和谐警民关系与警务公开

张 烽

(铁道警官高等专科学校警察管理系,河南郑州 450053)

所谓警民关系是指警察与社会公众之间形成的一种人际关系,是警察与社会公众在沟通与交往中建立起来的直接的心理联系。它是警察组织及警察个体与社会公众之间客观存在的公共关系状态,是警察外部公共关系中最重要的组成部分。和谐警民关系则指警察与社会公众之间相处和睦、融洽、协调,无根本利害冲突,警察与公众之间相互尊重、相互信任、相互帮助、气氛良好发展的状态。警民关系是当今最基本的社会关系之一,也是构建和谐社会诸种关系中居于先导性、基础性和全局性地位的关系之一。警民关系因其直接体现着国家政权与人民大众的关系,直接关系着社会的稳定与发展而备受社会各界关注,在倡导民主法制、公平正义、安定有序的和谐社会的今天,人们对和谐警民关系的关注尤甚。特别是近年来公安部针对当前社会矛盾复杂敏感、社会管理中的薄弱环节增多,给公安机关驾驭复杂局面和维护社会稳定带来前所未有的新考验和新挑战而开展的积极建构和谐警民关系活动,更是在警学界和公安实践中引起热议。人们分别从不同角度寻求和谐警民关系的路径,并提出了许多卓有见地的看法。我们认为,充分认识当前影响警民关系和谐发展的诸因素,进而对警务公开在和谐警民关系中的作用进行分析探讨,应不失为和谐警民关系的路径之一。

影响警民关系和谐发展的因素多种多样。就警察组织、体制及警察个体而言,我们认为主要有以下原因。

一、源于警察组织内部的原因

警察组织内部或多或少存在的自我封闭意识,导致警民之间信息、情感的交流和沟通不畅,使社会公众难以了解警察组织和警察工作,从而严重影响了警民关系的和谐发展。

长期以来,我们在现实警察工作中,警察组织和民警更多地强调的是如何深入公众、了解公众,做公众的工作,而忽视了警民关系中重要的另一方面一一怎样让公众了解警察组织和广大民警,了解警察工作的艰巨、危险与繁重,了解民警的艰辛、劳苦、奉献与牺牲,以求得社会公众广泛的理解与支持。这种警民关系中的“一相情愿”,是一种典型的单向式信息沟通方式,不符合现代社会的交往规则,实际上也是一种自我性封闭。要建立、协调、维护和发展和谐的警民关系、双方相互之间的了解是一个基本前提,也就是说,警民关系应该建立在一种双向的、互动的情感与信息的交流、传递的基础之上。只有在此基础上,警民之间不断调整、相互适应,才能逐步使警民关系向协调、融洽、健康的方向发展。否则,不愿让广大社会公众了解自己,只是为了工作的某种需要才去了解公众,在警民交往、联系、接触的过程中将“自我”封闭与隐藏起来,就不会形成信息与情感的交流和沟通。其结果,只能是社会公众对警察工作冷漠、观望,不关心或不予合作,甚至会造成警民关系矛盾、冲突。

