县级公共图书馆发展的体制探讨

●苏金妹（仙游县图书馆，福建 仙游 351200）

近几年，随着国家公共文化服务体系的提出和建设，作为公共文化服务重要元素的公共图书馆进入了国家政策的战略视野。然而公共图书馆并未作为独立的行业如愿地受到各级政府的足够重视，尤其是县级公共图书馆的发展仍然是困难重重，步履维艰。这迫使我们不得不从更深层次——公共图书馆的体制上去探究个中缘由以求突破。

1 县级公共图书馆发展需要破解的体制难题

我国公共图书馆事业长期以来实行的是各自为政、分级管理的传统模式。在传统模式下公共图书馆实行的是多层级管理的分级管理体制和多元建设主体“分灶吃饭”的财政包干投资体制。位居低层级的县级公共图书馆，处于公共财政资金的薄弱地带自然很难得到充分发展。

1.1 我国公共图书馆管理体制分析

我国公共图书馆系统按我国现行的行政区划分为国家、省、地市、县（州）、乡镇5个层级，各个层级又分别由各个层级的文化主管部门管理，各层级公共图书馆之间互相独立、各自为政，只存在少数业务上的往来。这种分散型的管理体制是县级公共图书馆发展的桎梏。

这种管理体制导致了我国公共图书馆在宏观上缺乏统一的机构管理和调控，形成了条块分割、各自为政的格局，造成图书馆资源的相对封闭和配置的严重不平衡。主要表现在：图书馆资源主要集中在城市，区域分布严重不平衡，尤为突出的是，县级及其以下的公共图书馆普遍陷入发展困境。比如笔者所在的仙游县图书馆，虽然地处福建省东南沿海，但其发展却处于无馆舍、无固定购书经费、人员缺乏的难堪境地。我国县级公共图书馆的处境由此可见一斑。

在宏观上导致我国公共图书馆过分依附文化行政主管部门，成了行政权属的附庸，造成其发展在很大程度上取决于政府的重视程度，其生死存亡似乎也把握在行政主管部门的决策上。主要表现在:（1）人事制度方面，县级公共图书馆虽然是独立核算的事业法人单位，但他们仍然隶属于当地的文化主管部门，只是文化部门辖下的一个职能股级单位，馆长由县里委派，馆员由县里统一安排，图书馆本身没有用人的自主权。而传统的管理者目前仍狭獈地认为图书馆的工作谁都能干，因此在安排人员时把图书馆当成了老弱病残的“养老院”、调入人员的“中转站”、领导亲属的“安乐窝”。这样造成能用的人进不来，进得来的人又不能用，形成了基层图书馆员的整体素质普遍偏低。（2）在重大问题的决策方面，县图书馆要向县政府反映问题或提要求，首先得向文化主管部门反映具体情况，并以文化部门的名义用报告的形式层层逐级反映，特别是县级及其以下的公共图书馆在地方政府的序列中属于公益文化，是个“钱窟窿”“木疙瘩”，根本提不到政府优先或应有的考虑地位。比如仙游县图书馆原来地处商业繁华地带，是一座框架结构的五层楼房，2001年因商业开发被拆迁临时安置在党校底层大厅至今。在被拆迁的过程中，县图书馆只有服从决定，限期迁出的义务，没有丝毫商量的权利。

在微观上造成图书馆行业纵向管理弱化，横向联系淡化。上级公共图书馆对下级公共图书馆没有领导管理的权利和义务，它们分别是各级文化主管部门辖下的职能部门，是各自独立的，上级图书馆对下级图书馆除了业务培训和必要的业务指导外，别无作为。图书馆学会除了发布征文通知和召开一年一度的学术年会商讨一些理论层面的问题外，在具体实践发展中也无所作为。同级图书馆之间除了在学会年会、培训班、业务会议上有照面、交流、联系外,平时几乎没有任何联系、交流和沟通。这种条块分割，分级约束的管理体制,造成我国图书馆整体发展的无序和图书馆之间合作难以顺利开展。主要表现在：在图书馆资源的建设上，各个图书馆都在追求大而全，缺乏相互之间的分工与合作，造成重复建设带来的有限资源的严重浪费,[1]以及图书馆之间的鸿沟越来越大，尤其是县级及其以下的公共图书馆无法得到有效的利用。

