应组织工作人员培训学习，建立监督机制，深化“以人为本”的平等救助意识。一方面，政府、捐助人、救助对象及同行可以通过救助站的日常业绩来对其管理进行监督，另一方面，救助站内部也应制定相关规定，采取一定的衡量标准来对工作人员的绩效作出评判，增强奖惩的公开性和透明度，达到较强的自治，改变目前效率低下的现状。

总之，从长远看，救助站的存在是必要的，绝不能因眼前的困难而自缚手脚，必须在根源上进行制度和办法上的完善，标本兼治双管齐下，全力开展流浪乞讨人员的救助工作，真正切实有效地做到维护社会公平，保障公民的基本权利。

［1］ 冯必扬，严翅君.现代社会保障研究［M］.北京:人民出版社，2003:112.

［2］ 敬珊珊，陈静，吴梅.我国社会救助体制建设中的问题与对策［J］.四川行政学院学报，2005(5):98.

［3］ 李学举.建立和完善新型的社会救助制度——加强城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作［J］.求是，2004(7):44.

A discussion on the predicament and outlet of current city assistance stations in our country——A case study of city assistance stations in Haikou City

CHEN Juan

(Department of Literature and Law，Xianning Vocational Technical College，Xianning 437100，China)

In the new historical condition，city assistance stations，as the substitutes of shelters and repatriations，no matter the implementation effect of specific work or their own development has encountered the predicament.In this case，assistance stations should positively analyze the reasons，improve system and method from the root，overcome the negative influence of the old system，strengthen its own construction and search for outlet for continuous development.

assistance station;predicament;outlet

C912.81

A

1009－3907(2010)07－0104－04

2009－09－13

陈娟(1982－)，女，湖北随州人，助教，硕士，主要从事马克思主义理论与中国现代化研究。

责任编辑:沈宏梅