完善征迁协调机制优化重点工程建设环境

翁军杰

（宁波市高等级公路建设指挥部，浙江宁波315000）

完善征迁协调机制优化重点工程建设环境

翁军杰

（宁波市高等级公路建设指挥部，浙江宁波315000）

交通运输是国民经济的基础性、服务性先导行业。目前宁波市的高速公路建设发展迅猛，对于促进国家经济增长、提高人民生活质量、维护国家安全等发挥了重要作用。在高速公路建设中，征迁协调工作既关系到工程能否顺利施工，能否营造一个和谐的建设环境，又关系到沿线群众的生产生活，关系到社会的稳定。因此，必须以科学发展观为指导，全面分析目前高速公路征迁协调工作存在的突出问题，采取有效的对策和措施，积极营造无障碍施工环境，努力实现高速公路建设的又好又快发展。

高速公路；建设环境；政策处理；体制机制

交通运输是国民经济的基础性、服务性先导行业。随着中央、省市委有关扩内需、保增长决策部署的落实，高速公路建设突飞猛进，对于促进国家经济增长、提高人民生活质量、维护国家安全等发挥了重要作用。当前宁波市的高速公路建设正处于加速成网的关键时期，按《宁波市高速公路网规划》，到2020年在建和尚需规划建设的高速公路将达392公里。在高速公路建设中，征迁协调工作既关系到工程能否顺利施工，能否营造一个和谐的建设环境，又关系到沿线群众的生产生活，关系到社会的稳定。因此，必须以科学发展观为指导，全面分析目前高速公路征迁协调工作存在的突出问题，采取有效的对策和措施，积极营造无障碍施工环境，努力实现高速公路建设的又好又快发展。

1 当前征迁协调工作中存在的主要问题

1.1 征地拆迁困难多

征地拆迁是高速公路建设的基础，也是矛盾突出和最困难的环节。一是项目征迁涉及点多面广，特别是象山港大桥及接线工程、公路等项目征地、用海、房屋拆迁数量大，线位所经路段情况复杂，各种特殊附属物多，坟墓迁移数量大，滩涂养殖多，客观上造成征迁工作情况复杂、难度大。二是象山、鄞州、北仑等不同县区甚至不同乡镇土地统一年产值标准不同，由于种种原因，好地不一定补偿标准高，攀比心理造成兑现难。三是地上种植物混杂，青苗补偿标准统一难。四是由于象山港大桥及接线工程、公路等项目途经宁波市经济发达区域，拆迁补偿标准与拆迁群众期望值高做工作难。五是拆迁户宅基地选择与建设难。六是征迁群众失地养老安置工作难。七是征迁群众平静生活受到影响或被破坏，做好他们的心理平衡和思想工作难，等等。由此带来的是征迁工作短则三月，长则半年，有的甚至伴随建设全过程。

1.2 协调工作量大

在项目立项审批阶段需经过土地预审，环境影响评估，水土保持，防洪评价，地质灾害评价，地震灾害评价，压矿评价，文物调查，放射性评价、航道审批等数十个评估报告审批，涉及国土、规划、林业、环保、水利、电力、文物等数十个部门；在项目建设期间需要公安、物价、劳动、电力、通讯、广播等各个行业部门的支持配合，各管理部门法律法规和规章制度完善，有一个部门不支持，建设就会受到影响。同时，高速公路项目建设跨越不同县市区，建设周期长，需解决关系老百姓民生的桥、路、灌溉堰渠和饮用水源等“三改”设施的恢复还建，解决复耕还绿，解决施工过程中的“打、占、压”问题，解决施工产生的周边噪音、扬尘环保影响等具体问题，涉及老百姓千家万户的具体利益。协调工作层次多，方位广，需投入人力、物力大，需要解决的问题多、难度大。

1.3 社会治安形势严峻

尽管地方政府对社会治安工作投入了大量的人力、物力和财力，但由于施工单位来自全国各地，且宁波市外来人口多，特殊群体结构复杂，加上由于利益的驱动，高速公路项目从勘察设计、开工建设到建成通车营运，偷盗、打架斗殴，以及强卖强买的砂霸、石霸等黑恶势力带来的各种违法犯罪活动，都将可能阻碍工程建设；施工单位之间、群众之间或施工单位与群众间也有可能产生矛盾，发生扯皮、打架等治安事件。

