铁路火灾事故应急预案编制与管理

郜杨

(铁道警官高等专科学校治安系，河南郑州450053)

铁路火灾事故应急预案编制与管理

郜杨

(铁道警官高等专科学校治安系，河南郑州450053)

制定科学的应急预案，做好火灾发生后的应急处理，是避免现场混乱、贻误救灾时机、减少人员伤亡和财产损失的一项关键措施。火灾事故应急预案的编制与管理是铁路消防管理过程中非常重要的一个环节。拟对铁路火灾事故应急预案编制的基本内容、方法进行阐述，并对完善铁路火灾事故应急预案的编制与管理提出建议。

铁路;火灾事故;应急预案

近年来铁路消防安全工作得到全面加强，消防管理水平有了较大提升。铁路火灾事故虽已得到有效控制，呈逐年下降的趋势，但每年仍有数十起火灾发生，造成较大财产损失和人员伤亡。火灾一旦发生，如何最大限度地保护人身和财产的安全，从而减少和降低火灾造成的损失，就成为我们关注的重点。多年的探索和实践经验说明，制定科学的应急预案，做好火灾发生后的应急处理，是避免现场混乱、贻误救灾时机，减少人员伤亡和财产损失的一项关键措施。“居安思危，思则有备，有备无患”，凡事“预则立，不预则废”。火灾事故应急预案的编制与管理是铁路消防管理过程中非常重要的一个环节。

《中华人民共和国消防法》规定，机关、团体、企业、事业等单位应当制定灭火和应急疏散预案。《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》(公安部第61号令)第39条、第40条规定，消防安全重点单位应制定灭火、应急疏散预案并定期进行演练。因此，制定和定期演练火灾事故应急预案是铁路这样的消防重点单位的责任和义务。为了有效处置铁路火灾事故，迅速扑灭火灾，最大限度地减少人员伤亡、财产损失及社会影响，铁道部于2007年制定了《铁路火灾事故应急预案》，并逐步形成了由该预案和各铁路局、专业运输公司、铁路公司(含国家铁路控股的合资铁路)以及铁路基层单位火灾事故应急预案组成的铁路火灾事故应急预案体系。目前已初步建立了以铁道部统一领导，相关单位和部门协调配合的消防应急管理体制。

与消防管理工作其他方面相比，火灾事故应急预案的编制与管理还是铁路消防管理的薄弱环节，在理论体系的完备性和执行力方面还存在不少问题。笔者在这里就铁路火灾事故应急预案的编制与管理谈一些自己的看法。

一、铁路火灾事故应急预案编制的基本内容

应急预案是针对具体设备、设施、场所和环境，在安全评价的基础上，为降低事故造成的人身、财产与环境损失，就事故发生后的应急救援机构和人员，应急救援的设备、设施、条件和环境，行动的步骤和纲领，控制事故发展的方法和程序等，预先做出的科学而有效的计划和安排。火灾事故应急预案是为了应对各类突发火灾事故，减少人员伤亡和财产损失而制定的应急预案。

根据对现行应急预案的分析，就基本内容而言，一个完整的应急预案框架通常主要包括如下六大要件:(1)总则:规定应急预案的指导思想、编制目的、工作原则、编制依据、适用范围。(2)组织指挥体系及职责:具体规定应急管理的组织机构与职责、组织体系框架。(3)管理流程:根据应急管理的时间序列，划分为预警预防、应急响应和善后处置三个阶段。(4)保障措施:规定应急预案得以有效实施和更新的基本保障措施，如通信信息、支援与装备、技术，宣传培训演习、监督检查等。(5)附则:包括专业术语、预案管理与更新、跨区域沟通与协作、奖励与责任、制定与解释权、实施或生效时间等。(6)附录:主要包括各种规范化格式文本、相关机构和人员通讯录等。这六个方面共同构成了应急预案的要件，它们之间相互联系、互为支撑，共同构成了一个完整的应急预案框架。

铁道部的《铁路火灾事故应急预案》就是在这个预案框架的基础上制定的。各铁路局、专业运输公司、铁路公司(含国家铁路控股的合资铁路)以及铁路基层单位由于预案制定范围广泛，则应将可能发生的火灾事故，按其不同的性质和类别编制应急预案。

