江苏经济发展方式转变：政策目标的取向

吴正林

（中共江苏省委党校 经济学教研部，江苏 南京 210004）

改革开放以来江苏经济实现了从农业经济向工业经济、从封闭型经济向开放型经济的转型。今天，江苏经济面临着如何从投资驱动向创新驱动转变的新命题，在此背景下，运用创新型经济理论视角，重新审视江苏改革开放以来经济发展方式转变的过程，适时调整政府政策目标及相应的诱导性或强制性政策将变得十分必要。

一、江苏经济发展方式转变：回顾与反思

经过改革开放30多年的发展，江苏经济总量已突破3.4万亿元，人均GDP超过6400美元，总体上处于工业化中后期，产业结构、所有制结构、区域结构和增长动力都发生了很大变化。但资源依赖型的投资驱动的经济增长方式始终贯穿于各级政府的执政理念，相应的诱导性或强制性制度所追求的经济高增长一直是各级政府的主要目标，各种投资主体在非理性预期与制度寻租的双重激励下呈现出普遍的投资冲动，投资驱动一直主导着江苏经济增长进程，但也带来一系列难以解决的问题。

1.路径依赖导致江苏投资驱动的经济增长方式难以转变

传统的投资驱动的经济增长方式为市场主体提供了负激励，并创造了一些与现存经济增长方式共存共荣的组织和强有力的利益集团，这些组织和利益集团不愿意推动现有经济增长方式的转变，只会加强现有经济增长方式，由此产生维持现有经济增长方式的各种政策制度，从而使这种低效甚至无效的经济增长方式持续下去。总之，路径依赖对江苏经济发展方式转型具有极强的制约作用，并且是影响经济发展方式转变的关键因素。

2.低要素成本导致要素所有者收入水平偏低

改革开放以来的投资驱动增长方式对于推动江苏经济社会以前所未有的速度持续增长，地区GDP和人均GDP大幅度提高，人民生活福利水平的增进功不可没，这同马斯格雷夫与罗斯托提出的“经济起飞”理论也保持了一致。但低要素成本导致要素所有者收入水平偏低，劳动力低工资、土地低价征用、资金低成本使用的投资驱动增长方式，使投资收益和利润不能迅速转化为大众收入，消费需求局限于以基本需求为主的“外延性”需求，“内源性”需求始终难以启动，城镇居民收入增加慢于GDP的快速提高，农民收入增加得更慢。

3.制造业与现代服务业融合缓慢

江苏服务业与制造业相互依存是一种不平衡状态，制造业对服务业的依赖程度较低，而服务业对制造业的依赖程度较高，表明现阶段江苏服务业与制造业融合发展还处于起步阶段，产业链上的融合还处于较低水平，产业融合主要体现在制造业企业内部的产业融合上，以制造业向服务业渗透融合为主要特征。江苏制造业尽管发展较快，但由于制造业总体规模扩大与专业化分工的水平并不相适应，制造业企业的加工环节与服务环节没有形成有效的分离，导致与其配套的生产性服务业的发展相对滞后。

4.转变经济发展方式与自主创新能力的不适应

江苏经济对外技术依存度偏高，技术引进明显存在重硬件、轻软件，重引进、轻消化，重模仿、轻创新的问题，使得江苏许多企业的科技创新陷入了“引进-落后-再引进-再落后”的不良循环，缺乏自主知识产权和核心技术，始终处于国际产业分工和产品价值链的低端。此外，江苏吸引外商、港澳台商投资主要依靠的是区位优势、相对廉价的劳动力、土地成本及各类优惠政策等。落户江苏的外企，其实更像高级的加工车间，绝大部分企业都把科技研发、核心技术放在其母国（地区），而把加工、组装等环节设在江苏，江苏的工厂只是加工厂而不是设计室。外企的大量引入并没有提升江苏的自主创新水平，相反对江苏原有的自主创新能力有一种挤出效应。

