论政府信息服务监督体系的构建

●谢 欢（苏州大学 社会学院，江苏 苏州 215123）

所谓政府信息服务，就是以政府信息为内容的服务业务，即政府信息服务机构通过对用户政府信息需求的研究，搜集、加工、组织政府信息，并及时将相关政府信息提供给用户，满足用户的政府信息需求，最终帮助用户解决问题。

政府信息服务监督涉及内容很多，包括对政府信息服务有关各方及其行为的监督，也包括对服务过程和业务的监督。具体包括对政府信息的获取、传递、加工、组织、收费等监督，而其中最重要的是对政府信息公开的监督，政府信息的及时公开是政府信息服务得以开展的基本前提。

1 政府信息服务的主体

构建政府信息服务监督体系首先必须明确监督客体，也就是政府信息的提供者即政府信息服务的主体。关于政府信息服务的主体，目前学界尚有许多争论，但有一点是确定的，那就是政府信息服务的主体是多元化的，绝不像有些人所认为的政府信息服务只有政府才能提供。理想的政府信息服务应该是以政府为核心，第三部门[1]以及企业共同参与的开放式系统，具体如下[2]：① 政府内部信息机构，如政策研究、统计、档案、秘书部门，办公室，咨询顾问委员会等。② 政府所属的信息机构，如各级政府的发展研究中心、信息中心、政务服务中心、档案局（馆）等。③ 第三部门，如公共图书馆、科技情报所、政府出版社、社会公益性组织和团体、政府出版社、传媒（报刊、广播电视、非营利性新闻网站）等。④ 企业，如信息咨询服务公司、互联网信息服务提供商等。

当下我国的政府信息服务主体对各自的职责、服务范围尚不明确，因此，在提供服务的时候屡有错位和缺失的现象，特别是第三部门和企业提供的政府信息服务与西方发达国家相比远远落后。

2 构建政府信息服务监督体系的意义

社会对信息的需求以及信息服务所依托的环境和技术的变迁是信息服务业发展的基础，我国的信息服务业经过长期发展，已经形成了一个多层次的，包括政治、科技、经济、文化、新闻、管理等各类信息在内的，面向各类用户，以满足专业人员多方面信息需求为主体目标的信息服务的完整的社会体系。[3]

信息特别是政府信息，对用户作用的特殊性和重要性以及政府信息服务的知识性和创新性，决定了政府信息服务监督体系的重要作用。构建完善的政府信息服务监督体系主要有以下几个方面的作用。

2.1 形成良好的政府信息服务秩序，促进政府信息服务健康发展

政府信息服务的有效开展，要求在一定规则约束下规范包括政府信息服务主体在内的各有关方面的行为，这就需要进行与之配套的相关监督活动，限制一些违规行为的发生，以建立政府信息服务提供和政府信息利用的管理秩序，防止服务中秩序混乱，特别是通过对服务的监督控制相关信息犯罪活动的发生，从而实现政府信息服务的规范化、高效化，提高政府信息服务的质量和效益，促进社会信息化建设以及信息服务的社会化和产业化发展。

2.2 充分保障公民知情权，维护公民民主权利

“知情权”（theRighttoKnow）这一概念最早是由美国最高法院大法官詹姆斯·威尔逊在1791第一届美国国会上针对国会议事录是否应向公民公开的问题，他指出，人民有权知道他们的代表正在做什么、已经做了什么。[4]随着时代的发展，知情权的内涵也发生了变化，一般可以将知情权理解为社会成员或组织有获取、吸收、传播信息的自由，从官方或非官方获取有关信息的权利。

公民知情权当中关键的一点就是对政府信息的获取及了解，通过对政府信息服务监督体系的构建，加强对政府信息服务主体及其行为，以及服务过程和业务的监督，有利于公民平等、及时、充分地以及以合理的价格获取政府信息。充分保障公民的知情权，也有助于公民在信息社会中实现其人格、思想的发展和作为国家主权者的民主权利。[5]

2.3 促进政府信息共享

信息共享是实现社会信息公平的基础，是当今社会信息化和电子政务建设的目标之一，也是政府信息服务的目标之一。所谓政府信息共享就是在一定时空条件下，社会成员或各类社会组织都有平等开发与公平使用政府信息资源的权利。

政府信息共享的推动力在于公共信息资源获取的巨大需求，当公众信息表示乏力、信息监督反馈渠道堵塞，信息共享的动力就会明显不足，当下社会政府信息共享外在监督很薄弱。[6]因此，构建完善的政府信息服务监督体系，特别是加强对政府部门政府信息公开的监督，有利于促进政府信息共享，满足公民政府信息需求，实现政府信息服务的目标。

2.4 促进政府部门依法行政，推进政治民主化建设

构建完善的政府信息服务监督体系，加强对政府部门政府信息公开的监督，有利于敦促政府部门及时将相关政府信息公开，这对于规范政府部门依法行政，克服官僚主义、政治腐败，提高行政工作效率，推进我国社会主义政治民主化进程有着重要的作用。

