关于完善处理涉检信访长效机制的思考

文◎施春典

关于完善处理涉检信访长效机制的思考

文◎施春典*

本文拟从涉检信访存在的问题入手，分析涉检信访存在的问题，探讨完善处理涉检信访的长效机制，以充分发挥涉检信访的作用，促进社会和谐。

一、涉检信访的现状特点

涉检信访由于检察职能因素而具有自身的一些特点：

（一）涉检信访的多元化

检察机关是法律监督机关，进入检察环节的矛盾纠纷主要有刑事案件、民事案件、行政申诉及各种举报控告案件等类型。类型多且数量大。我市检察机关受理信访的案件中主要涉及侵犯公民人身财产安全、国企改制职工下岗纠纷、劳动争议、征地拆迁纠纷（含农村外嫁女土地征用补偿）、商品房预售纠纷、合同纠纷、涉农问题等类型，在受理的举报案件涉及贪污、贿赂、渎职、侵权等案件类型。市区两级院每年接待群众来信1000件以上，来访200件以上。

（二）涉检信访内容的复合化

从我市检察机关涉检信访看，诉求内容复杂，有的要求追究犯罪嫌疑人刑事责任，有的要求纠正错案、追究相关办案人员责任，有的则申请国家赔偿或者经济补偿，诉求涉及到各门类的国家机关。如有一台湾商人举报了三个单位相互勾结涉嫌偷逃漏税、共同诈骗、伪造证据、损害国家利益牟取个人私利等问题。所反映的问题中有的属公安机关管辖、有的属检察机关管辖、有的则属主管部门管辖，造成有关举报材料在公安局、检察院、行政主管部门之间流转。

（三）涉检信访化解复杂化

1.久诉不息案件。有的案件时间跨度已达40余年。如林某失火案，事发至今已经43年，当事人已经年近七旬。

2.多头上访、重复上访、越级上访突出。申诉人、举报人对举报存在观念误区，认为案件越往高处告，越能得到重视。对违纪或违法界限认识的模糊或不正确，重复举报。如某公司职工陈某举报公司领导涉嫌职务犯罪，检察机关经审查后依据事实和法律作出不予立案的决定后，陈某频繁向人大、检察院、信访局等部门上诉，虽经反复做工作，陈仍时常表露出过激言行，并多次在市政府和人民会堂门口举牌静坐，造成了不良的社会影响。

3.有的矛盾纠纷合理诉求与不合理诉求交织，合理诉求与不合法方式交织，如征地拆迁、企业改制、涉农问题等纠纷所引发的各种群体性事件，诱因复杂给矛盾化解带来相当大的难度。

4.受理的举报中署名举报少、匿名举报多，核查答复困难。根据近年来市院受理的首次举报线索统计，署名举报线索约占20%左右，匿名举报线索则占有很大的比例。匿名举报现象的大量存在，给调查取证工作带来一定的难度。

二、涉检信访存在的问题

（一）涉检信访中的观念问题

1.上访人依法保护自身权益的意识进一步增强，一些民众存在信上不信下，认为只有找上级、找领导才能解决问题；信多不信少，认为人多势众，法不责众，多头上访，联名上访；信访不信法，即使是已经进入司法渠道，也会到政府部门上访，产生了多头上访、越级上访的问题。

2.信访效果的要求与检察职能有限性的冲突。涉检信访中要求不仅要有法律效果，更要有社会效果，法律效果与社会效果之间不能很好的平衡协调，导致有的投入大量的人力物力，问题还是无法满意地解决。实际上生活中绝对的公正是不可能有的，古罗马著名的哲学家法学家西塞罗（Cicero）说过，“绝对的正义就是绝对的不正义。”对权益的司法救济必须因应检察职能的职权范围与特点，对于社会效果的过分要求，如忽视司法的程序要求，过分强调信访当事人的满意效果，实践中多次无理要求的案例并不少见。如对主体、证据、管辖、期限等方面的无严格规定，而无门槛的受理，表面上是有利于当事人，实则当无法处理时就损及当事人的利益及司法的威信。