1.4 地方政策处理干部积极性不高

高速公路作为国家重点工程，建设的重要意义不言而喻，但在实际工作中，乡镇村基层干部对征迁协调工作主动性积极性不高，出现矛盾问题时，往往迫于行政压力被动进行调查调解，主动参与协调服务不够，甚至敷衍了事、推诿扯皮将矛盾上交，解决问题效率不高，导致问题扩大化，影响到建设施工。

1.5 征迁资金管理不规范

征迁资金划拨到地方政府、指挥部后，存在着管理不规范，拖欠、截留、挪用征迁资金，私设小金库及资金兑付不及时等问题，造成社会不稳定。

2 征迁协调问题的主要原因

2.1 征迁体制不合理

目前，宁波市乃至浙江省、全国重点工程建设的征迁协调没有统一模式，有建设指挥部直管、统一委托地方政府、委托拆迁公司进行政策处理等多种管理体制。现在大多数实行的是“土地征用以国土部门为主统征包干，地上附着物及房屋拆迁以地方政府为主的‘两条腿走路’的方式”，这种体制在实际运行中存在许多问题。土地征用由国土部门统征负责，实际上它主要负责办理土地使用审批手续，实际征地拆迁中需以县市区为主体，每个拆迁户的土地丈量、兑付工作由当地政府组织乡镇村干部共同完成。而他们的协调工作经费有限，土地管理费划拨给国土部门后难以调拨使用，影响到基层工作的积极性。同时，土地征迁资金和拆迁资金无法形成合力，不能统筹安排，有效地解决土地航拍与实际丈量面积差、使用土地补偿费建设村镇公益性事业等具体问题。

2.2 协调机制不完善

交通建设应是政府的责任，而目前实际上变成了交通部门自己的事，政府办交通的体制机制还未形成。高速公路建设中，项目业主和各地方政府、行业管理部门在协调工作上为委托合同关系，不像铁路建设那样由地方政府全面负责，缺乏约束督办机制。乡镇村一级组织更是把高速公路协调工作作为额外增加的临时工作，思想上不重视，力量上不认真安排，工作上讨价还价，上级对下级工作考核上不列入内容或干好干坏不严格奖惩。有些地方协调办日常工作由地方交通部门负责，难以有效督办、指导下级政府工作。

2.3 补偿标准不科学

补偿标准制订不科学，没有与经济发展的步伐同步。目前高速公路补偿标准执行项目和内容大多数沿袭过去省重点建设工程惯例，仍为简单的房屋主体结构，厕所、猪栏等附属物，坟墓、饮水管线等地面附着物分类。随着群众生活水平的提高，居住条件的改善，实际征迁涉及项目越来越多，除土地有统一年产值标准外，其他项目如何补偿科学合理，具体情况千差万别。

近年来，由于社会的快速发展，宁波市各种建设投资项目比较多，不同的项目征迁政策不一，造成了不同工程项目之间对同地区同类物品补偿标准差异较大，同一个项目由于不同县市或乡镇补偿标准也有差别。土地统一年产值标准是按行政区域划分，同一地域内因城乡分区地类不同造成毗邻地块补偿不同。这些问题造成了拆迁户之间的相互攀比并提高了心理预期值，增加了协调工作的难度。

2.4 干部认识不到位

高速公路建设对区域经济社会的发展具有特别重要的意义，但实际工作中，一些单位和干部从部门利益和个人利益出发，对高速公路建设认识不一。有的借工程建设拉动经济发展，有的借工程建设增加地方财政收入，有的借工程建设谋取部门利益，有的希望通过高速公路建设帮忙解决地域内的其他遗留问题，甚至个别干部甚至存在“雁过拨毛”的思想，参与其中谋图私利。部分乡镇协调干部认为征迁协调难度大，投入精力多，不容易出成绩，对个人经济利益上亦无好处，存在畏难情绪和顾虑；或只着重眼前利益，敷衍其事工作作风浮夸，这些都导致了工作效率的低下。

