环境标准的健康价值反思＊

赵立新

(江汉大学政法学院,湖北武汉430056)

环境标准的健康价值反思＊

赵立新

(江汉大学政法学院,湖北武汉430056)

近年来频繁发生的“达标排放”累积的环境健康风险及由此导致的恶性环境健康损害事件,让我们认识到我国环境标准建设与中国生态环境保护和人体健康保障实际需要之间存在着巨大落差。环境标准的健康价值失落既有内在体系构造上的不协调性,也有外部配套机制的耦合不足。环境标准的健康价值实现过程,也是对正义的接近过程。以健康价值为引领,完善环境标准体系,健全环境标准的实施工具是环境标准接近正义的基本路径。

环境标准;健康价值;接近正义

一、回归原点:环境标准承载的健康价值诉求

价值虽非总是具有经济的属性,但却总是因人类利益而产生[1](P127)。环境法上的环境是建立在人类的价值判断基础之上的范畴。环境之于人的利益关联属性恰如奥古斯汀对人类与上帝关系之描述:我们生活于此环境中,行动于此环境中,我们的整个存在都在此环境中。环境养育了我们,并继续支撑着我们的生命[1](P295)。这种为生命提供支撑的载体“包括但不限于空气和水——包括海域、港湾、河口和;陆地环境——森林、干地、湿地、山脉、城市、郊区和农村环境”①。“环境运动已经清楚地表明:无论我们的文明发展到什么程度,都仍受到生态系统的规限……我们的各种技艺虽能大大增加我们选择的余地,却不能使我们摆脱这种规限。我们的经济财富可以用劳动去获取,但我们生态的福祉却深深地根据于自然。”[1](P126)

生命是人类生存和发展的首要利益,健康基于其对生命尊严的价值而在诸多关涉人类生存、发展的利益中居于根本地位。人类生命来源于自然,并需要持续不断地从自然获取生存和发展的物质和能量。我们人体的各种元素和能量来自于自然环境,这种元素和能量的结构比例是决定其健康状况的基本要件。这就是说自然中的各类要素都以各自的方式贡献于环境的总体质量,并进而贡献于人类的生命健康。所以人类的生存与发展与其所处的环境系统息息相关。一个生物多样性丰富、稳定和持续发展的生态环境系统,是保证人类生命体健康和持续发展的必要条件。

随着现代工业文明的发展,人类在短时间内大规模地改变着其生存环境。这使得人类自身越来越直接地暴露在不熟悉、不能忍受的元素和能量的环境之中。这种不适应和不能忍受所带来的结果就是身体病变和健康损害。这是工业革命——特别是20世纪以来愈演愈烈的惨痛教训。以“八大公害”为例,之所以震惊世界,就是因为它们直接导致了严重的生命健康损害后果。

面对日益严重的环境健康危机,20世纪中后期,在工业化国家掀起了自下而上的环境保护运动。政府开始尝试运用法律手段来控制环境污染。与环境公害导致健康损害的因果路线相对应,保障人体健康构成了现代环境法的最根本价值诉求②,普遍存在和体现于各国环境立法文本之中。作为环境法的有机组成部分,环境标准是为了实现环境法防治环境污染、保证环境质量、保护人体健康的基本目标,由特定国家机关依照特定的法律程序,在综合考虑国内自然环境特征、社会经济条件和现有科学技术的基础上,规定环境中污染物的允许含量和污染源排放物的数量、浓度内容的技术规范[2](P60)[3](P77),虽然从形式主义角度看,环境标准不具体规定人们的行为模式和法律后果,似乎不具备完整的法律规范要素。但是,它通过一些数字、指标来表示行为规则的界限,并在相关的法律、法规中辅以违反标准的法律责任,因而在实质上已经具备法律规范的实质效力③。

自1973年我国颁布第一个环境标准《工业“三废”排放试行标准》以来,经过多年努力,我国已经构建起庞大的环境标准规范群。然而,近年来频繁发生的由“达标排污”所导致的恶性环境健康损害事件却让我们清晰地认识到我国环境标准建设与中国生态环境保护和人体健康保障实际需要之间存在着巨大落差。现行环境标准究竟因何失落了健康价值?如何重新构建起以健康价值为导向的环境标准体系?

