国家助学贷款的制度缺陷及对策——基于制度经济学的视角

方 锐

(浙江海洋学院外国语学院,浙江 舟山 316004)

国家助学贷款的制度缺陷及对策
——基于制度经济学的视角

方 锐

(浙江海洋学院外国语学院,浙江 舟山 316004)

文章从制度经济学的视角,对国家助学货款制度的缺陷及其成因进行了剖析,着重从健全还款约束机制、健全风险补偿机制、设计灵活的贷款偿还机制等方面提出对策。

助学贷款;制度缺陷;机制

作为“科教兴国”战略的一项重要举措,国家助学贷款对于推进高等教育体制改革、增加公平教育机会、拓展银行业务和建立个人信用体系等方面有着重要的意义。但国家助学贷款工作还不容乐观,存在着银行贷款积极性不高、贷款学生违约不断的情况,甚至银行方面一度叫停,国家助学贷款陷入了进退两难的境地。在这一背景下,从制度经济学角度进一步研究分析国家助学贷款制度的缺陷、提出对策就显得非常必要。

1 国家助学贷款制度的主要缺陷

1.1 产权不够明晰,交易成本较高

助学贷款作为一项制度资源,有多个拥有者,分别是政府、银行、学校和学生。各利益主体都有使用权,且产权是非对称拥有的。这样一来,趋利避害的本性导致制度运行过程中经济主体会利用制度的缺陷来实现其效用的最大化。

1.2 运行机制不规范,存在委托人的政策性目标与代理人的商业利益难以两全的悖论

国家助学贷款一方面体现了政府公平教育机会、扩大高等教育规模、稳定社会的政策性目标,另一方面它的实际运作为商业性贷款,政府委托商业银行运作,主要由商业银行承担还款拖欠的风险。

1.3 政府在助学贷款的推行中存在角色缺位

具体表现为政府在助学贷款政策设计、管理、风险承担等方面的角色缺位。同时助学贷款制度本身没有充分考虑我国的社会信用环境。它是信用贷款,贷款的偿还在很大程度上依赖于学生的诚信,但我国社会信用体系还不健全,缺乏一个完善的个人信用约束机制,这就导致一些贷款人利用制度的漏洞,产生恶意逃避债务现象。

1.4 贷款回收设计存在缺陷

贷款归还设计主要包括还款期限和还款方式的确定。我国目前6年的还款期限,与美国、德国等国家15～20年的还贷期相比,还款期限明显较短,另外,还款方式单一,未能根据学生的就业情况和经济收入制定灵活的还款方式。

2 制度经济学视角下的国家助学贷款制度缺陷分析

2.1 基于产权理论的分析

产权是经济所有制关系的法律表现形式它包括对财产的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权。产权在助学贷款的实际操作中,表现为银行拥有助学贷款的债权所有权,但学校掌握实际的控制权,这主要是因为学校方便对贷款学生使用贷款的行为进行约束和管理,而银行对助学贷款的管理和发放由于信息的严重不对称,无法对学生贷后的行为进行有效的监督和管理。目前,学生欠费问题导致高校的财务压力不断上升,而开展助学贷款能使这一压力间接转嫁给银行。因此,学校在给学生办理助学贷款的过程中,可能会放宽审核力度,放松控制权,导致助学贷款运行不通畅。另一方面,学校投入大量人、财、物去管理助学贷款却没有收益,鉴于此,学校方有可能会放任学生产生机会主义行为,银行方对此只有从严控制贷款的发放力度来降低债务风险。

2.2 基于交易费用理论的分析

科斯(Cosas)认为,交易费用是指企业在寻找交易对象、洽谈交易、执行交易等方面的费用支出,主要由以下几部分构成:搜索成本、谈判成本和监督成本。一般而言,实现交易必须付出费用,费用越低,就越容易实现;费用过高,则无法发生。现行助学贷款有财政贴息补助,特别是在校期间利息由财政承担全额补贴,这使得这一制度对非经济困难学生也有很强的吸引力,使一些非经济困难学生出于利用贴息贷款从事其他投资或消费的目的,出现捏造贫困假象,骗取贷款等行为。另一方面由于高校没有掌握认定经济困难学生的统一权威标准,造成高校与学生之间信息不对称。这种信息不对称,不仅增加了“事后”交易费用,也加大了信贷风险。银行为了尽量规避风险,必然选择减少贷款规模,甚至暂停发放贷款。

