对公安执法规范化建设的若干思考

王国安,仪宏斌

(铁道警官高等专科学校,河南郑州450053)

对公安执法规范化建设的若干思考

王国安,仪宏斌

(铁道警官高等专科学校,河南郑州450053)

公安执法规范化建设是一个系统工程,在加强公安执法自身规范化建设的同时,必须着力解决影响公安执法的各种社会因素的规范化建设问题。公安执法规范化建设还必须同政治体制的改革及司法体制的完善同步推进。

公安执法;规范化建设

改革开放30年来,我国公安执法工作取得了举世注目的成就,公安机关在人员不足、任务繁重,通信、交通装备比较落后的情况下,长期保持了社会的大局稳定,有力地保障了我国改革开放经济发展的顺利进行。目前公安执法工作基本规范,在某些方面尚存不足,突出表现为滥用强制措施,滥罚款,刑讯逼供等。这些问题虽属少数人所为,但因其严重地侵害了公民的合法权益,破坏了党和政府与人民群众的和谐关系,降低了党和政府的公信力,甚至在个别地方影响了社会稳定,损害了人民警察的整体形象。公安部及时提出进一步搞好公安执法规范化建设,非常必要。

公安执法不是孤立的行为,它常受其他社会因素影响。公安机关本身只有相对的独立性,如公安执法行为被各级党委和政府的决定所影响。因此,解决公安执法规范化问题不仅要从公安执法自身着手,而且要从影响公安执法规范化的相关因素入手,要以整体性和系统性的观点看待公安执法规范化问题。从这个观点出发,公安执法规范化建设应该包括五个方面的内容:一、公安执法理念规范化。二、公安执法自身规范化。三、党委、政府和上级公安机关领导、管理公安执法的规范化。四、公安执法民主、公开、透明的规范化。五、公安执法保障规范化。五个方面为一整体,不可分割。

一、公安执法理念规范化

我国公安执法理念提法很多内容重复,如:立警为公,执法为民;秉公执法,勇于奉献;打击犯罪,保护人民;公正执法,文明执法;严格执法,服务人民;权为民所用,情为民所系;对党忠诚,服务人民,秉公执法,清正廉明,团结协作,勇于献身,严守纪律,文明执勤;政治建警,从严治警,依法治警;科教强警。最近有关领导又提出“大力加强执法规范化建设,着力提高理性、平和、文明、规范执法能力”等。这些提法内容涵盖过于原则性,口号性强,比较抽象,对警察的具体执法行为约束和指导性较弱,一线警察不易把握。上述内容在《警察法》中亦有规定,如《警察法》第3条规定:“人民警察必须依靠人民的支持,保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,维护人民的利益,全心全意为人民服务。”《警察法》第4条规定:“人民警察必须以宪法和法律为活动准则,忠于职守,清正廉洁,纪律严明,服从命令,严格执法。”《警察法》第20条规定:“人民警察必须做到:(一)秉公执法,办事公道;(二)模范遵守社会公德;(三)礼貌待人,文明执勤;(四)尊重人民群众的风俗习惯。”在《警察法》已有规定的情况下,不宜增加新的、类似的和口号性的执法理念,以免造成使用上的混乱。当前,在公安警察的具体执法实践中,亟需明确具体的执法操作理念,这些理念的特点应该是:具体,容易理解和记忆,对警察的具体执法行为约束和指导性强,并且具有稳定性。这样的执法理念可以不采用抽象性、口号性的语言,而采用描述性的语言。摘录一段英国约束警察行为的执法理念加以对比:“他应该对任何一个阶层和阶级的所有人礼貌相待,彬彬有礼。绝不可傲慢蛮横,粗暴无礼。……他应该特别当心不要采取无聊的或不必要的干涉行动。一旦需要采取行动时,要坚决和果敢。在所有场合,他都应使他的行为有足够的合法性支持。他必须牢记,没有什么东西比良好的情绪控制能力更加必不可少。永远不要为任何语言和威胁所激怒,哪怕是稍稍发一点火;如果他们以一种平和但坚决的方式执行职务,那么这些事情就会很快得到很好的处理,如果他需要的话,旁观者也会协助他。”上述是1829年英国大伦敦警察厅发布的《警察训令》中的部分内容,《警察训令》一直是英国警察的立身之道,奠定了警察与公众关系的基石。