2.5 个别群体的需求日益高涨

征地拆迁的过程实际上是各方利益博奕的过程，随着社会信息沟通传播途径的多元化、便捷化，广大村民，尤其是象鄞州区等接触、经历过多项工程或投资项目征迁的农民具有越来越强的自我保护意识，他们了解和掌握政策的程度日益提高，甚至于比许多干部还精通征迁政策，加之部分群众心理期望值过高，不满足个人要求就不支持配合征迁，若地方政府使用强硬手段，就会引发上访事件，造成更加恶劣的影响。

3 完善征迁协调工作的对策和措施

3.1 建立健全地方政府全面负责的征地拆迁协调工作机制

全面落实“政府办交通的责任”，建立以沿线地方政府为责任主体的征地拆迁协调工作体制，实行征地拆迁全面负责，使地方政府将支持高速公路建设真正作为自己的事来抓。通过行政手段协调工程建设涉及到的各部门统一步伐，将改变以往业主与各行业主管部门只是经济合同关系，缺乏约束机制的现状，大大提高效率。通过地方政府成立强有力的组织机构，选配精兵强将，采取目标管理责任制，部门、县、乡镇、村组责任到人，做到一级抓一级，层层抓落实，把具体的任务落实到有征迁任务的每个村、每一户、每块地，做到任务明确、时间明确、人员明确。同时，注重树立协调机构的权威性，对在重点工程建设过程中由于不履行或不正确履行法定职责，导致的政令不畅、效能低下、质量低劣、进度缓慢等行为，可建立重点工程目标管理问责制，予以过问并追究责任。征地管理费由政府统一调拨使用，可以建立更科学合理的经费标准，实现资源的合理分配。

3.2 制订科学合理的征迁补偿和人本安置政策

制订一个地区的补偿政策标准涉及面广、周期长，鉴于其权威性，应综合考虑当地经济水平、人民生活水平和物价指数等因素建立一个动态合理、涵盖细目齐全完善的补偿标准，并在实施时根据当时的物价水平适度调整。同时注重统筹兼顾，改变目前项目之间标准差异太大的现状，原则上一个地区实行一个政策。在做项目概算时要全面安排征迁资金，不能降低或压缩标准。

以人为本在征迁工作中的根本要求，就是要妥善安置被征迁群众。在实践中要坚持四条基本原则：一是坚持以土地为本，以农业为主的安置原则，维护土地对被征迁群众的生活保障功能；二是坚持就近后靠的安置原则，力避远迁他乡给被拆迁户带来更大的困难，做到搬迁不离乡，安置不离土；三是坚持分散安置原则，力避集中安置，缓解安置资源不足的矛盾；四是坚持生产、生活安置并重原则，尽可能避免一次性货币安置，力避因安置不到位给高速公路建设和营运留下后遗症。同时，要搞好“三个结合”，让以人为本与和谐征迁的要求在更高、更深、更广的程度上得以体现。一是与当地路网建设结合起来，修好施工便道。在规划和设计施工便道时，充分考虑和密切联系农村路网建设现状，尽可能与当地路网建设结合起来进行规划和设计，绝不让一条便道在工程完工后成为断头路，绝不让一条便道远离当地村民的生产生活，绝不让一条便道无关当地经济、社会发展。二是与新农村建设结合起来，搞好被拆迁户房屋建设。要紧密联系社会主义新农村建设实际，科学规划，精心设计，千方百计改善被拆迁户的居住条件。三是与农村产业结构调整结合起来，搞好生产生活安置。征地拆迁使高速公路建设沿线部分村民耕地面积有所减少，传统农业及传统农耕方式，已经无法从根本上解决他们的生活来源，调整产业结构成为大势所趋。为此，要及时引导被征迁户调整产业结构，增加被征迁群众收入。

3.3 建立符合实际的协调工作运行机制

可以由宁波高速公路建设指挥部牵头建立健全征迁协调工作领导小组，明确工作目标和责任，制订科学的考核评价办法，加强督办检查。

县市区成立相应机构，建立定期联席会议制度，集中解决施工过程中存在的矛盾和问题，并明确责任，建立矛盾纠纷分级调解机制。一般性矛盾以村为主协调解决；对跨村或本村路段发生的涉及人员较多、涉及面较广、难度较大的纠纷，以乡镇人民政府或指挥所出面调解为主，对跨乡镇的由县市区指挥部调解；因田、土、山、水等引起的纠纷，以国土资源部门、林业部门等为主进行调解；政策性疑难问题由市指挥部或领导小组办公室会同相关成员单位予以解答。