2.3 基于制度约束理论的分析

诺斯(N o rth)认为:“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范,它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为”。制度是由非正式约束和正式约束以及实施机制两个基本因素组成,非正式约束主要包括价值信念、道德观念、伦理规范等因素。正式约束包含政治规则、经济规则和各种契约,以及由这一系列的规则构成的等级结构,实施机制则是制度结构中不可或缺的一部分。制度约束理论在助学贷款制度上的应用,主要表现为用制度约束贷款学生。具体而言,非正式约束其核心讲的就是诚信,要求学生讲诚信、及时履约,然而面临巨大收益时,这种观念的约束就显得非常的“软”;正式约束显现出刚性,但在实际运行中,这类机制又存在这样那样的问题,如助学贷款具有主体多、单笔数量小、学生毕业后流动性大等特点,一旦发生学生拖欠贷款时,银行将耗费大量的人、财、物来追债且还存在执行难的问题。

2.4 基于博弈理论的分析

博弈论认为,博弈要产生最优的均衡解,前提必须是在最有效率的制度的安排下。助学贷款制度要实现良好的运行状态成为“纳什均衡”这一目标,在制度设计上就要保证银行和贷款学生都有自觉承担相应责任和义务的积极性。由于我国现今个人信用体系还不够完善,大学生一旦毕业离校,因为还贷方式、期限以及收入回报等因素的影响,会产生失信行为,增加了银行收回贷款的难度。失信行为达到一定规模时则会产生“羊群效应”,从而造成更大规模的失信行为,最终导致“大家都择不守信”这一纳什均衡点。

3 完善国家助学贷款制度的对策

3.1 健全还款约束机制,完善个人信用征信系统建设

(1)健全还款约束机制,加大违约惩罚力度。由于学生的信用意识良莠不齐,少数学生恶意逃债、拖债,必须健全还款约束机制。其设计出发点就是要使学生因为违约得到的收益远远少于损失,使其终身受害,同时为国家助学贷款塑造一个良好的外部环境。具体对策为:一是借款人如出现违约现象,应增加其逃债成本,控制其从事各种活动;二是定期对贷款违约学生进行媒体公开曝光和提供网络的查询;三是各用人单位和银行、海关、出入境管理等单位在录用、发展新金融业务、出入境验放等业务时,对有贷款违约行为的学生要予以一定的限制,如不予录用,不予享受消费贷款、信用卡等金融服务,不予出入境等;四是情节严重者将依法追究违约借款人的法律责任。

(2)建立个人信用档案登记机制和贷后跟踪机制,完善个人信用征信系统建设。要通过加强银校合作,把在校大学生在银行的存款与消费现金流信息、违约信息,统一归集到国家助学贷款个人征信系统,纳入电子化系统管理,形成标准的学生个人信用档案,便于信用资源共享。高校和放贷银行要进一步把助学贷款的贷后管理工作落到实处,加强对学生毕业后个人情况的定期查询,明确查询管理和跟踪的分工;另对于就学地贷款,高校有责任利用高等院校毕业生学历查询系统,收集贷款学生的有关信息,及时向贷款银行提供,或接受贷款银行对学生个人情况的查询。

(3)建立一个完备的个人信用法律体系。高度市场化的社会必定是信用社会,开展个人信用业务需要一整套个人信用法律体系来支撑。完善的个人信用法律体系涵盖个人信用的各个方面,从贷前的审查到贷中的监管以及最后收回贷款等都应包括在内,从而为开展国家助学贷款业务及其他个人信用活动提供法律依据,做到有法可依,有章可循,让那些不守信用、不按期归还贷款的学生得到应有的惩罚,这样,既增强了自觉还贷的约束机制,也强化了受信者的法律意识。