很显然,英国这种描述性的、易于警察理解和操作的执法理念,对警察的执法行为具有更好的约束和指导作用。1829年制定的《警察训令》至今有效,有着长期的稳定性。在我国,一任领导提出一个口号,对警察具体执法行为的约束和指导却改进不大。我国规范警察执法理念,应当从摒弃口号性、抽象性的形式做起,制定一种具体、明白、易懂,约束性和指导性强,易操作的警察执法理念,且长期保持不变。不允许各级公安机关乱提、乱用口号,保持警察执法理念文字上的统一性。

二、公安执法自身的规范化

(一)公安执法主体规范化问题

有些地方警力不足,公安机关就聘用协警,组建联防队,雇用不具有警察资格的人员从事执法活动。比如广东某地公安机关雇用非警人员负责高速公路的车辆测速等。这与《警察法》相悖,也会产生不良后果。法律应当对公安执法主体加以规范,不具有警察正式身份的人员不能参与公安执法。对协警和联防队员参与协助警察工作的行为方式、方法,活动范围以及禁止和允许的事项应当作出明确的规定。

(二)公安执法权力运行的规范化

公安执法权力运行的规范化,分对外执法过程中行使权力的规范化和公安机关内部对执法权力运行的约束机制的规范化以及内部监督和考核的规范化。包括强制措施的适用,案件的立案、审批,采取重大执法行动的决策和责任机制的规范化。

公安警察外部执法的规范化要解决的问题有四:

1.某些方面无法可依,需要通过立法加以规范。比如,性骚扰方面的立法,泄露、买卖个人信息,社会调查机构对个人通信工具、信息网络的监控和个人信息的获取等方面还存在着立法空白。

2.虽有法律规定,但规定粗疏缺少可操作性。类似这种问题,警察的自由裁量权的空间比较大,对同样的案件,不同的办案人员或不同的警察机关,处理上会出现差别,造成执法结果的不规范。此类问题应通过立法解释的方式加以规范。

3.警察执法犯法。如滥罚款,刑讯逼供等。这类问题应通过公安机关自身规范化建设予以解决。

4.公安机关的规范性文件造成的执法不规范。个别地方公安机关对本机关的警察自由裁量权加以量化规定。即使公安部的规范性文件规定也有明显与法律相冲突的。如按照《刑事诉讼法》第70条和143条之规定,对于公安机关提请逮捕而检察机关不批准逮捕的案件以及公安机关移送起诉而检察机关决定不起诉的案件,被拘留的人和被不起诉人如果在押,都应当立即释放。而《公安机关办理刑事案件程序规定》第63条和条94条规定,对检察机关不批准逮捕和检察机关决定不起诉的案件的在押人员,可以采取取保候审和监视居住的强制措施。对于公安机关越权立法的情况必须坚决制止,否则,就会出现公安机关在搞执法规范化的同时,又出现新的执法不规范行为。

公安执法权力内部运行机制规范化,包括强制措施的适用,案件的立案、审批,采取重大执法行动的决策和责任机制的规范化。应该做到权力和责任的统一,谁决策谁负责。不能使权力和责任相分离,出了问题决策者不承担责任,只有执行者承担责任。

公安执法内部监督和考核的规范化是公安执法自身建设的重要内容。就内部监督而言,虽然公安部制定了比较完善的监督规范,但在人大立法层面上,仅限于原则上的规定,缺少详尽的制度规范。我们所说的规范化是上升到人大立法层面的规范化,而不是公安机关内部规定的规范化。在涉及每个警察的法律责任的问题上,人大应当对公安执法内部监督进行立法规范,由公安机关自己制定规则并由自己执行,不符合社会主义法制原则。对公安执法考核有些地方还处于不规范的状态,主要体现在全国对公安执法的考核,还没有一个能客观、科学反映警察主体成效的标准化的统一模式,基本上各行其是。考核不能过多过滥,要讲科学性。这就需要深入调查研究,制定出统一的、科学的考核标准。