二、源于体制的原因

一方面,基层政权组织职能作用弱化,政府少数职能部门职能缺位或履职不力,加之由于体制的原因,作为政府部门重要组成部分的公安机关,其人、财、物都受制于当地政府,同时由于文化的、传统的原因以及法治观念的淡薄,一些地方政府和地方政府领导长期以来习惯于以“大局需要”、“整体安排”为由直接干预警察权力的行使,这些“需要”和“安排”,更多地都属于非警务活动之列。“于是不仅诸如‘人上环儿’、‘狗戴牌儿’之类鸡毛蒜皮的事堂而皇之地纳入警察权力的触须之内”[1]。近年来,因城市拆迁、企业改制、职工下岗、土地征用等涉及广大群众切身利益问题而造成的大量矛盾,本应由基层党政组织、企事业单位内部组织和基层人民调解组织来解决,但有些地方政府或领导则直接指挥公安机关动用警力介入此类非警务性工作。有调查资料显示,“几乎所有的一线民警都有参与非警务活动的经历,其中 51.8%的民警普遍认为参与诸如配合工商、文化、城管等部门进行集中整治、配合有关部门做居民拆迁工作和控制上访人是自身权益最容易受到侵害的工作”[2]。而另一方面,繁重的日常警务工作任务本身就使警力紧张的警察机关捉襟见肘。以 2005年为例,全国公安机关办理刑事案件464.8万件,查处治安案件 629.6万起,处理交通事故 45万起;全国 110接警总量超过 1.2亿次,平均每 3.5秒接警一次,公安机关出动警力 6633万次,抓获犯罪嫌疑人 86.4万人,救助危难群众 312万人。在日常工作之外,公安机关还要根据社会治安的需要,开展各种专项治理行动、组织安全保卫等。一方面繁重的日常警务工作任务就使警察机关疲于应付,另一方面还要抽调大量警务人员参与大量的非警务活动,这种警察角色错位现象,不仅直接导致警察权的失范及其运行的紊乱,而且极易将因社会各方面、各层级各类制度的缺失、错位与越位所造成的诸多社会矛盾与冲突被错误地集中、偏转到警察身上,使本来因工作性质造成的警察人际交往的多样性、不可选择性、困难性的特点更为突出,使本来就容易成为社会观注热点的警察又不适当地成为社会矛盾的焦点和社会压力的集中处。这种情形与构建和谐警民关系的基本要求显然不符。因为“建立在权力基础上的警察组织,必须保证政府各种权力理性地实施,这样,才能维持社会秩序的稳定,在这样的社会里才能有真正的正义。但是,政府也不能滥施警察权,让政府的权力完全被在大庭广众面前身着制服的警察表现出来,否则,就会增加人们潜在的攻击因素,使社会秩序更加难以控制,甚至会发生大规模的动乱。为了保护整个社会的利益,警察必须在道义允许的范围内实施法律,并要设法赢得公众的支持”[3]。

作为政府部门重要组成部分的警察机关,其人、财、物都受制于当地政府带来的另一个问题是,目前我国有不少地方财政预算只能保证民警工资和少量的经费,公安机关所需的办案经费和福利待遇往往要靠自筹资金和罚没款返还来解决,因此,实践中经常会出现公安机关在办理案件时须由当事人支付差旅费的情况;更有甚者,一些基层公安机关在执法办案中搞创收,以罚代处,搞降格处理,客观上放纵了违法犯罪行为。上述所出现的基层民警以违纪乃至违法为代价以换取经费、乱收滥罚的情形,严重侵害了社会公众的权益,损害了社会公众的情感,毁坏了警察的形象,破坏了警察机关的公信力,势必会影响警民关系的和谐。

三、源于警察个体的原因

一是尽管多年来公安机关一直强调严格执法、热情服务,并多次开展思想教育和作风整顿活动,但由于中国几千年封建等级制度和传统文化中等级观念的影响,少数民警仍然存在等级特权思想,以特殊者自居,“官本位”思想严重,警察机关对于普通社会公众而言,存在着“门难进,脸难看,话难听,事难办”的四难现象,对待普通社会公众抱着冷漠、生硬、蛮横、推诿的态度。个别民警平时不注意形象,内务管理脏乱差,在接处警过程中方法简单,执法中言谈举止粗暴生硬等,无不引致多数社会公众对公安民警产生反感。

二是有些民警在执法中滥用职权、玩忽职守,腐败现象时有发生。在司法实践中,少数民警法制观念淡薄,缺乏职业责任感,滥用职权侵害社会公众利益,执法凭个人好恶,办人情案、办关系案,如滥用自由裁量权、同责不同罚,滥用强制性措施、适用强制性措施的随意性大,超期羁押、长期羁押,严重侵犯了公民的人身自由权。有些警察粗暴执法,为了收集证据,办案过程中体罚、变相体罚违法犯罪嫌疑人甚至刑讯逼供。少数民警利用执法权力索贿、受贿,有的甚至充当“黄赌毒”场所的后台老板以及黑恶势力的保护伞,这些腐败现象不仅亵渎了公众的信任,也侵害了社会资本,使人民警察站在了社会公众的对立面,激化了警民之间的矛盾,造成了社会公众和警察间的冲突,严重损害了警民关系。