3 现行监督体制存在的问题

监督的分类很多，本文所论及的监督主要是从监督主体的角度出发来划分的，根据监督的主体可以将监督分为国家监督和社会监督。国家监督，是有关国家机关行使监督职权，是从权力出发的监督，其监督主体包括立法机关的监督、司法机关的监督、行政机关（行政监察机关、上下级行政机关等）的监督等。社会监督，是不代表国家的监督主体从权利出发的监督，其监督主体包括在野党团、社会团体或组织、新闻媒体、公民个人等。

我国现行的监督体制存在很多问题，而这些问题对政府信息服务的健康发展产生了一定的影响。

3.1 国家监督存在的问题

（1）监督体制实行的是双轨制。任何一个健全的民主社会，其监督指向都应该是自上而下、平行制约和自下而上的有机统一，平衡配置，不能畸轻畸重或强弱过分悬殊。监督机构必须保持相对独立，监督主体的地位应当高于监督客体或者至少与监督客体平等，这是实施有效监督最基本的条件。[7]我国当前的监督体制，从领导体制看，监督机构不仅受上级业务部门的领导，同时也受同级党委、行政机关的领导，这就形成了所谓的双重领导体制。在这种领导体制下，因为监督主体受制于监督客体，缺乏必要的独立性与应有的权威性，所以难以正常发挥职能。

我国现行的政府信息公开的主管机构一般来说有三种情况：一种是由政府办公厅（室）负责管理监督，一种是由各级政府专门的政府（务）信息公开主管机构负责管理监督，还有一种是信息化部门负责管理监督。这三种情况中涉及到的负责专管监督工作的部门同时也接受同级行政部门即监督客体的领导，这种监督机制下，相关政府部门自然有恃无恐，不及时地将可公开的信息公开，影响用户政府信息的获取以及政府信息服务的发展。

（2）监督法规不完备，监督内容单一。监督主体实行监督职能，必须依据一定的客观准绳，即法律法规，但目前我国构建政府信息服务监督体系所必须的法律法规很不完备。主要表现在：① 缺少法律文件。目前能用于政府信息服务监督体系构建的法律法规大概只有《中华人民共和国国家秘密法》《中华人民共和国政府信息公开条例》《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国行政监督法》等。② 缺乏明确的监督标准。笔者查阅了上述相关文件，发现这些文件中论述到相关标准时并没有详细地展开，只是很笼统的论述，因此，难以准确判断和及时纠正监督客体的错误行为。③ 缺乏具体的实施细则，监督主体在实行监督职能时难以操作。如《条例》中第30条写到“政府信息公开工作的主管部门和检察机关对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查”，而第35条论述了违法条例的法律责任的具体规定，包括“不依法履行政府信息公开义务的，不及时更新公开的政府信息内容、政府信息公开指南和政府信息公开目录的等等以及违法本条例规定的其他行为”[8]这些条文内容简单，标准不明确，弹性较大，不具有很强的操作性。

（3）人大、政协等监督力度不够。对于政府信息服务的国家监督必须是多元主体共同参加的，包括人大和政协的监督，而实际情况是人大和政协对这一块的监督力度远远不够，有些即使行使了监督职能，但监督还是有局限性，只注重对政府部门政府信息服务的监督，对图书馆等第三部门开展政府信息服务监督缺失。

3.2 社会监督存在的问题

（1）公民监督意识淡薄。公民监督是指公民利用《宪法》赋予自身的权利，对相关机构及工作人员进行监督。公民监督既可以是由单个公民实施监督职能，也可以是公民组织起来的集体实施监督职能。政府信息服务的健康发展，构建完善的政府信息服务监督体系，更是离不开公民的参与。然而由于历史及其他的一些原因，我国公民权利意识极其淡薄，监督意识也是如此。当然，还存在一种现象，就是有些公民有较强的监督意识，但是由于我国民主化进程发展缓慢，很多公民的监督容易受到相关部门的漠视甚至是打压。

（2）行业监督不健全。政府信息服务较之其他信息服务业务虽然有一定的特殊性，但是行业监督仍然起着特别重要的作用，特别是对于第三部门及企业的政府信息服务来说尤为重要。笔者也调查了如中国图书馆学学会在内的一些相关行业协会，到目前为止，还没有相关行业协会制定完善的政府信息服务监督方面的文件，部分行业协会对这一方面甚至表现出漠不关心或极不重视的状态。

（3）舆论监督不完善。应该说舆论监督是社会监督中普遍而有效的监督方式。舆论监督有其独特而强大的功能及代表民意和强大的传播能力。近年来，我国新闻舆论监督在各个领域所发挥的作用越来越大，但是仍存在许多问题，包括对政府信息服务监督工作在内，主要表现为独立性不强，很多新闻舆论机构不想也不敢揭露行政机关相关问题，而政府信息服务这一工作与行政机关又存在着紧密的联系，所以舆论监督尚不健全。