三、党委、政府、上级公安机关领导和管理公安执法规范化

(一)本级党委、政府对公安执法领导、管理的规范化

本级党委和政府的领导和管理对公安机关的执法规范化有着不可忽视的影响。在我国,公安机关是政府的一个职能部门,党委和政府对公安工作有领导管理的权力。即本级党委和政府的决定,公安机关必须执行。党委和政府对公安机关行使领导和管理的权力方式没有从法律上加以具体规范,只有原则规定,造成了公安机关执法的某些不规范行为。个别地方的党委和政府把不属于公安机关职责范围内的事务作为任务强令公安机关执行,比如强制拆迁、计划生育、控制上访人员等。更为恶劣的是,有个别的地方政府指令所属公安机关,对依法起诉政府部门的当事人进行传讯和拘留。由于没有规范的领导管理权力行使方式,有个别的领导人往往假公济私,借领导之名行非法干预之实。比如,某个案件某位领导在当事人的上访材料上批示,是行使党委和政府的领导和管理权?是代表个人意见?还是在假公济私?在中国这个人情较重的社会里,很少有人怀疑领导的意图。还有的是以给办案机关的领导或办案人打电话的方式影响办案。尽管《警察法》规定人民警察对超越法律、法规规定的人民警察职责范围的指令有权加以拒绝,但是由于党委和政府掌握着公安机关的人、财、物的大权,公安机关对党委和政府强加的职责以外的事情不敢拒绝。对领导人的批示更是不敢怠慢,不仅如此,甚至下级的某些公安机关出现重视领导批示的案件、轻视非领导批示的案件,领导批示的案件急办、非领导批示的案件缓办的情况。这就难免出现关系案、人情案,造成公安执法中的某些不规范现象。并且,按照领导人的意见办案,一旦出现问题,承担责任者是直接承办人,追究不到党政部门领导者的责任。从法律上规范党委和政府行使对公安执法领导和管理权力的具体形式,对公安机关执法规范化具有重要的意义。

(二)上级公安机关、上级党委和政府对下级公安机关执法领导、管理关系的规范化

《警察法》规定,对于上级公安机关的命令下级公安机关必须执行。上级公安机关的局长、处长、科长给下级公安机关打电话或批转申诉、上访和案件材料,对案件都可以指示,但对这些指示,下级公安机关如何执行,以及上级公安机关中的哪一级领导以何种形式的指示能够代表上级公安机关,法律上没有明确规定。法律应当规范上级公安机关命令的方式和形式,据此,下级公安机关才能正确执行上级公安机关的命令。

在上级党委和政府与公安机关之间也存在着同样的问题,公安机关有时会收到上级党委、政府的领导人批示的材料或电话,表达对某个案件的意见,公安机关对这些意见是当作上级的指示,还是当作个人的意见,法律都无规定,而恰恰是这些问题使公安机关遭遇到执法上的尴尬。因此,从法律上规范上级公安机关、上级党委和政府对下级公安机关领导、管理和指导行使权力的具体方式是十分必要的。