(一)组织指挥体系及职责

组织指挥体系具体规定了应急反应组织机构、参加单位、人员及其作用，应急反应总负责人以及每一具体行动的负责人，本区域以外能提供援助的有关机构，其他相关单位在火灾事故应急中各自的职责。对组织指挥体系及其职责进行规定的基本原则是在统一的应急管理体系下，对分散的部门资源进行重新组合和优化，把体制建设与激励机制、责任机制相结合，从而为消防应急管理提供组织保证。

(二)管理流程

火灾事故的发生具有突发性和紧急性，而且往往已经造成一定后果，因此必须采取应对措施迅速控制事态发展。但是，突发事件通常遵循一个特定的生命周期。每一个级别的突发事件，都有发生、发展和减缓的阶段，需要采取不同的应急措施。应急管理流程设计正是基于突发事件的生命周期而对突发事件进行分期管理的，旨在建立一个全面整合的应急管理模式。发生火灾事故后需要按照火灾的发生过程进行阶段性分期处置，通过应急响应、后期处理和事件评估及时有效地化解危急状态，尽快恢复正常的铁路运输秩序。

应急响应主要措施包括应急响应标准、应急响应行动、信息报送和处理、通信、指挥和协调、紧急处置、救护和医疗、应急人员的安全防护、群众的安全防护、社会力量动员与参与、铁路火灾事故的调查处理、新闻发布、应急结束。通过应急响应能够及时控制火灾的发展，减少人员伤亡和财产损失。

后期处理主要措施有善后处置、保险。负责部门根据国家现行有关法律法规和规定对伤亡人员做好善后处置，并及时通知保险机构赶赴事故现场开展保险赔付工作。事件评估由事件评估责任单位根据事件评估程序对组织体系、预案实施、存在问题进行评估并提出工作建议。

(三)保障措施

消防应急管理涉及通信、信息、救援装备和应急队伍、医疗卫生、治安、财会等部门。相关部门只有协同运作、快速有效采取措施，才能尽快控制事态发展，因此火灾事故处置对财力支持、物资保障、人力资源保障、法制保障、科研保障和社会动员与舆论支持方面提出了要求。在各应急部门之间的职责分配方面可以运用职能方法对最可能需要的各类援助进行分组，每项职能由一个主要机构领导牵头负责，其他职能部门提供支持。通过职能细分，明确火灾事故应急处置过程中各环节的主管部门与协作部门，每一项职能分别对应若干各主要的牵头机构和辅助机构，并制定各机构的具体责任范围和相应的应急程序。以应急准备及保障机构为支线，明确各参与部门的职责，就可形成有法可依、有章可循的部门协同运作的整体制度框架。

宣传、培训和演习、公众信息交流、应急预案管理与更新、监督检查、奖励与责任追究等手段是火灾事故应急预案能够形成制度、顺利实施并不断完善的必要措施。

二、铁路火灾事故应急预案的编制过程

(一)应急预案编制的准备

在应急预案编制之前应首先做好充分的准备工作。在预案实际编制工作开始之前应先成立编制组，由编制组执笔编制预案。预案编制组在预案编制的准备阶段要对火灾危险和应急能力进行分析。在危险源辨识、风险分析过程中要充分考虑地理、技术、人、管制等各种因素，尽可能搜集以往发生过的一些铁路火灾案例，各种火灾事故应急处理过程中的经验教训，相关的国家法律、法规和技术标准。在应急能力分析时对每一紧急情况应考虑所需要的资源与能力是否配备齐全，外部资源能否在需要时及时到位，是否还有其他可以优先利用的资源。

(二)应急预案编制

预案编制小组综合应用安全系统工程、防灾减灾、事故致因、计划、组织、决策、战略管理、医学救援、工程救援、事故处理等理论技术，分析事故的发生、发展及其演化的过程，建立应急救援预案体系框架和确定文件要素，系统地描述铁路火灾事故应急救援系统分级标准、组织结构、运作机制、救援力量的构成和职责、应急救援指挥体系、后勤保障体系、现场应急处置程序等内容，并通过事故应急救援训练和演练，检验消防重大事故应急救援预案的科学性、权威性和可操作性。