在征地拆迁具体工作中，各级政府、指挥部（所）要积极分析征地拆迁问题的成因，有针对性地分析农民的诉求哪些是合理的，哪些是不合理的，哪些应该高速公路业主承担，哪些应该由地方政府承担，哪些应该由村集体承担，做到有理有据，不能出现推诿扯皮，贻误工期的情况。通过定期协调工作专题会议，对协调工作经验进行相互交流，对疑难问题进行会诊。

对沿线每个乡镇的征迁工作，地方指挥部日常要落实专人联系、专人负责，对沿线各级政府的政策处理工作进行检查、监督、考核。通过随时掌握征迁户的思想动态，妥善处理信访案件，力争把矛盾控制在萌芽状态，解决在基层当地。通过建立应急反应处置机制，防止小矛盾酿成治安事件。要做到了出现矛盾就地解决，不得出现推诿扯皮和矛盾上交的现象，杜绝越级上访和大的群体性上访事件发生。

在资金兑付上实行专户储存，专款专用，一卡到户，补偿足额到位，任何单位不得拖欠、截留、挪用，加强财务监督管理，严格财经纪律。

要关心重视协调干部，提供必要的工作经费，创造良好的工作条件，使其人身安全得到保证，在政治上得到支持，有了成绩得到表彰，经济上得到物质奖励，充分发挥其积极性和主观能动性。

3.4 加强综合治理构建和谐的外部环境

一是要加强文明施工。在招标文件中对主体工程施工易产生的噪音、扬尘、水系破坏等环境污染问题，明确责任，注重安全、文明施工，将影响老百姓生活的程度降到最低。

二是及时处理施工对群众生产生活带来的影响问题。全封闭的高速公路不同程度改变了沿线广大群众习以为常的生产、生活环境，桥涵、通道、水系及其接线工程直接关系到广大群众的基本生产、生活需要，是容易产生路地矛盾的重要因素之一。应本着实事求是的原则，对沿线的通道、水系及其接线问题逐一调查核实，及时确定解决办法，落实责任单位。

三是建立治安管理联防协调机制。建立由地方政府牵头，公安、司法、信访等部门参与的建设环境保障体系和矛盾问题排查、处理制度及矛盾纠纷调处机制，加强外来施工流动人员管理，对沿线治安环境进行综合治理。在工地建立警务室，对破坏高速公路建设的不法行为，如偷盗、强行掺工、掺运、敲诈及无理取闹、打架斗殴等问题，对部分砂霸、石霸等黑恶势力阻碍工程建设的各种违法犯罪活动开展专项治理活动，教育群众，震慑犯罪，优化环境。

四是加强法制宣传教育。要运用多种形式和手段，进村入户地宣传高速公路建设的重大意义和作用，宣传征地拆迁工作的重要性和紧迫性。加大社会治安管理法律法规的宣传宣讲，提高群众的知法、守法意识。大力宣传征迁过程中的先进事迹，对弄虚作假、哄抬征迁费用、阻挠和拖延征迁的单位和个人进行批评教育。引导拆迁户通过正常途径反映自己的要求，不能以阻工或聚众上访影响社会稳定。

［责任编辑：熊荣生］

Perfecting the Coordinating M echanism for Expropriation to Optim ize Environment for Key Project Construction

WENG Jun-jie
（Headquarters of Expressway Construction，Ningbo 315100，China）

Traffic and Transportation is a basic，priority industry of service for national economy.At present，the rapid development of expressway construction is playing an important part in the growth of national economy，improvement of people's life and insurance of national security.In such construction，the coordination of expropriation is related not only to the smooth progress of the construction，but also to the construction of a harmonious environment，the livelihood of the people along the expressway and social stability.Thus a scientific concept for development must be taken in the analysis of problems and the making of counter measures for a smooth progress in the construction.

expressway；construction environment；policy formulation；system

U415.1文献标志码：A文章编号：1671-9565（2010）03-014-04

2010-07-29

翁军杰（1975-），男，浙江象山人，宁波市高等级公路建设指挥部经济师，主要从事项目管理方面研究。