4 政府信息服务监督体系的构建

政府信息服务监督体系的构建应该本着全面、及时、合理的原则，国家监督与社会监督相互配合相互协调，构建一个多元化的监督体系，如图所示：

图 政府信息服务监督体系

4.1 提高公民的监督意识，增强公民的参与度

只有公民真正参与进来，整个政府信息服务监督体系才显得充满活力和效率，为此必须加强对公民的宣传教育，强化公民的参与监督意识，使人民充分认识到自身的主人翁地位，自觉履行法律赋予的权利和义务，具体可以包括公民对政府信息服务机构的服务质量、服务效果、服务收费等方面进行有效的评价与监督。英国政府为促进政府信息共享组成了一个5000人的公众代表会，以从不同阶层、不同角度、不同领域来分析包括政府信息共享在内的电子政务所面临的问题，[6]类似这些有利于提高公民的参与性和监督意识的做法是值得借鉴的。

4.2 充分发挥新闻舆论的监督作用

新闻舆论监督具有时效性强，影响范围广，威慑力大等特点，因此新闻舆论监督应成为政府信息服务监督体系中的重要的一支力量。时下不可否认的是，相对于西方的新闻媒体，我国新闻媒体的独立性不强，新闻舆论的法律地位尚没有明确的法律保障。但新闻媒体必须明确自身的职责，遵守自身的职业伦理，敢于对有关机构特别是政府有关部门进行监督。

4.3 完善行业监督机制

信息服务的行业监督是随着信息服务业的发展而发展的，其基本的监督组织形式为信息服务方面行业协会或相应的组织监督。[9]虽然政府信息服务发展不久，但是相关行业组织如中国图书馆学会、中国档案学会等还是要引起足够重视，制定相关的规则与制度监督、约束、协调和控制其成员的行为，促进政府信息服务的良性发展。

4.4 加快制定信息法律，建立完善的信息法律体系

信息法律是组织利用信息服务的基本准则，法律的强制性和约束性是政府信息服务良性发展的根本保证。法律监督是一种权威的、规范的、公正的、稳定的监督方式，法律监督也是政府信息服务监督体系中最重要的组成部分，通过相关法律的制定，明确政府信息服务的主体、监督主体及责任，监督标准、具体操作细节等，真正做到政府信息服务监督的有法可依，违法可究，执法必严，实现政府信息服务及监督的规范化、正常化和高效化。

4.5 加强人大监督，充分发挥政协的监督职能

人民代表大会由于其特殊的地位，它的监督主要强调对行政机关的监督，监督行政机关贯彻落实《条例》等相关的情况，具体包括行政机关有没有公开政府信息，是不是及时、公开的范围等等。同时，人大也是监督的监督单位，特别是通过法律方式监督政府信息服务的机构监督情况。

政协及相关民主党派是我国的一种独特的监督形式。政协委员来自不同的领域，具有广泛的代表性。政协委员要加强对政府信息服务的关注度，倾听群众对政府信息服务主体的意见，对政府信息服务提出意见、建议和批评，促进政府信息服务的发展。

4.6 完善行政监督，实行监督系统的垂直领导制[7]

完善国家监督特别是行政监督的关键是改革双轨制，实行垂直领导制，从而保证监督权的独立。构建政府信息服务监督体系特别是对于政府部门及政府所属部门开展政府信息服务的监督机构来说更应如此。垂直领导制主要包括三个层面的含义：监督部门组织上的垂直领导制；经济上的垂直领导制；监督部门办案上的垂直领导体制。垂直领导体制是实行有效的行政监督的前提。日本很重视行政监督，《日本政府信息公开法》第3章规定，特别设置信息公开审查会，它作为全国最高权威机关，设置于总理府之下。该审查会具有强有力的调查权，可以直接要求不服申述人等提交意见或有关资料，要求有关人员陈述或鉴定其所知事实，并可要求咨询厅按照审查会制定的方法分类、整理决定公开的有关资料。[10]

政府信息服务监督体系的建设是一个动态的长期的过程，面临着诸多挑战，必须根据时代的特点和客观现实，不断调整，不断改善以促进政府信息服务高效、健康、社会化发展，加快我国政治民主化进程！

[1]夏义堃.公共信息服务的社会选择：政府与第三部门公共信息服务的相互关系分析[J].中国图书馆学报，2004（3）：18-23

[2]颜海.政务信息管理[M].武汉：武汉大学出版社，2009：236－238.

[3]胡昌平.信息服务与用户[M].武汉：武汉大学出版社，2008：448-449.

[4]James Madison.Notes of Debates in the Federal Conventionof1787[R].WWNorton&company，1966：434.

[5]张衠，丁波涛.公众信息获取权的法理基础——基于知情权的研究[J].图书情报知识，2009（5）：94－98.

[6]夏义堃.公共信息资源的多元化管理[M].武汉：武汉大学出版社，2008：194.

[7]吴丕，等.政治监督学[M].北京：北京大学出版社，2007：257－261.

[8]法律出版社法规中心.中华人民共和国政府信息公开条例注释本[M].北京：法律出版社，2008：26－30.

[9]胡昌平.信息服务的社会监督（Ⅰ）——信息服务监督的社会化发展与社会监督体系的构建[J].情报学报，2001（3）：336－343.

[10]肖冬梅.信息资源公共获取制度研究[M].北京：海洋出版社，2008：118.