预案从编制、维护到实施都应该有各级各部门的广泛参与，在编制过程中或编制完成之后，要征求各部门的意见。

三、铁路火灾事故应急预案编制与管理的建议

虽然铁路火灾事故应急预案体系已初步建成，但这个管理体系还需要高效的执行力才能得到有效地执行。在以往的一些案例中可以看出，在应对不同的火灾事故的时候，应急预案所发挥的作用和功效有很大差别。怎样才能确保在火灾事故发生时能够及时、有效启动应急预案，使人员伤亡、财产损失降到最低，避免造成恶劣的社会影响，是我们在制定和管理火灾事故应急预案时要关注的重点。

(一)完善确定性环节并加强对不确定性环节的应对

应急预案相当于在用一套固定的确定体系去应对不确定的突发性危机事件。应急预案本身无法消除突发事件发展本身的不确定性，只能在确定性的应对过程当中尽可能地把突发危机的事件转化成为可以控制的常规事件，把危机管理转换为常规管理。因此在制定消防应急预案的时候要明确并完善确定性环节，同时还要充分考虑到在火灾事故处置中的一些不确定性因素。

确定性环节是在处置火灾事故时应对不确定性的基础。在消防应急预案中确定性的环节主要有资源的协调分配和事故权责体系的构建。资源的分配包括人力资源、物资资源、财力资源、技术资源、信息资源等。权责体系包括法律、规章，火灾应急处置中相关的领导、单位、部门、机构及个人。铁路火灾事故应急预案体系由铁道部《铁路火灾事故应急预案》和各铁路局、专业运输公司、铁路公司(含国家铁路控股的合资铁路)以及铁路基层单位火灾事故应急预案组成。各单位和部门在制定本部门的应急预案的时候应考虑到各单位、部门预案之间的衔接，注意各部门之间的合作与协调，确保各种资源利用的最大化。预案中的各种权责范围要明确。

已经制定的消防应急预案大多按照一致性的要求编制，主要是在信息报送、资源调配和权责体系方面做出规定，而对火灾事故中可能发生的一些不确定性涉及较少。所以各单位、部门的预案大多属于纲领性文件，相似度很高，而且预案内容过于简单，缺乏可操作性。各单位由于火灾危险性、安全疏散、消防设施、人员、周边环境、实践经验等方面情况有很大不同，在火灾事故的处置中，相似的预案所能达到的效果也会有很大不同。在预案的编写过程中，要结合实际情况，对一些不确定的情况要考虑得具体、充分一些，甚至更严重一些。在预案中对各种可能出现的破坏、威胁的应对途径做出相应的考虑，这样就可以在应急处置过程当中提供有意义的参考，提高抗破坏能力。预案的可操作性是预案在火灾事故发生时能够顺利实施的保证。在应急预案的编制过程中应该引入消防专业领域专家的意见和建议。

(二)重视铁路基层单位的火灾事故应急预案制定与管理

已有的研究资料表明，区域内具有有效的应急响应机制能实现将事故损失减少到不采取应急措施情况下的6%，能大大减轻事故后果的严重性。铁路基层单位在发生火灾后能否采取及时、得当、有力的应急处理，在很大程度上决定了火灾是否能够迅速处置、得到有效控制，是否能确保人员快速安全疏散，从而影响到火灾事故造成的人员伤亡、财产损失及社会影响。

由于专业知识及编写能力的限制，部分基层单位还没有制定出适合本单位的火灾事故应急预案。已经制定的预案大多按照标准格式编写，仅仅为了应付铁路公安消防机构的有关防火档案的检查，因此普遍存在脱离实际的情况，而且很少做到定期演练，所以在真正发生火灾时难以执行。

为了充分发挥火灾事故应急预案的作用，首先预案的制定应符合本单位实际情况，切实可行，这样才具有可操作性和可执行性，才能够为职工所接受，也才能充分发挥作用。一般来讲基层单位消防应急预案应包括以下内容:事故和紧急状态的确定;应急机构及其职责和权限;应急总指挥的职责和权限;应急期间特殊人员的职责;对内报警和对外通报;疏散路线和疏散组织;重要设备和文件的保护;易燃易爆等危险品的处理;应急联络，包括对外部相关人员和组织的职系电话和联系方法;应急设备;应急救护等。