1.2 我国公共图书馆的投资体制分析

我国公共图书馆目前的投资体制是在传统的计划经济体制下形成的，由各级政府财政拨款单一投入渠道，实行“分级管理、分灶吃饭”的财政包干投资体制。在此传统体制下，公共图书馆建设与发展所需资金只能依靠财政拨款这种单一渠道，各级政府财政支出规模取决于经济发展水平，而政府用于图书馆建设的财政支出比例又取决于各级政府对文化事业的重视程度。受政府财力和投资导向的影响，公共图书馆的建设所需资金投入往往难以得到有效保证。经费问题始终是制约公共图书馆发展的瓶颈,经费短缺尤其是县级公共图书馆发展普遍面临的严峻问题。

国税和地税分开后，呈现了：中央是好日子,省以上是富日子，县级是穷日子的状况，乡镇是没日子。县级及其以下的地方财政普遍困难，无法顾及对公共图书馆进行经费投入。即使有上级专项资金支持，也要求地方政府予以配套，但地方配套资金却无法落实。据调查，2002年全国公共图书馆人均购书费0.33元，有数据可考的11个大城市（哈尔滨、长春、沈阳等）市区人均公共图书馆购书费近0.70元，上海达到人均5.70元，北京为1.46元。又据文化部周和平副部长在“百县千乡宣传文化工程”工作座谈会上的讲话称：2002年全国县级图书馆人均藏书量仅有0.1册。另据有关调查资料显示，2003年全国534个县级图书馆没有购书费，2004年扩大到到了720个，占总数的32.5%。[2]县级公共图书馆的经费困难由此可见端倪。

随着经济的发展，中央财政对公共文化事业的投入也逐渐增长，但中央财政对文化的投入存在明显的“城市偏向”。如国家图书馆的年文献购置费以“亿”论,东南沿海省级图书馆以“千万”论，县级图书馆以“万元”论，而西部基层图书馆以“千元”论。公共财政呈“权力等级”状配置,造成公共图书馆资源“权力等级”间的差距越来越大，形成公共图书馆之间的新鸿沟。

2 破解县级公共图书馆发展之体制难题的对策

综上分析县级公共图书馆的发展问题归根到底是体制问题。明确了问题的症结，我们就可以抓住问题的本质，改革我国现行的公共图书馆体制，从根本上解决县级公共图书馆的发展问题。改革和调整我国公共图书馆传统的管理体制和投资体制，解决管理层级和建设主体问题。具体地说是，通过纵向垂直结构来实现变分层级管理为集中管理，通过投资建设主体上移来解决低层级公共图书馆的公共资金短缺问题。

2.1 改革现行管理体制，变分级管理为集中管理

公共图书馆系统设定类似税务、银行等系统的模式，实行纵向垂直管理，横向平行联系的宝塔式管理模式，这样可以从根本上改变传统的各自为政、条块分割的分散型管理态势，实现公共图书馆系统的集中管理和调控。在这个框架内，国家图书馆是最高级别的公共图书馆，对以下各级公共图书馆既有行政领导权，又有业务监督权、资源调节权、人才配置权等多种权利。其表现形式尤如业界创新、探讨、实践和发展的总分馆模式。

在这种垂直框架下，人员由国家图书馆统一调配,设立统一的准入门槛，实行面向社会公开招聘，各地区的行政部门不得干预。招收人员由国家图书馆根据各级图书馆的具体实际情况按需合理配置，而且所有人员按考核、业绩和能力可以在同级图书馆、上下级图书馆之间有规律地流动。这不仅克服了基层图书馆人才荒的窘境，而且也给基层图书馆员一种努力的源动力。