（二）涉检信访中的检察职能问题

1.法律不是万能的及司法资源的有限性是客观的现实和普遍的认识。而信访问题的形成是一个矛盾积累的过程，而受理仅是法定程序中的一个环节，检察机关控申部门无法承载所有受理信访问题的全部处理责任。信访诉求的内容不同，决定负有处理责任的部门不一样。信访人提出的非司法性的行为责任等要求，就超出了检察机关的管辖范围，应由有关部门处理，而不是简单划入检察机关的法律监督范围。对于历经各级检察机关审查、复核或纠正，程序已经走完，事实证据固定，处理程序合法，定性结论正确，但仍未息诉的案件，是可以启动案件终结程序的。没有司法判决的确定性，很多事情实际上是在不断否定自己，影响了司法公信力。

2.法律框架下的涉检信访受理行为是执法行为，有着法律规定的实质要件与形式要件，与行政机关群众工作有着本质的区别。规范的信访程序不仅能保护当事人的权利，也是在于保护司法者本身。一些非正常上访其根本问题其实不一定是实体问题，有些是在于程序上的。以“检察长接待日”为例，受理检察信访是一种法律规定的执法行为，任何检察人员的受理行为就是法律授权的受理行为，不应存在长官意识；同时不少的上访人也认为级别越高，越重视，处理效果越好，集中在该日上访，容易造成上访人的误解和检察机关的自我否定。

（三）涉检信访的受理案件分析

1.检察机关是法律监督机关，职权范围内受理的案件类型多，数量大，并且大量不属于检察机关管辖的案件、举报、申诉进入检察环节。以我市检察机关为例，2007年至2009年上半年，我市检察机关受理的控告案件 878件，移送其他机关处理的有 507件，占57%；受理的申诉案件824件，移送其他机关处理的有749件，占90%；受理的举报案件1355件，移送其他机关的有412件，占30%。大量不属于检察职权的案件进入检察机关，耗费了大量的司法资源，影响了司法效率。

2.法律法规适用问题也是造成检察信访的根源之一。一些法律的适用上的争议也进入检察环节中，特别是在企业改制、劳动争议等类型的问题。如在劳动争议处理中，我市一些与上级行政机关的规范性文件乃至规章、地方性法规不一致甚至相抵触的规范性文件仍在适用。法院针对相同或相近法律事实、法律关系作出截然相反裁判导致申诉的案件时有发生。

三、涉检信访存在问题的对策

遵循司法最终解决原则是维护司法权威的根本保证。司法秩序如果总是处于不确定状态，人们的行为便没有了可预期性。检察机关除坚持经常性工作机制，提高处理和解决矛盾纠纷的能力外，要积极运用宽严相济刑事政策，倡导和谐检务的理念，充分发挥检察职能，规范工作流程，加强机制平台建设，建立健全涉检信访长效机制，加大办案力度，提高执法水平和办案质量，不断提升化解矛盾、促进和谐的能力，争取法律效果和社会效果的有机统一。

（一）建立“阳光检务”，完善公开受理程序

随着我国法治的不断完善，司法程序的独立价值越来越凸显，人们对司法活动程序的意义和作用越来越重视，一个司法活动违反了法定程序，即使判决结果是正确的，也可能是不完全正义的。因此，在申诉受理、处理阶段，公开是透明申诉的前提。积极推行“阳光检务”，通过权利告知和提示机制，充分保障信访人的诉讼权利，使信访工作真正在阳光下运行。涉检信访中还可以探索在受理处理环节中特别是对于多次上访试行同步录音录像，固定证据，通过对当事人行为的约束，达到对执法的自我监督和上访人权利的保障。

（二）探索创新涉检信访机制

1.建立信访风险评估制度。检察机关对所受理的案件特别是多次上访案件在作出决定前，进行风险评估。对被确定有信访风险的案件，划分风险等级，提出处理预案和程序，明确责任。业务部门结合各自业务特点，在案前信访风险评估制度的基础上，制定本部门案件信访风险评估的具体办法，以保证案前信访风险评估制度的落实。把息诉工作做在信访案件发生之前，信访工作就会变被动为主动，提高息诉效果。控申部门要积极配合，共同采取措施，提前化解不稳定因素。