二、江苏经济发展方式转变：机遇与挑战

1.国际金融危机倒逼转型升级

在国际金融危机的影响下，江苏的经济增长方式受到前所未有的挑战，面临着资源环境约束和要素价格波动的双重压力，面临着市场竞争日趋激烈和自身竞争优势弱化的双重压力，面临着保持经济平稳较快增长和维护社会稳定的双重压力，其根本原因在于江苏虽然是制造业“大国”，但还不是制造业“强国”。江苏的制造业主要是以低成本进入到了国际分工体系之中，处于国际分工的低端，赢利能力差、国际竞争力不强，主要是靠低技术和低附加值支撑的比较优势形成的制造业规模，以至于市场空间、利润空间、生存空间和发展空间日趋狭小。要改革目前的被动局面，只有主动推进经济发展方式转型升级，才能跟上这次国际金融危机可能带来的新的科技革命的步伐，努力在新兴产业发展方面抢占先机，赢得更多的发展资源，取得更多的发展主动权，才能在未来全球产业分工中赢得更加有利的地位。

2.国内外环境变化有利于转型升级

国际金融危机固然对江苏目前的经济发展方式是一种挑战，但国际金融危机所引发的全球经济大调整、大重组以及产业转移新趋势，将对推动江苏经济发展方式转型升级带来更多的机遇。

首先，国际金融危机和世界经济走低，为江苏企业“引进来”和“走出去”提供了新机遇，有利于我们收购国外优质资产和知名品牌，引进先进技术和装备，吸引海外人才为我所用。

其次，国内外消费结构和市场变化，为江苏企业加快转型升级提供了新机遇，有利于推动江苏企业发展按照市场竞争和价值规律要求加快完善和强化优胜劣汰的运行机制，促使企业内在升级动力机制的完善和强化，加强自主创新，淘汰落后生产能力，加快装备制造业和高新技术产业发展，改变企业总靠投资规模扩大市场的传统发展轨道，促使企业内部调整成本结构，加大技术创新升级力度，推动行业结构，特别是产品结构的更新升级，提高赢利能力，从而推动由投资驱动型向创新驱动型转变，实现江苏经济发展方式的根本转变。

第三，国际金融危机将加速推动江苏制造业与生产性服务业融合。危机带来的前所未有的压力有利于江苏制造业寻求降低成本途径，并对生产性服务业的需求加大，使其作用凸显，从而促进制造业内部的专业化分工发展，并成为生产性服务业加快发展的动力。这种格局将加快制造业与生产性服务业两者的外部融合与互动，形成生产与服务的产业链，促进制造业的生产优势转向制造与服务相融合的产业链规模优势，从根本上提升江苏产业链规模水平，从而有利于提升江苏制造业在国际生产体系中的分工地位。

第四，国家宏观调控政策调整带来机遇。2008年下半年以来，中央以前所未有的力度展开了新一轮宏观调控，这其中有扩大内需、促进增长的十条措施，有调整结构、振兴产业的十个规划，还有为经济长期发展打基础的十几个科技创新专项。这些新的政策都为江苏经济发展方式转型提供了难得的机遇。近期国务院颁布了长江三角洲一体化发展指导意见，批准了江苏沿海地区发展规划，为江苏在更大范围内整合资源、调整结构、加快经济转型升级提供了广阔的空间。江苏要抓住有利时机，加快经济转型升级步伐，真正做到早转早主动、早转早得益、快转多得益，推动江苏经济整体实力和综合竞争力再上新台阶。

三、江苏经济发展方式转变与政策目标转型

根据国际金融危机导致的江苏宏观经济出现的新变化和新情况，江苏省委省政府及时出台了一系列以保增长为主的宏观调控新政策。保增长这一宏观调控政策的基调无疑是正确的，有较强的现实针对性，但在短期内保增长的同时，更需要通过扩内需、调结构有步骤地转变传统的经济发展方式。因此，我们必须针对江苏当前宏观经济发展的特点来确定宏观调控政策的目标取向，使其具有更大的政策效果。