在这种集中管理体制下，文献信息资源的统一调控、配置是关键，也是核心环节。须打破文献信息资源传统的地域限制，由国家图书馆对文献信息资源实行统一采购、统一编目、统一配送；对全国公共图书馆的文献信息资源实行标准化建设，使系统内的所有文献信息资源规范化、系统化和统一化，从而在公共图书馆系统内实现真正的资源共享。国家图书馆和各下级图书馆之间、各下级图书馆相互之间沟通，组成有规律的、科学的文献信息流通网络，所有的文献信息资源都可以畅通无阻地在各图书馆之间有规律地流动。在这个流通网络里，所有的文献信息资源都是公有的、流动的。在这个流通网络里，县级及其以下的公共图书馆的发展便有了可靠的资源保障，这不仅使公共图书馆的服务能力实现了普遍均等，而且也维护了信息公平和保障基层民众的知识信息权利。

2.2 改革传统的投资体制，实行分级分担、能者多担、集中调配

在“分级管理，分灶吃饭”的传统分级包干财政投资体制下，各级政府都是公共图书馆的建设主体，一级政府建设一个图书馆，造成各级公共图书馆建设发展水平的良莠不齐和基层公共图书馆整体发展的无序。为此，我们寻求一种可行的投资方式：以中央财政投入为主导，各级财政分担，按能者多担的原则，由国家图书馆集中调控和统筹安排。具体操作是：经费以中央财政为主，省级财政为补，地市级财政为辅，县级及其以下地方财政按地方财政收入为基准，地方财政好的多分担，地方财政差的，可以少分担或不分担。这样，地方财力差的公共图书馆的正常运作便有了可靠的资金保障。

公共图书馆是由政府公共财政投入，并由政府组织与提供的一种图书馆的基本公共产品和服务。实质是政府履行基本的公共文化服务职责，体现的是政府为满足社会大众在公平、公正获得其知识信息基本需求服务这一基本权利而安排的文化福利制度与规则，属于社会再次福利分配范畴，注重的是“普遍和均等”。[3]无论是中央财政还是地方各级财政都属于公共财政范畴，既然是公共财政，都是纳税人的钱、是公有的，国家应当对其进行再次重新分配，适当地向贫困地区、基层公共财政薄弱地带倾斜，实现公共财政配置的地区均衡化。这样，县级公共图书馆的发展便有了相应的经济支柱。

2.3 加强图书馆立法，为公共图书馆的体制改革提供法制保障

县级公共图书馆在文献信息资源保障体系和图书馆服务体系中起着承上启下的作用，在我国公共图书馆系统中占有非常重要的地位，它数量多，分布范围广，深入基层和广大群众，受众面广，是社会公共文化服务体系不可或缺的重要部分。但由于缺乏法律的强制性，在实际的执行中却大打折扣，县级及其以下公共图书馆的发展仍然没有受到地方政府的足够重视。

要从根本上解决县级公共图书馆的发展问题，体制改革是关键。而解决体制问题，根本出路是立法保障。通过图书馆立法，把图书馆活动上升到国家意志，并由国家强制力来保证实施。作为县级公共图书馆的一分子，我们热切期望即将出炉的图书馆法能突破我国公共图书馆传统的管理体制和投资体制，对县级公共图书馆的管理体制、组织机构；社会地位、社会职能；经费来源、投资比例等作出明确的规定，为县级公共图书馆的发展提供强有力的法律保障。

3 结束语

只有改革才能解放和发展生产力，只有改革才能创新发展。对公共图书馆系统进行体制改革是县级公共图书馆发展的必由之路，是大势所趋。我们改革的理念是大图书馆模式，改革的初衷是提高县级公共图书馆的服务能力，改革的终极目标是实现公共图书馆服务的普遍均等。体制改革也好，立法保障也罢，问题的核心是国家公共财政的均等化，因此国家经济充分发展了，公共财政充裕了，所有的问题都会迎刃而解。

[1]谢穗芬.图书馆数字化建设中的体制分析与探讨[J].图书馆理论与实践，2007（4）：14－15.

[2]王自洋.公共图书馆服务均等化存在的主要问题分析 [J].图书馆，2008（5）：19.

[3]阮胜利.基层公共图书馆服务体系建设的几个基本问题[J].图书馆杂志，2008（1）：38.