2.构建信访预警信息网络。应对于检察机关受理的各类案件发生信访的可能性进行预测。特别是对拟作不立案或撤销案件决定的职务犯罪案件，拟作不逮捕、不起诉、不抗诉决定的案件，拟作维护原处理决定、刑事赔偿不确认、不赔偿决定的刑事申诉案件。对于法律法规的适用问题更是需要加强调研，及时与有关部门沟通。

同时，完善涉检信访预警机制：与人大、纪检监察、信访局、街道办事处和其他政法部门建立信访信息联动机制，密切关注涉检信访最新动态，发现涉检上访苗头及时通报。必要时要开展案后回访，巩固息诉成效。

3.建立涉检信访听证制度。对于一些非正常上访，可以邀请人大代表、政协委员、人民监督员、律师组成听证会，并可邀请信访人家属、当地居委会或街道干部、有关群众参与，形成工作合力，公开听证审查，注重将释法息诉贯穿于全过程，严格按照听证、答询、评议程序有序进行，让信访人充分发表看法和意见。在充分听取申诉方和原办案人员意见后形成听证意见。同时邀请有关新闻媒体进行采访报道，增强公开听证审查的透明度。

4.通过非讼手段化解民事行政申诉案件纠纷。一是加强审查，挖掘和解可能。审查过程中主要遵循三个原则。首先，和解案件必须是不损害社会公共利益和他人权益的案件；其次，和解案件必须是法院的判决、裁定存在一定错误或暇疵但尚未达到抗诉标准或者预估抗诉效果不佳且双方存在和解基础的案件；第三，和解案件必须建立在双方当事人自愿且意思表示一致的基础上，更注重维护弱势群体的合法权益和正当要求。二是构建沟通平台，促其自愿和解。由于检察和解没有强制执行力，工作侧重于搭建一个可供当事人进行沟通的平台，并以居中调和人的角色参与其中，保证双方当事人享有充分、平等的说理权，引导当事人理性地解决纠纷，促其自愿和解。三是找准和解切入点，客观公正和解。全面了解案情，尤其是掌握案件相关事实、证据和法律规定，掌握双方当事人的心理、争议的焦点，以客观公正的立场，结合案情，以事释法，以法释理，分析利弊，居中调和，消除当事人的怨气。四是强化和解效力，确保和解效果。对已达成和解协议的当事人要求其即时清结。基于客观原因无法即时清结的，则与法院执行庭沟通、协调，将检察和解转化为执行和解，赋予和解强制执行力，确保和解效果。

5.建立涉检信访的司法救济机制。一是涉检信访救济权。一些重复信访的原因来自对办案人员的不信任。可以通过更换承办人进行复查，也可要求举行听证会引入外部监督，这样既在救济程序上最大程度地维护了信访权利，也在客观上消除了对承办人和检察机关的质疑。二是探索建立刑事申诉案件中被害人司法救助制度。在对申诉人的诉求依法办理，维护其合法权益的同时，注重保护案件被害人的合法权益。尤其是被害人不服提出申诉的案件，切实加强对被害人在法律上、精神上、物质上的帮助，努力帮助落实民事赔偿、经济补偿等问题，解决其实际困难，化解矛盾。

（三）加大检务公开宣传和涉检信访宣传

从受理的案件看，不少民众对于检察职能并不是十分了解，普遍的认识是检察院是法律监督机关，是“什么都可以管的”。社会上的误解和检务宣传的不够广泛、深入不仅影响了涉检信访的受理处理，影响了司法效率，而且处置不当更是损及维护公平正义的形象。因此，应充分利用电视、报刊、网络等媒介，采取多种形式，以案释法，加大检务公开的宣传。

*福建省厦门市人民检察院研究室［361012］