二、样本分析:“达标排放”下累积的环境健康风险

在一项由中南财经政法大学环境资源法研究所、华中科技大学同济医学院公共卫生学院、自然资源保护委员会 (NRDC)等科研机构联合开展的环境与健康课题研究过程中,技术人员对一个达标排放先进单位——A县某铅锌冶炼企业附近的食用农产品产地及三所小学的教室与操场的土壤和尘土进行了铅、镉、砷等金属污染因子含量检测。

各检测点土壤和尘土取样点分布的主要依据就是作为污染源的某铅锌冶炼厂主烟囱的高度及当地风向决定的烟尘扩散的沉降范围。根据测试,该铅锌冶炼厂污染物通过烟囱排放出现最大落地浓度范围为下风向0.5 km～6.5 km范围,因而本次采样,污染区监测点选在0.5 km～6.5 km范围内,背景监测点选在0.5 km～6.5 km范围外。以铅锌冶炼厂为中心,向年主导风向的西南偏西方向延伸约3公里范围内,选定五个点为污染区监测点;向年次主导风向的下风向东北偏东方向延伸约1公里范围内选定两个点为污染区监测点;向年非主导风向上风向西北方向延伸约10公里,选定两个点为清洁对照区监测点,约18平方公里范围。其中,两个背景点位于沉降范围之外,五个污染区位于沉降范围之内。

采样区12份样品均检测出铅、镉、砷④。根据调查区农田的经济功能和PH值等因素,技术人员依据国家《土壤环境质量标准》 (GB 15618-1995)中的Ⅱ类二级标准对土壤铅、镉、砷污染情况进行评价⑤。结果显示:除 T6(背景值)土壤样品镉、铅、砷未超标外,调查区其余采样点土壤(尘土)样品镉、铅、砷含量均超过国家规定的限值标准。调查区的12份土壤 (尘土)样品中有92%的镉超标,最大超标倍数为1.8倍;样品中有92%的铅超标,其中最大超标倍数达5.8倍,超标4倍以上的有4个点,超标2～3倍的有4个点;样品中有92%的砷超标,最大超标倍数达7.1倍,超标6倍以上的有2个点,超标2倍的有2个点。

特别值得关注的是,作为儿童聚集场所的小学校园内的尘土污染程度要高于农田土壤。位于冶炼厂次主导风向下风侧0.6公里处的S2小学,操场、教室内尘土铅含量高达2 339毫克/公斤和2 351毫克/公斤;砷含量高达187.45毫克/公斤和201.85毫克/公斤;镉含量达1.54毫克/公斤和1.66毫克/公斤。位于冶炼厂主导风向下风侧1.2公里处的S3小学,操场、教室内尘土铅含量高达2 095毫克/公斤和1 574毫克/公斤;砷含量高达82.18毫克/公斤和67.92毫克/公斤;镉含量达1.53毫克/公斤和1.60毫克/公斤。

监测数据显示:调查区三所小学儿童面临的重金属污染健康风险的主要污染因子是铅。当地儿童的铅摄入量已经远远超过联合国FAO/W HO食品添加剂专家委员会 (J ECDFA)允许的摄入量标准,分别达到标准值的12.9倍、9.1倍和 4.06倍。进一步分析发现,其中77%～87%铅摄入源为尘土,13%～32%铅摄入量来自食物中的蔬菜,这表明儿童长期接触含铅尘土和食用铅污染的自产蔬菜等食品,已经累积形成较高的环境健康风险。

三、延伸思考:健康价值失落的法律技术原因

(一)环境标准体系中的健康价值导向不明确

受制于“饮鸩止渴”式的发展理念,我国环境标准过分迁就经济增长的冲动。“环境标准应与国家的技术水平、社会经济承受能力相适应”原则的经济技术刚性约束十分普遍,环境标准的制定和执行工作对经济指标冲击环境与健康价值的压力躲闪、退让,保护生态环境和保障人体健康的价值灵魂始终未能主导环境标准的制定和实施进程。由此进而使得环境标准的内在规范构造与外在实施工具的关联性不足,协调性差,无法发挥体系的合力[4]。