以上因素当然不是造成警民关系冲突的全部,但不能否认,这些因素都严重制约着警民关系的和谐,而且每一种原因都与违背公开、知情、参与、沟通的原则有着密不可分的联系。

四、警务公开与和谐警民关系

前已述及,所谓警民关系是指警察与社会公众之间形成的一种人际关系,是警察与社会公众在沟通与交往中建立起来的直接的心理联系。

在和谐警民关系的过程中,沟通的功能在于:首先,沟通是警民双方获取信息的手段,没有沟通就沒有信息。信息是沟通者试图传达给他人的观念和情感。个体的感受要为他人接受,就必须将它们转化为各种不同的可以为他人觉察的信号。在沟通使用的各种符号系统中,最重要的是语词。语词可以是声音信号,也可以是形象符号 (文字);面对面沟通除了语词本身的信息外,还有沟通者的心理状态的信息,这些信息可以使沟通双方产生情绪的互相感染。其次,沟通是警民双方思想交流与情感分享的工具。个体在接收到带有信息的各种音形符号后,会根据自己的已有经验把它“转译”为沟通者试图发送的信息或态度、情感。由于信息源和信息接受者是两个不同的经验主体,所以信息源发送的信息内容,与“转译”和理解后的信息内容是有差异的。沟通的质量取决于这种差异的大小。警民沟通之所以常常发生障碍,原因在于信息源的信息不充分或不明确,编码不正确,信息没有正确转化为沟通信号,误用载体及沟通方式,接受者的误解以及信息自然的增强与衰减等。只有通过充分的沟通,警察与社会公众才能真正达到思想交融与情感分享,从而构建良好的警民关系。再次,沟通是满足警民各自需求、维持心理平衡的重要因素。人生活在社会上需要一定的客观条件来保证,没有这些条件人就不能生存,也不能延续和发展。例如饥时饭、倦时眠,热避暑、冷御寒;人在社会生活中还得有谋生的手段,要保持良好的人际关系等等。这些条件是不能缺少的,缺少了就会给人造成机体内部的不平衡状态,这种不平衡状态反映到人的头脑中,就使人产生对所缺少的东西的欲望要求,这种欲望与要求就是人的需要。因此,所谓需要,就是“经常被用来表示一种驱动力或产生驱动力的某种内在状态”。“‘需要’指的是一种动机力量,这种力量是由于特定的缺乏在体内产生的不平衡或紧张状态造成的”[4]。“需要就其自身来说是生而固有的,并且形成生物遗传体系的一部分,成为个性发展的基础。如果这些需要得不到满足或满足得不充分,个人的发展便会被扭曲和变残,个性就会残缺不全……只有依靠基本的人类需要的基本满足,那创造性的、完全的、自由的、合群的和多方面发展的人,才会由可能变成现实”[5]。心理学认为,生活中只存在交往失败或不善于沟通的情况,不存在缺乏交往的需要动机。美国人本主义心理学家马斯洛的需要理论,美国心理学家舒茨的以人际需要为主线提出的人际关系的三维理论,亦即他自己所称的基本人际关系取向理论,都证明了这一问题。

无论是作为警民双方获取信息的手段,还是作为警民双方思想交流与情感分享的工具,抑或是为了满足警民各自需求、维持心理平衡的重要因素,都离不开警务公开。没有公开就没有知情,更不可能有沟通。警察组织的工作任务、职责、程序、规范、保障、工作环境,以及具体案件的相关信息及处理程序、法律适用和结果等等,如不能及时、有效地向社会公众公开,就难以与社会公众进行沟通,误解、猜忌、不信任、冲突就在所难免,理解、交流、分享、满足与平衡就难以实现,和谐则更不可能。