3.2 健全风险补偿机制,积极推动教育担保制度的建立

(1)健全风险补偿机制,完善风险补偿金制度。助学贷款周期较长,存在较大的不确定性风险。即使在发达的市场经济国家,同样存在较高的违约率。助学贷款可以由商业银行运作,但不应该由商业银行完全承担风险责任。目前我国在国家助学贷款的制度设计方面,国家所扮演的角色仍然过于超脱,将自己置于风险之外。然而在美国,美国在《高等教育法》中专门制订了有关联邦政府为鼓励私营机构贷款的保险项目,解决银行的后顾之忧。我国应借鉴国外助学贷款优良的政策制度,采取各级政府及部门对助学贷款提供担保,引导和鼓励私营机构提供贷款保险项目,改变银行单方面承担贷款风险、单方面追收贷款的缺陷。此外,继续完善从政府财政和各高校学费中计提国家助学贷款风险补偿金制度,因为风险补偿金兼具激励和约束机制,从而将商业银行从过去的风险承担者的角色中解放出来,提高其经办助学贷款的积极性。

(2)政府积极创造条件,组建专门的教育担保公司(或建立专门的教育担保基金),为那些办理一般商业性助学贷款,需要担保的学生提供方便。教育担保基金可以由政府拨款设立,也可以由私营企业捐赠设立。对于捐赠款项建立教育担保基金的企业可以给予税收方面的优惠,如扣减相应的所得税和营业税等。这样,通过政府、银行、社会各界的紧密协作,既可以支持教育事业的发展,又可以帮助积极困难大学生完成求学梦。

3.3 建立灵活的贷款偿还机制,降低违约风险

(1)制定更加灵活多样的还贷方式。允许学生免还部分或者全部助学贷款是各国在实施助学贷款制度时的普遍做法。我国现行的助学贷款制度规定只有应征入伍、自愿到西部地区、艰苦行业工作的借款学生,才能享受减免国家助学贷款本息的优惠政策。总体来说还贷形式单一、受益面窄。鉴于此,应在政策中进一步扩大受益面和受益力度。

(2)改进贷款偿还规定。在还款期限上,现行的助学贷款制度实行的是借款学生毕业后根据就业情况,在1至2年后开始还贷、6年内还清;在还款方式上,银行采取的还是普通贷款的还款方式即等额本息还款法和等额本金还款法,未能照顾到助学贷款的特殊性;在还款次数上,规定借款学生毕业或终止学业后1年内,可以向银行提出一次调整还款计划的申请,经办银行根据实际情况和有关规定进行调整,设计得不够人性化。但现实是贷款偿还预期与大学生就业形势以及收入水平反差比较大。现行的助学贷款还贷方式无疑出现了对大学生就业、薪金预期的理想化以及偿还期限设计上的不合理,加大了国家助学贷款的还贷风险。有必要根据我国各地区现有的经济发展水平和收入状况,进一步提高还贷计划的调整次数、延长还贷年限。

(3)改进财政贴息方式。目前的国家助学贷款主要用于解决经济困难学生的就学问题,具有较强的公益性。从我国财政贴息的承担对象来看,愈是贫困地区,贷款越多,贴息量越大。由于人才的流动,由西部财政贴息培养的学生其中一部分会分流到东部,这将导致部分财政贴息变向流向东部,加重了西部地区的财政负担,无法更好地实现财政贴息的激励机制,这也从侧面说明现行贴息方式还不够完善。应结合国家的产业政策,在财力允许的情况下,在中西部获得助学贷款的学生中推行一定期限、一定比例的定向就业。同时实施分级贴息办法,适当加大对农林水、石油、矿业类等艰苦专业、艰苦地区院校经济困难学生助学贷款的贴息力度,切实发挥财政政策的导向作用,从而提高银行开展助学贷款业务的积极性。

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Study on System D efectand M easures of Sta te Educa tiona lL oan: Based on System Econom ics

FANG Rui
(Fo reign L anguages Schoo l,Zhejiang O cean U niversity,Zhejiang 316004,China)

State educational loan is an im po rtan tm easu re to p rom o te the refo rm of higher education system and inc rease the equal educational oppo rtunity,w hich has ob tained g reat effec ts.How ever,because of the system defec t itself,there are som e d ifficu lties du ring the p ractice of educational loan.This paper in troduces the system defect of ou r state educational loan.From the poin t of v iew of system econom ics, the paper p resen ts som e w ays to op tim ize educational loan th rough im p rov ing the system s of repaym en t restric tion and risk com pensation,designing flex ib le system s of pay ing loan back and so on.

educational loan;system defec t;m echanism

G 526.78

A

1671-7880(2010)04-0082-03

2010-05-10

方 锐(1980— ),男,浙江开化人,讲师,公共管理硕士,主要研究方向为学生思想政治教育和就业指导。