以国家《土壤环境质量标准》为例:其标准分类、分级设置的经济效益诉求非常明显。目的在于满足相关植物的正常生长需要,而非人体健康。正因为该标准已经不能满足农田土壤的健康保障需要,2006年,原国家环保总局才出台了《食用农产品土壤环境质量评价标准》。该标准以食用农产品产地为规范对象,直接服务于人体健康目标,因此各项指标要求明显高于1995年制定的《土壤环境质量标准》,这是一部能够更好地服务人体健康保障需要的环境质量标准。然而令人不可思议的是该标准“自废武功”。根据《标准化法》及其实施细则的规定,以保障人体健康为目的标准是强制性标准,但是在《食用农产品土壤环境质量标准》的前言中明确宣布“本标准为指导性标准”⑥。在没有更合适理由为此现象作出原因解释的情形下,推断这是健康利益让位于经济发展需要并不过分。

(二)不同介质环境标准设计“自我封闭”,忽视了环境的整体性和环境要素的相关性

环境的整体性说明环境污染因子在不同媒介间的迁移性。以土壤污染为例,其污染物主要来自于大气污染、水污染、固体废弃物污染的转移,具有典型的被动承受性,同时,由于土壤对重金属污染的自净能力有限,所以当污染物进入土壤环境后,很难通过自然过程从土壤环境中稀释或消失。目前的物理方法、化学方法以及生物方法对于土壤污染的治理效果都十分有限,因而其危害影响不容易恢复。可见,土壤环境质量的维护更多地需要大气污染物排放标准、水污染物排放标准和固体废弃物排放标准的配合。然而中国现行的大气与水污染物排放标准的环境质量维护目标,基本上只限于大气环境和水环境本身,很少作为实施土壤环境质量标准的配套工具加以运用。例如,按照国家大气污染物综合性标准与行业性标准不交叉执行的原则,A县锌冶炼厂的废气有组织排放应适用《工业炉窑大气污染物排放标准》。然而该标准的制定依据只是《环境空气质量标准》,没有考虑《土壤环境质量》的需求。

(三)健康风险敏感区域的环境标准空白

目前我国环境健康风险评估的通行做法是采用国家《土壤环境质量标准》。对此标准采用的妥当性,笔者实在不敢认同。因为国家《土壤环境质量标准》明确规定了其适用范围限于一般农田、蔬菜地、茶园、果园、牧场、林地、自然保护区等地的土壤,并在述评解释时将土壤定义为地球表面能够生长绿色植物的疏松层。操场、教室等非植被生长的土壤不能适用《土壤环境质量标准》。农田土壤的铅污染评估主要考虑的是通过农作物吸收后的间接暴露途径,而教室与操场的尘土铅污染则是通过儿童口、手等直接暴露途径。农田土壤考虑的是一般人群,而小学教室与操场尘地铅污染的受害人群是儿童这一铅污染健康暴露敏感群体。然而我国目前还没有针对儿童等敏感人群生活区域的环境质量标准。

(四)环境标准运行的配套机制缺陷

环境标准是依法制定和实施的技术性规范,其对保障人体健康的价值实现必须有相应的法律规范提供实体和程序上的支持。目前由于配套法律制度供给的不足,使得环境标准制定与实施缺乏必要的规范和保障的现象并不鲜见。以样本区的土壤重金属污染健康风险评估为例,由于土壤污染防治立法进程的滞后,使得土壤环境质量标准的完善缺乏充分的法律依据。此类法律依据不足还表现在作为环境标准的实施工具——排污许可证的核发和监管上。虽然排污许可证在我国已经推行多年,但却没有统一的法律规范提供约束和保障。由于缺乏统一的规范,导致污染物排放标准和排放总量没有严格与环境标准对接,排污许可证的申请核发随意性较大,甚至沦为交费—发证的政策寻租工具,根本不能发挥有效控制环境污染风险的作用。此外,目前的环境监测制度也不能为环境标准的制定与执行提供有力的技术支撑。例如,尽管《工业炉窑大气污染物排放标准》对于有色金属冶炼企业的有组织排放既设置了烟尘浓度限度,也设置了有害污染物排放限值,但环境执法部门的监测通常只限于烟尘浓度。无论是在线监测,还是定期监测都没有对重金属污染物排放量的监测⑦。