从另一层面上看:首先,警务公开是从根本上铲除警察腐败的良策。任何不受制约的权力必然导致腐败,暗箱是滋生腐败的温室。尽管警察腐败现象的成因非常复杂,但其中有两条是非常重要的原因,一是权力高度集中,缺少制衡机制,二是权力的行使缺少透明度,容易搞暗箱操作或权钱交易。因此,从源头上防止警察腐败,一是要形成权力行使的合理制衡机制,避免警察滥用权力。为此,如何使警察行为实现权力法治、警察活动避免“黑金”现象,就成为我们关注的热点。二是改变警察权力行使的方式,使警察权力行使的过程处于公众的监督之下。近年来,世界很多国家都进行了这方面的尝试,如英国 1995年的《行政公开的最佳实务标准》、澳大利亚 1994年的《公共利益公开法》、美国的《情报自由法》等等,它们虽然不是针对警务公开所做的具体规定,但都对警务公开具有拘束力。因为确立警务公开制度,首先就改变了警察权力运行的方式,使警察组织的职权、程序、办事结果、办事过程、时限、监督方式等均为公众所周知,可以避免出现暗箱操作或腐败现象。同时,通过赋予公众以获得信息的权利以及相应的获得救济的权利,可以使对警察组织权力的制衡机制更为丰富。在传统的上级警察行政权力对下级警察行政权力的监督之外,发挥公众个体权利对警察权力的监督,形成权力制衡的科学体系,进而从根本上铲除警察腐败,增强警察和警察组织的公信力,才能使警察与公众之间相处和睦、融洽、协调。其次,确立警务公开制度是推进依法行政和进一步转变执法观念的需要。依法治国是发展社会主义市场经济,建设社会主义民主政治,确保国家长治久安的客观要求和重要保证。落实依法治国基本方略,建设社会主义法治国家,要求各级警察组织及其工作人员都必须依法行政,切实保障公民权利。当前,一些警察机关及其工作人员在行使职权过程中,还存在着一些有法不依的现象。特别是一些基层警察组织及其工作人员,法制观念比较淡薄,政策水平不高,官僚主义严重。确立警务公开制度,将警察组织的办事制度与程序告知公众,使警察行为处于广大公众的监督之下,必然会促使警察组织及其工作人员增强法制观念,依法行政,提高行政管理的水平。传统上,依法行政的最基本含义是行政行为必须严格遵守法律的规定,按照法律所规定的步骤、环节、时限和方式行使行政权力。在当代,由于行政权的扩张不可避免,依法行政除了要求严格守法以外,更加强调行政行为的公开性与参与性,以使公众能够实际上参与到行政部门的决策过程之中。公开与参与,可以说是当代依法行政原则最为集中的体现。公众广泛参与到相关警务活动中,使公众能够获得与自己切身利益有关的信息,不但有利于监督警察权的行使,使公众参与警务决策过程更为可行,也能使公众深刻体会警察工作的酸甜苦辣,从而在警民之间搭建起友好沟通的平台,进而达到和谐警民关系的目的。实际上,和谐警民关系的目的之一就是要使公众自愿参与到有关警务工作之中,警民同心、合力维护社会秩序与稳定。同时,我们传统上的警务管理方式是与计划经济体制相适应的命令控制型的粗放式的管理方式,警务管理缺乏科学性。确立警务公开制度,不但保证了公众的信息权,而且对警务信息资源管理与信息技术政策都是一次深刻的挑战,它要求相应的观念与制度更新,并进行必要的警务流程再造。这种连锁反应必然改变传统的警务管理方式,使警务决策与管理建立在更加科学的基础之上,利用现代信息技术和警务信息资源极大地提高警务管理的效率和有效性,如此才能逐步满足公众对秩序、自由、安全、公平、公正的需求。再次,确立警务公开制度能更加有效地维护社会稳定。稳定问题是中国改革和发展头等重要的政治问题,同时也是涉及社会公众切身利益的问题,是公众关注的热点。没有稳定,社会公众就会对警察及其组织失去信任。警务公开现阶段对于维护社会稳定的作用主要体现在两个方面:一是协调、和谐警民关系,二是增强社会的自组织能力和公众的心理承受力。同时,根据系统论原理,一个系统的稳定必须是在开放的环境下具有自组织能力的动态的稳定,封闭的、缺少自组织能力的系统不可能维持长久的稳定。随着人类进入以因特网为特征的信息社会,信息已经成为人们的基本生存方式和交流手段。只有保持系统之间的信息自由流动,让公众充分行使其知情权和判断能力,才能不断增强社会的自组织能力和公众的心理承受能力,抵御各种风浪的冲击和考验。古今中外无数事例表明,在严重缺少真实信息的情况下,哪怕是一则流言都可能会造成社会的剧烈动荡。因此,推行警务公开制度,提高民众的心理承受能力,能更加有效地维护社会稳定。只有这样,才能满足公众对警察及其组织的心理需求,从而获得公众的广泛支持,警察与社会公众之间相处和睦、融洽、协调,无根本利害冲突,警察与公众之间相互尊重、相互信任、相互帮助、气氛良好发展的状态,才有可能实现。

[1]付立庆.法治的脸谱[M].北京:中国检察出版社,2004.

[2]徐珊,龚海燕,陈卫东.关于改善公安执法环境的思考[J].上海公安高等专科学校学报,2004,(1).

[3]哈罗德 K贝克尔,唐娜L贝克尔.世界警察概览[M].刘植荣,译.太原:山西人民出版社,1991.

[4]莱恩·多亚尔,伊恩·高夫.人的需要理论 [M].汪淳波,张宝莹,译.北京:商务印书馆,2008.

[5]王海明.新伦理学 (修订版)(下册)[M].北京:商务印书馆,2008.