四、公安执法民主化、公开化、透明化的规范化

公安执法规范化建设的核心,是解决公安执法依法办事和实现法律公平、公正的问题。要达到这样的目的,仅有公安机关自身执法行为的规范化以及公安机关与上级公安机关、党委、政府领导关系的规范化还不够,还必须实现公安执法民主化、公开化、透明化的规范化,如此才能保证公安执法做到依法办事,实现法律的公平和公正。所谓公安执法的民主化,是指公安执法除涉及国家机密和个人隐私的案件之外,都应当保证公众知情权的实现,及时向社会披露案件的进展和信息,并请公众参与公安执法工作,向公安机关提供更多的案件线索,构建专门机关和群众相结合的和谐警民关系。也就是公安执法要走群众路线,相信群众,依靠群众,不要关起门来办案,不要向社会隐瞒案件事实真相。所谓公安执法的公开化、透明化,是指除涉及国家机密和个人隐私的案件之外,公安机关要允许媒体采访、报道,这是实现公众知情权的必要保障。逐步做到讯问犯罪嫌疑人时允许律师在场,讯问未成年人时允许律师和家长及近亲属在场,对讯问过程全程录像并由专门机关保管录像资料。这样做会大大减少以至消灭刑讯逼供,促进公安执法的规范化建设。对公安执法民主化、公开化和透明化应当立法,形成法律制度。目前,公安执法的民主化、公开化和透明化有些方面还无法可依,比如,有关新闻媒体及社会其他方面的监督,现在我国还没有一部新闻出版法,人民政协和民主党派对公安机关的执法监督也缺少法律规范,律师还不能全程参与公安机关的刑事案件侦查活动等。

公安执法民主化、公开化和透明化是大势所趋,我国现阶段的社会治安形势说明,有些治安问题仅靠公安机关自身的力量是不能解决的,必须有社会和公民的参与,持续几年的“打拐行动”就是明证。实践证明,公民有参与打击违法犯罪的积极性,在“打拐行动”中,公民们自主建立了“寻亲网”,成千上万的公民加入寻亲志愿者的队伍,帮助公安机关侦破了不少案件。公民和社会参与治理社会秩序的一个重要条件,就是公安执法必须实行民主化、公开化和透明化,没有这“三化”,不仅会影响社会和公民的参与,而且其社会效果也会大打折扣。公安执法的民主化、公开化和透明化,将会唤醒公民和社会维护社会治安的自我意识。社会治安的问题归根到底是公民和社会的问题,只有全社会认识到了这个问题,并行动起来协助公安机关工作,社会治安的一些顽症才会得到根本治理。

五、公安执法规范化的保障

公安执法规范化是一个系统工程,不能仅落实到制度层面,还必须有人、财、物的保障。如主体规范化问题,有的地方,协警的数量超过正规警察,协警不参与警察工作,公安执法就会因人员短缺而产生困难。公安执法的信息化建设对公安执法的规范化建设能起到有力的促进作用,公安信息化建设应当引领公安执法规范化建设,如果财力上不去,信息化建设就会受到影响,从而影响到公安执法的规范化建设。公安执法规范化建设的保障还包括对警察合法权益的保护上,近一两年袭警事件不断发生,这类事件严重地侵犯了人民警察的合法权益,有些警察反映,我们的民警是流血又流泪。这些问题必须随着公安执法规范化建设一并加以解决,否则会直接影响到公安执法的规范化建设的效果。

总之,公安执法规范化建设单靠公安机关自身的工作是不够的,有些问题公安机关自己可以解决,有些问题必须结合我国的政治体制改革整体推进,才能见成效。应当强调的是,没有政治体制的改革和司法制度的完善和改进,特别是没有我国社会主义民主和法制建设的推进,公安执法规范化建设将会遇到难以克服的障碍。

[1]中华人民共和国刑事诉讼法[M].北京:中国法制出版社,2000.

[2]金诚.转型期中国警务问题研究[M].北京:中国人民公安大学出版社,2007.

[3]菲利蒲·约翰·斯特德.英国警察[M].何家弘,刘刚译.北京:群众出版社,1989.

责任编辑:仪宏斌

Subtract:The construction of standardizing police law-enforcement is a systematical engineering.At the same t ime,the standardization of various social factors that affects the police law-enforcement must be solved.And the construction has to be promoted alongwith the reform of political system and the perfection of judicial system.

Key words:police law-enforcement;construction of standardization

Reflections on the Construction of Standardizing Police Law-enforcement

Wang Guoan&Yi Hongbin
(Railway Police College,Zhengzhou450053,China)

D631

A

1009-3192(2010)01-0097-04

2009-12-10

王国安,男,河南通许人,铁道警官高等专科学校警察管理系副教授;仪宏斌,女,山东鄄城人,铁道警官高等专科学校学报编辑室主任,副编审。