试论地方政府在区域经济发展中的重要作用

鲍立凡

（中共六安市委党校，安徽 六安 237009）

试论地方政府在区域经济发展中的重要作用

鲍立凡

（中共六安市委党校，安徽 六安 237009）

发展区域经济是政府的重要职责之一,在充分论证地方政府调控区域经济发展必要性的基础上,指出了政府的六大职能作用,提出了政府机制创新是有效推进区域经济发展不竭动力的观点，强调政府要在五个方面下工夫。

政府；区域经济；发展；作用

区域经济是指在一定的地域内由各种生产要素的有机结合而形成的经济运行方式。它以一定的经济区域为依托，以地域的合理分工为基础，将有限的资源合理配置，形成产业和地域经济的统一大市场。随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立与完善，发展区域经济已经成为各级政府工作的中心，它不仅关系着一个地方的经济发展和人民生活水平的提高，也影响着全国的经济发展。如果一批批区域经济兴旺发达，实力增强，一批批欠发达地区通过发展区域经济脱贫致富，实现富民强县和富民强市，我国的整体面貌就会大大改观，全面建设小康社会的步伐也会大大加快。根据当前区域经济运行的新趋势、新特点，地方政府如何正确发挥职能作用，科学地组织和推进区域经济发展，已经成为各级政府面临的一个重要问题，值得关注与思考。

一、地方政府调控区域经济的必要性分析

在发达的西方市场经济国家，地方政府主要行使社会管理和公共服务、社会基础设施职能，一般没有经济职能、调控职能。我国实行社会主义市场经济以后，各级政府虽然不能直接干预微观经济运行，但也不能像西方国家那样，对经济的发展放任自流，政府完全放弃自身在地方经济发展中的主导作用。特别在当前，地方政府有必要拥有一定的经济调控职能，原因分析如下：

（一）在市场经济条件下，地方利益进一步强化，要求各级政府拥有经济调控职能。在集权体制下，地方利益问题并不明显，随着我国改革开放的深入发展，市场因素不断强化，中央与地方的利益格局也进入了一个调整时期。特别是20世纪80年代财政包干体制实行之后，地方利益得到明显强化，成为推动区域经济发展的重要动力。同时，在地区差距日渐扩大的背景下,受地方利益的驱使,地方政府或以公开的形式,或以隐蔽的形式实行地方保护主义，也产生了一系列阻碍区域经济发展的行为,妨碍了资源的优化配置。鉴于这种情况，地方政府必须拥有一定的经济调控职能，一方面调动区域经济发展的积极性，另一方面使区域经济在各级政府的引导下协调、稳定地发展。

（二）在市场经济条件下，各地固有的自然条件差异将长期存在，对区域经济发展产生一定影响，需要各级政府拥有一定的经济调控职能。我国地域广阔，省与省之间、市与市之间、县与县之间都存在着地理条件、原材料及矿物资源、运输条件、气候条件等诸多差异。这些差异不是市场本身可以消除的，而且这些差异会对区域经济发展产生长期影响。由于中央政府的经济调控职能是针对全国宏观经济运行而言，不可能广泛地兼顾到各地的自然条件差异，也无法解决各地的具体经济问题。所以，由各级地方政府因地制宜地对区域范围内的经济运行实施调节和控制是必要的。

（三）市场经济条件下，地方经济运行主体具有多元性，需要各级政府拥有经济调控职能。计划经济时期，地方经济主要由国有和集体经济成分构成，对这些经济成分的管理，主要是通过自上而下的计划和命令方式实现的。改革开放以后，随着市场经济体制的不断建立，区域经济在运行中可能存在各种摩擦和矛盾，这些摩擦和矛盾通过市场往往很难解决。只有各级政府具有一定的经济调控职能，才能使政府作用和市场机制互相配合，有效协调不同经济成分的正常运行。

（四）在市场经济条件下，市场失灵和公共服务缺乏也要求地方政府拥有一定的经济调控职能。市场失灵是指资源配置依靠市场机制的作用达不到帕累托最优的各种情况。在市场失灵的情况下,公共产品不能实现完全、公平的供给。政府的公共服务是指以政府为主的公共部门生产的、供全社会共同消费、平等享受的公共产品和服务。长期以来,我国地方政府在公共产品的提供上存在一些问题，主要是对经济建设和公共事业的投入不平衡,偏重生产性和盈利性的设施投入,对社会保障、文化教育、环境保护等投入不足,难以满足经济社会发展的要求；在公共事业的投入上，没有把经营性和非经营性分开，导致公共产品领域不断扩大，给财政造成沉重的负担；一些地方政府在发展经济的过程中，片面追求经济增长而忽视了对环境的保护，造成了人与自然环境的不协调。因此，无论是克服市场失灵，还是增加公共产品提供，都要求政府对区域经济发展进行干预。但是，地方政府对区域经济活动的介入和干预,只能是间接的、辅助性的,不能违背市场经济规律，否则效果将适得其反。