四、接近正义:环境标准健康价值的实现路径

“总的说来,正义问题是在某些东西相对需要而供应不足或被意识到供应不足的情况下出现。”正义问题的出现意味着利益限制和牺牲的分摊问题[5](P7-8)。环境正义亦是如此。“天育物有时,地生财有限,而人之欲无极。”[6](P688)当环境已经不能满足日益膨胀的物质与健康需求时,人类围绕环境的利益冲突将由此开始。要避免“公地悲剧”的上演,公平地对环境利益进行限制和分配,协调人与环境的关系,已经成为横亘在现代人类实践理性面前的一道正义难题。作为环境法治的重要技术工具,环境标准提供了接近正义的梯子,但梯子与正义之间关联的耦合机制并非自动生成,它依赖于人的智慧创造。

环境标准通过推动人类活动目的性与自然环境规律性的统一,引导人类行为自觉地同自然客观规律保持协调。这种协调既是保持人类可持续地同环境系统进行物质和能量交换的经济能力的基本前提,也是捍卫人类生命、健康等自身价值的重要保证。它首先需要衡平健康利益、经济利益、生态环境利益,针对不同的环境特征及其承载的经济、社会和生态功能,设置允许特征污染物存在的最大剂量,从而确定环境容量在不同利益需要间的分配,并通过这种数值设置来识别环境违法行为,启动救济程序。可以说,环境标准对正义的接近,兼有分配正义和矫正正义的功能。在分配正义层面,环境标准体系厘清了环境容量的产权边界,勾勒出了人们对环境客体的利用限度和他人对该利用环境客体的容忍限度,使经济利益、健康价值和生态环境价值各安其所、和谐互动;在矫正正义层面,环境标准通过为已经造成利益侵害的环境利用行为提供科学技术判定工具,为环境执法和民事权利救济行为提供依据,达到阻遏侵害进一步扩大,制止和制裁侵害行为,使失衡的利益关系回归平衡状态的矫正效果。

笔者以为,为推动环境标准的健康价值诉求在运行机制上接近正义目标,环境标准必须强化系统内、外耦合机制的打造。

首先,确立健康价值在环境标准体系构建中的中心地位。制度乃衡平协调人际利益关系的规范,健康、生态、经济是人类生存发展不可或缺的价值要素。其中健康因其直接决定着生命的质量因而居于中心地位;生态则因维系着人体与外部的物质与能量交换关系,对人体健康具有直接影响,同时又是生物多样性的载体,因而在人的利益构造中居于次中心位置;经济则通过人为活动影响获得更好的生存与发展空间的物质保障,它以生态环境为基础,服务于人的需要,理应居次于生态环境的基础地位。由此,环境标准形成一个“人体健康—生态修复—经济发展”由内向外的价值序列。确立健康价值在环境标准体系构建中的主导地位,对于打造环境标准的规范合力无疑具有提纲挈领的意义。

其次,以健康价值为纽带,重塑环境标准之间的有机联系。以影响人体健康的环境媒介的系统性、整体性为出发点,对大气、水、土壤、海洋、人群聚集和生活起居场所环境质量的相关性进行研究,强化污染物排放标准与相关的环境质量标准之间的衔接。特别是在设计污染物排放标准时要充分考虑到该污染物在不同的环境介质中的迁移特征所带来的关联影响。例如大气污染物排放标准设计时要充分考虑大气污染物的迁移沉降特点,将可能受到污染的水环境质量标准和与土壤环境质量标准的维护纳入到污染物排放标准制定和执行的考量范围。同理,水污染物排放标准和固体废弃物排放标准的设计也要考虑到大气等环境媒介的污染扩散可能,并结合不同环境功能区对环境质量的不同要求,科学设计标准。

第三,以环境健康保障需要为目标,清理环境标准体系,填补标准空白。例如,环境基准是制定环境质量标准的科学依据,它是环境中污染物对特定对象 (人或其他生物等)不产生不良或有害影响的最大剂量 (无作用剂量)或浓度。我国还没有建立起自己的环境基准体系,环境质量标准制定过程中只能借鉴国外的环境基准加以适当改造,这使得我们环境质量标准没有针对自己所面临的环境健康保障需要专门设计,从而导致环境质量标准的科学性不足,并进而影响了污染物排放标准的制定和执行。因此,当前迫切需要建立符合中国国情和地方、行业环境健康风险控制实际需要的环境基准,为制定我国环境质量标准和污染物排放标准体系奠定基础。再如,环境健康高风险区和儿童等敏感人群聚集地的环境质量标准和污染物排放标准体系基本处于空白状态,这使得对环境健康敏感人群甚至是高危人群的风险预测和防范机制难以构建。此外,我国幅员辽阔,经济社会发展和自然资源分布不均衡,因而各地面临的环境健康风险千差万别。因而迫切需要地方出台相应的地方环境标准,但绝大多数的高污染区都没有自己的环境标准。