1.实现由保增长向保就业的转型

多年来的政府宏观调控目标和政策，实际是CPI优先。在今后一个时期，江苏将同时经历总人口增长、劳动年龄人口增长、老年人口增长三个高峰，就业压力巨大。因此，江苏政府调控的第一目标应当是降低劳动力剩余和失业率，要从单纯保增长调整到增加和促进就业方面来，做好“四个统筹”，即：统筹促进就业和改善民生与GDP增长和财税收入增加的关系，统筹大企业发展与个体、微型和中小企业发展的关系，统筹技术进步及建设创新型国家与发挥劳动资源密集和便宜优势及解决就业的关系。

2.实现由生产大省向消费大省的转型

30年改革开放发展，使江苏经济规模和综合实力大幅增长，制造业技术水平和生产能力大幅提升，国际竞争力显著增强，江苏已成为名副其实的生产大省。但消费不足已严重制约了江苏经济的可持续发展，实现由生产大省向消费大省转型是当务之急。实现由生产大省向消费大省的转型，建立与消费大省相适应的体制机制，既体现发展的目标，又体现我们今天公平和可持续发展的趋势，正如2009年中央经济工作会议的文件报告中所指出的那样，保障和改善民生是我们发展经济的最终目的，也是实施扩大内需战略和推动经济发展方式转变的重大举措。

3.实现由投资、出口主导向国内需求主导的转型

江苏作为一个经济大省，不可能长期把自己可持续发展的基础奠定在外部市场需求上，我们必须清醒地看到，后危机时代，外部市场的萎缩不是短期的，而是中长期的。这样就使得我们过去长期适应出口导向的发展战略要有所改变，否则我们很难走下去。因此，江苏必须适时地由投资、出口主导向国内需求主导转变，把增加居民消费作为扩大内需的重点，通过保障和改善民生促进经济结构优化，增强经济发展拉动力。

4.实现由城乡二元经济结构向城乡一体化的转型

在经济高速增长的同时，江苏城乡经济社会发展的差距并没有能够同步缩小。近年来，衡量城乡经济社会发展差距的重要指标之一的城乡居民绝对收入差距更是出现了不断扩大的情形。实行城乡一体化的新格局，重在打破城乡二元制的结构。一方面，经济社会发展应由侧重城市“单核”推动转向城乡“双核”联动；另一方面，城乡关系由优先短期城市效率，丧失长期农村公平转向城乡长期公平和效率融合、相得益彰。因此，从政策层面上迫切需要关注两个方面：其一，城市发展的溢出效应和溢出途径，农村自身发展的集聚途径和对接能力；其二，从战略高度看待以制度创新撬动或者加快城乡经济社会一体化的关键环节和当前切入点。

5.实现由经济建设型政府向公共服务型政府转型

尽管“十一五”江苏转变经济增长方式有某些新的进展，但总体说，主要依靠投资和出口拉动的经济增长方式尚未有实质性改变，“十一五”关于转变经济增长方式的基本政策目标大部分要“落空”，政府主导型经济增长方式的特点仍然比较突出，甚至在反危机中还有进一步强化的趋势。因此，发展方式转型的更大挑战不是经济本身，而是政府转型与政府决策，转变经济发展方式能否取得实质性进展，很大程度上取决于经济建设型政府向公共服务型政府转型能否取得重大突破。要实现由经济建设型政府向公共服务型政府转型，一是完善对政府行为的制度约束；二是引入竞争机制，提高政府机构效率；三是继续推进市场化改革，建立有限性政府。

[1]（美）R·科斯，A·阿尔钦，D·诺斯.财产权利与制度变迁[M].上海三联书店/上海人民出版社，1994.

[2]（美）道格拉斯·诺斯.经济史中的结构与变迁[M].上海三联书店/上海人民出版社,1991.

[3]周振华.现代经济增长中的结构效应[M].上海三联书店/上海人民出版社，1995.