二、地方政府在区域经济发展中的作用

政府在区域经济发展中应该发挥什么作用，是最近一段时期理论界的热门话题。2007年以来席卷全球的经济危机，促使人们重新思考政府主导型经济模式的有效性。我国目前正处于从不完善的市场经济体制向完善的市场经济体制的过渡之中，在这一过程中，政府对区域经济发展所起的作用也将发生相应的变化。笔者从区域政策的角度出发，认为政府应该发挥以下作用：

（一）制定科学的社会经济发展规划,引导区域经济发展

首先要根据中央制定的经济发展战略，明确本地区的社会经济发展规划，根据市场变化及时进行结构调整，并确定发展规划的分步实施步骤。其次要根据本区域经济发展实际,确定本地区的经济发展政策。努力发展特色经济，增加市场短缺货源，培育和形成新的经济增长点。制定政策一定要因地制宜、因时制宜，既要符合中央政策，又要符合本地实际，要有利于全局的改革、发展和稳定。再次要确定发展本地经济,引进人才、技术、资金方面的重点方向和目标。最后还要在优化发展环境上下工夫,努力实现人才引进、环境保护和经济发展相一致、相协调。

（二）调整区域产业结构,大力发展主导产业

区域产业结构是区域内产业空间组合的状态,合理利用区域资源,大力发展主导产业,求得更大的区域效益,是地方政府的最终目标。从产业布局来看,由于长期受条块分割的影响,目前区域经济发展中产业结构类同现象较为突出。根据区域产业集聚理论,区域内的主导产业在生产上或者在产品分配上有着密切联系,或者在布局上有相同的指向性,这些产业按一定比例布局在区域内某个优越的地区内,就可以形成一个高效率的生产系统,使区域的总体功能大于各个企业功能之和。因此，合理调整区域内的产业结构，既可以为私人部门创造就业机会,又可以大大加快区域市场的发育。

（三）培养人们的市场意识,营造和维护良好的社会环境

人是市场活动的主体，市场是依靠有市场意识的人建立起来的。培养市场意识，关键是政府要转变价值取向,从自我主导型向市场主导型转变,坚持市场的事情要依靠市场机制本身去调节。培养市场意识，要和营造良好的社会环境结合起来，好的环境会促进区域经济发展，特别是优美的自然环境，既是人们的一种生活追求和享受，也是招商引资、吸引外资的一个条件。所以在发展区域经济的同时，政府要注重环境建设。在建设好硬环境的同时，政府还要加强软环境建设，尤其要创造良好的制度环境和法律环境,确保区域政策的严肃性、有效性、连续性和稳定性,保障政府之间、政府和企业之间能够依法处理相互之间的利益关系,维护市场公平竞争,给各类投资者以信心和激励,促使资源在区域内合理流动。在加大环境建设的同时，政府还要注意处理好改革、发展和稳定的关系，把改革的力度、发展的速度和人民可承受的程度有机结合起来，确保区域经济发展正常运转。

（四）加大开发力度，培育和发展域内域外两个市场

发展区域经济离不开市场，社会主义市场经济不是自由经济，而是法制经济。发展市场经济需要放开搞活，减少不必要的政府干预，但放开搞活不等于放任自流。政府要根据自己的职能，依法整顿、建设、管理、完善、发展市场，发挥和弥补市场机制难以见效的作用。要从实际需要和可能出发，按经济规律办事，建好市场、搞活市场。建立市场一定要有场有市，方便交易；有场无市，有市无场，都需要整顿、完善。要通过加强管理，维护社会主义市场秩序，规范市场行为，陶冶商业道德，打破地区封锁，消除部门分割，改变行政垄断，反对和制止不正当竞争，管好国内市场，走向国际市场，发展统一开放竞争有序的现代化大市场。在市场经济条件下，要健康发展区域经济，政府还要采取有力措施，打假维权，坚决取缔和杜绝假冒伪劣产品，打击和制止商业欺诈行为，建设市场信用体系，支持和保护名优特产品，使区域经济真正能够依靠自己的优势形成特色，更好地引导农民走向脱贫致富的道路。

（五）培育和发展民间组织,完善区域经济发展的服务体系

加快区域经济发展，各级地方政府应积极推进体制改革,打破阻碍民间组织发展的制度障碍,为民间组织发展创造良好的制度环境,组建跨地区的民间组织,以民间的力量自下而上地推进地方政府合作,进而加快区域经济发展。具体内容主要包括:一是区域经济发展的智囊机构,主要由各地的经济专家学者组成,为区域间地方政府决策提供咨询。二是培育“中间体组织”的成长。这里的“中间体组织”主要是指由市场原则与组织原则的相互渗透、盈利性组织原则与非盈利性组织原则的相互渗透、政府组织原则与民间组织原则的相互渗透所衍生出来的具有新特征的组织体。民间组织对市场经济制度产生深刻的影响,它一方面能弥补市场功能不足而产生的不良后果,抑制企业组织的非市场化行为和不良的市场行为，另一方面可以分解部分政府的经济职能,抑制政府权力的无限扩张，确保市场机制作用的正常发挥。要想加快区域经济发展，地方政府应千方百计地培育和发展民间组织，通过这些民间组织功能的有效发挥，逐步提升企业战略，拓展市场深度，扩张市场容量,进而对政府形成软约束。