基层单位火灾事故应急预案是在假想火灾的基础上制定的，因此假想火灾时应具体、全面，相应的应急处理措施则要得当、程序清晰。应急预案在编写时应以广大普通员工为接受者，充分考虑员工的接受能力，力求简练明了、通俗易懂，避免过多地使用专业术语。

(三)加强针对火灾事故应急预案的培训、演练、修改

完善、合理的火灾事故应急预案只是为火灾应急处置提供了一个依据，预案本身并不能自动发挥作用。预案在火灾处置时是否有效受预案制定水平和执行能力限制。为了确保预案真正发挥作用，还要针对预案进行深入培训、教育和演练，提高预案的执行力。实践证明，一旦发生火灾，能够按照预案确定的组织体系和人员分工，有序地组织实施火灾扑救和人员疏散，这不仅能使单位财产损失降至最低，更重要的是能够尽最大可能地保障人员的安全，尤其是在铁路客运车站、旅客列车等人员密集场所它是保障人员紧急疏散、最大限度地减少人员伤亡的关键。

通过针对预案的培训、演练可以使相关单位、部门职工熟练掌握预案的实施程序、要点，增加处置火灾的经验，避免在火灾发生时出现临场混乱、措施不当、贻误救灾的最佳时机的情况。在针对预案的演练过程中，还可以及时发现预案中存在的问题，对预案进行修改完善，提高预案的合理性、有效性。预案的演练还可以有效地提高危机意识，从而促进其他方面的消防管理工作的进步。

《铁路火灾事故应急预案》中规定预案原则上每2年修订一次，而根据国外的经验，应急预案每年至少要修订一次。在实际工作中有以下情况时就应及时修订预案:在演习过程中发现预案有不合理的情况，有火灾事故发生后总结出一些经验教训，发现新的风险，人员发生变动。

总之，应急预案需要在实践中落实，在实践中检验，在实践中完善。

(四)实现有效监督

铁路消防应急管理体系已基本建成，但这个体系能否有效运作，往往受执行方案的人影响。在火灾事故应急处理过程中，如果没有有效的监督制度，就可能会有监督不严、玩忽职守、渎职或严重失职行为发生。为了保证消防应急预案能够有效管理，必须实施有效监督。因此，要建立相应配套的法律法规及规章制度，并明确惩罚的边界，由相关的监督、检查机关实施对应急体系执行的监督。在铁路火灾事故应急预案体系建立的同时，相关的法规、规章还需要进一步修改。

虽然火灾事故应急预案只是对可能发生的火灾事故的一种假设，但通过预先的设想、计划、演练，在真正有火灾发生的时候，各部门依据自己的职责、权利和义务沉着、有序、快速地做出反应，我们就可以及时采取有效的灭火、疏散、自救措施，从而降低火灾的危害，提高抵御火灾的能力。从铁道部到各铁路基层单位都应重视火灾事故应急预案的编制与管理工作，不断地完善预案，提高预案的科学性、指导性和可行性。

［1］钟开斌，张佳．论应急预案的编制与管理［J］．甘肃社会科学，2006，(3)．

［2］张新梅，等．我国应急管理体制的问题及其发展对策的研究［J］．中国安全科学学报，2006，(2)．

责任编辑:崔海英

Subtract:To compile a scientific emergency preplan and deal well with the emergency after a fire are the key measures of avoiding disorder and missing relief chance，and reducing people casualty and property loss．The compiling and management of fire emergency preplan is an important part in the course of railway firefighting management．This paper expounds the preplan’s basic contents and compiling methods，and then puts forward some suggestions for perfecting its compiling and management．

Key words:railway;fire emergency preplan

The Compiling and Management of Railway Fire Emergency Preplan

Gao Yang
(Department of Public Security，Railway Police College，Zhengzhou 450053，China)

D631

A

1009－3192(2010)05－0029－04

2010－06－07

郜杨，女，河南洛阳人，铁道警官高等专科学校治安系讲师，研究方向为消防管理。