最后,强化完善环境标准实施的配套工具。徒法不足以自行,环境标准的规范结构单一,其行为规范的自足性较弱,需要配套的法律责任和技术工具方能有效发挥引导环境利用行为、保障人体健康的规范作用。例如,建立以健康为导向的环境容量适时调查制度,科学核定、调整污染物排放总量;健全许可证发放规范,实现排放许可证与环境标准间的无缝对接;强化环境监测机制,及时、准确、完整地搜集环境质量和污染物排放信息,为环境标准的的执行情况提供评价考核依据。

注:本文为中南财经政法大学环境资源法研究所与美国NRDC合作项目《环境与健康法律问题研究》的阶段性成果。

[1][美]霍尔姆斯·罗尔斯顿.哲学走向荒野[M].刘耳,叶平,译.长春:吉林人民出版社,2000.

[2]周珂.环境法(第二版)[M].北京:中国人民大学出版社,2005.

[3]金瑞林.环境法学[M].北京:北京大学出版社,2002.

[4]吕忠梅.论建立以健康保障为中心的环境标准体系[A].“第四届中国生态健康论坛”论文集[C].青州:2008.

[5][美]彼得·S·温茨.环境正义论[M].朱丹琼,宋玉波,译.上海:世纪出版集团,上海人民出版社,2007.

[6]白居易.白居易集(卷四十六第二十六)[M].长沙:岳麓书社, 1992.

注释:

①美国《国家环境政策法》第4 341条。

②环境问题引起广泛关注的最初原因是因为它对人体健康损害。所以早期环境基本法所关注的人的权益是健康权,在立法目的上通过直接宣示保护环境从而保护国民健康、人人享有一个无害于健康的环境的权利等基本价值诉求。例如,美国1969年颁布的《国家环境政策法》第1条规定:“本法的目的在于……增进人类的健康与福利。”此外1967年日本《公害对策基本法》也明确了谋求全面推进公害对策,从而在保护国民健康的同时保全生活环境的立法目的。我国1989年《环境保护法》规定:“为保护和改善生活环境与生态环境,防治污染和其他公害,保障人体健康……制定本法。”

③参见《中华人民共和国标准化法实施细则》第18条规定:国家标准、行业标准分为强制性标准和推荐性标准。下列标准属于强制性标准 ……4.环境保护的污染物排放标准和环境质量标准。

④在农田样本区,每个点按梅花形采集土壤样品,样品取自地面垂直向下0～30厘米左右的耕层土壤。在教室和操场样本区则采集四角和中央五个方位的尘土。

⑤Ⅱ类二级标准主要适用于一般农田、蔬菜地、茶园、果园、牧场等土壤,是为保障农业生产,维护人体健康的土壤限制值。GB 15618一1995规定:土壤ph值>7.5时,土壤中镉≤0.6毫克/千克,铅≤350毫克/千克,(旱地)砷≤25毫克/千克。

⑥参见《食用农产品土壤环境质量标准》 (J H332-2006)电子版,第2页。

⑦参见中南财经政法大学环境资源法研究所与美国NRDC合作研究“环境与健康”项目总报告《环境健康分析的法律分析》。

Health Value of Environmental Standards

ZHAO Li-xin
(School of Political Science and L aw,J ianghan University,W uhan 430056,China)

In recent years,the environmental health risks brought by standard discharge and frequent serious health injury incidents of environment pollution make us realize the great gap between the environment standard system and the need of the environmental p rotection and the safeguard of human health.The causes of the health value loss lie in both the structure incongruity of standard system and the deficiency of supporting tools.Realizing the health value means app roaching the justice.Led by the health value,perfecting the environmental system and imp roving the p ractice tools is the majo r way to app roaching justice.

environmental standard;health value;app roaching the justice

book=0,ebook=18

D912.601

A

1671-0169(2010)04-0030-05

(责任编辑:周振新)

2010-04-01

赵立新 (1968—),男,安徽舒城市人,副教授,博士研究生,研究方向:环境资源法、经济法。