（六）加强环境保护，增强可持续发展能力

发展区域经济不是一朝一夕的事，不能只顾当前、不顾长远。要做到发展有潜力、有后劲，政府领导人必须树立正确的发展观，坚持节约资源和保护环境的基本国策。把建设资源节约型、环境友好型社会落实到区域经济发展的各个环节。从环境学的角度看，地球上可用的资源总是有限的，如何科学利用和合理配置资源，提高资源利用效率，是可持续发展的根本出发点。一般来说，越是先进发达的国家，越注意节约资源。随着我国市场经济体制的不断完善，市场对资源配置的基础性作用越来越重要，但市场本身顾及不到可持续发展。如果不树立科学的发展观，急功近利，竭泽而渔，破坏了资源的有计划、有节制的开发利用，再发展终究会成为大问题。科学发展的最终目的，是为了促进人类文明和改善人类的生存环境，应以“人”为服务对象。如果有一种发展损害了人类的生存条件，那么这种发展肯定是不能持续的。所以说，发展区域经济不能以牺牲环境为代价，应追求经济和生态环境的均衡发展，实现可持续发展。首先，地方领导人要树立科学的发展观，在科学发展观的指导下，正确分析区域内影响科学发展的制约因素，进而制定本地区经济社会发展战略和规划。其次，地方政府要加大资源节约和环境保护力度，并综合运用法律、经济、行政、舆论等各种手段进行管理，在发展区域经济的同时，实现自然环境的合理开发、生态环境的有效保护、人口结构的科学调控以及人口素质的全面提高。

三、加大政府机制创新是有效推进区域经济发展的不竭动力

大量事实说明，政府机制的创新是有效推进区域经济发展的关键，也是当前市场化改革的中心环节。政府与市场的互补不可能自动实现，两者以什么方式藕合，在很大程度上取决于政府的行为方式，特别是在不完全的市场条件下，行政体制改革在很多地区是经济社会发展的瓶颈。只有地方政府及时转换角色，处理好“有进有退、有所为有所不为”的关系，搞好机制创新，营造宽松、有序、诚信的经济社会发展环境，才能对区域经济的可持续发展发挥积极的促进作用。

（一）建立法治政府。全面推进以公开、公平、公正为价值导向的依法行政，理顺、平衡社会关系，进一步加快全面推进依法行政的步伐，严格按照法定程序、法定权限、法定职责行使权力，根据法律授予的权限管理经济社会事务，做到“不越位、不缺位、不错位”，建设一个透明、诚信、负责、理性的法治政府。

（二）建立信用政府。政府信用是企业信用和个人信用的表率，提高政府信用水平是建设服务型政府的基本要求，也是促进区域经济发展的重要保证。因此，政府要做到:保持政策的相对稳定性和连续性，杜绝行政决策的随意性和盲目性，实行行政许可、行政执行的规范性，提高政府行为的公开性和透明度。

（三）建立廉价政府。由于体制和其他方面的原因，政府机构重叠、臃肿、人浮于事的现象仍然存在，弱化了政府的社会服务功能；同时一些政府部门利用权力“设租”“、寻租”，大大提高了政府的运作成本。所以，政府应以降低行政成本为突破口，加快廉价政府建设:依法设定政府的权力，使其在法律规定的范围内行使，以降低随意性所带来的成本；实现政府机构、职能、编制的法制化，保证政府在增设或撤换各种行政机构时严格依法执行；控制政府规模，逐步实现小政府、大社会的目标；根据政府行使的不同职能做好行政成本的分项控制。

（四）建立高效政府。提高政府运作效率，克服政府部门不作为、办事拖拉等现象时，必须做到：精简机构、压缩审批、政务公开、完善综合执法体系，使行政管理的各个过程和各个环节高效、协调运转；突出政府对公共性事务的管理和服务；积极运用现代科技手段，加快政府管理信息化进程；提高政府行为的透明度，使权力在阳光下运行，使政府成为“阳光下的政府”。

（五）建立有限政府。政府的能力是有限的，有限的政府能力只能承担有限的职能。政府职能的无限扩张必然导致政府能力的相对分散和政府管理效力的衰减，导致严重的管理失误。现代政府是以市场为导向的政府，是典型的有限政府，政府的权威不在于权力的张扬，而在于权力制约基础之上的社会认同，是一种有限的权威。地方政府在区域经济的发展中，应将自己的行为和权力主要界定为:保护市场统一有序，保护正当竞争；为市场活动提供信息，提供公共产品，提供市场制度支持；站在全局的高度，进行宏观战略规划和产业政策指导；监督管理市场的正常运转，维持市场秩序，防范各种风险。

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