嵊州市农村集体建设用地流转的调查与思考

嵊州市国土资源局副局长 刘雅莉

嵊州市农村集体建设用地流转的调查与思考

嵊州市国土资源局副局长 刘雅莉

为贯彻落实党的十七届三中全会精神，改革农村土地管理制度，完善农村集体建设用地产权体系，加快建立城乡统一的建设用地市场，健全和完善集体建设用地使用权流转机制，促进土地资源高效节约集约利用，保障和实现集体建设用地权利人的合法权益，推动我市城乡统筹和新农村建设进程，嵊州市国土资源局根据目前形势对我市农村集体建设用地使用情况进行了调研，对农村建设用地流转进行了积极探索。

一、农村集体建设用地管理基本情况

1、嵊州市农村集体建设用地基本情况

全市总面积1784平方公里，其中农村居民点用地面积为706 1.94公顷，人均居民点用地面积124平方米，集约水平在绍兴市内处于中等，但是下辖各乡镇之间农村居民点用地集约利用程度不平衡，人均居民点用地最高的是仙岩镇152.8平方米，远超出全市平均水平。在农村居民点使用质量上有些村还存在村庄内部布局混乱，基础设施比较匮乏，公益事业发展缓慢的问题。

2、嵊州市宅基地登记发证情况

我市农村集体建设用地使用权登记发证始于1990年5月，当年年底基本完成申报登记发证；至1995年，共核发农村建设用地登记证书309124本。2002年6月《浙江省土地登记办法》实施以来，嵊州市国土资源局加强土地产权管理，健全完善土地登记制度，农村宅基地登记发证从原来的市行政审批中心国土窗口接件办理转为由各基层国土所办理，提高了土地登记发证效率。至2007年底，已基本完成农村集体建设用地使用权发证。

3、农民住宅使用情况

全市463个行政村223953户农户，共有农村居民点用地107210.23亩，其中闲置住宅用地12689宗，面积2401.45亩；废弃住宅用地6979宗，面积1600亩；乱搭乱建等违章住宅用地1439宗，面积274.16亩；村内空闲用地2093宗，面积1739.58亩。其中一户多宅农户有17007户，多置住宅22448.7宗，面积3534亩，被用于出租有1148宗，面积300.86亩；城里已购房的农户有7973户，多置住宅12303宗，面积2402.8亩，被用于出租有346宗，面积194.1亩；常年在外打工农户有9687宗，多置住宅5742宗，面积1324亩，被用于出租有310宗，面积50.57亩。据调查，目前我市农村可复垦为耕地的住宅用地有2967亩，可盘活作建设用地利用的住宅用地有376 2.57亩。

二、集体建设用地利用和管理中存在的问题

1、村庄内部宅基地布局混乱

随着经济快速发展，农民生活水平不断提高，要求改善居住条件的愿望也越来越迫切，开始在村庄外延建设新住宅；加上前几年没有村庄规划，特别是在楼房层高、间距要求以及配套的水、电、路、绿化等方面都没有具体的统一要求，审批建房仅仅是划出了一块地供建设而已；再加上村民法制观念淡薄，老宅基地观念根深蒂固，建设用地随心所欲，在旧村内老宅基地上见缝插针式建房，严重影响了村庄统一规划。

2、宅基地一户多宅、房屋空置现象存在

一是农户另建新房后旧房给父母居住或留作杂房用，多数村集体没有统一收回调节使用或拆除，再加上管理监督的滞后，造成建新拆旧等措施难以落实到位，致使一户多宅的现象存在。二是村庄内部老房大多是面积窄小台门屋，只要有一户还在使用，即使其余都成空置房，也无法拆除。

3、存在超标、低效用地

宅基地是无偿使用，有个别农户存在不占白不占、占了也白占、多占便宜、少占吃亏的思想，一些农户将批准的建房面积用来建造主房，而将附房和庭院用地扩张到批准面积之外，盲目圈地，超标用地，造成土地的严重浪费，利用效率低下，审批面积与实际使用面积相差较大。

三、集体建设用地利用和管理中存在问题的原因分析

1、规划、管理滞后。建房时缺乏统一的规划而杂乱无章，村内房屋朝向不一、座落无序，道路不畅，影响交通和村容村貌，浪费了土地。作为乡镇一级规划的技术力量薄弱，缺少技术人员，也缺少对规划的技术资金的投入，近年来农村中已建成了大量新房，新房的更新需要好十几年的时间，甚至更长，对它们进行拆迁的费用相当高，这对制定出的规划的实施又带来了困难。

2、农村居民的旧思想观念作怪。农村居民对农村宅基地所有权普遍存在着私有的观念，认为宅基地可以祖祖辈辈继承下来，是一种私有财产。这成为农村居民多占宅基地的强烈的内部驱动力，造成了农村中宅基地使用率低下；有的农户建新不拆旧，多处占地建房。

3、集体建设用地流转无序，存在假调剂现象。从老房流转来看，农户间的自由流转都不申请、不报告，也未经村集体经济组织同意，更无流转后进行变更登记，流转无序，因此，有些农户为了获取宅基地审批，又不符合“一户一宅”，趁机采取了假调剂，将老房调剂给邻居、兄弟获取宅基地审批之后仍占用原宅基地。

4、宅基地管理滞后。由于以前宅基地使用管理不严，行政不规范，执法力度不大，特别是以前对各乡镇一些违法用地问题处理不规范，以罚代拆、一罚了之的现象存在，给制止违法占地行为带来了负面影响，形成恶性循环，加上管理人员较少，难以做好批后监管，对农户建房中除主房以外的其他用地的管理没有完全到位。

四、农村建设用地流转的几点建议

我市尽管已经保持8年的农村宅基地整治工作，但农村宅基地依然存在，平原村“空心村多”，山区村“散宅多”，自然村“闲宅多”等“三多”问题，要从根本上解决农村“三多”问题，必须大力推进国土整治，实现宅基地合理布局和集约用地，健全规范农村土地管理制度，建立适应城镇化和农业现代化的居住模式和生活方式，完善宅基地福利分配的农村住房保障体系。坚持农民自愿和发挥农村组织自治功能，通过建立和完善宅基地取得和保有环节成本机制，构建村民宅基地有偿使用、存量宅基地有偿流转、退出等市场化配置机制。

1、以新一轮规划修编为契机，完善村庄用地布局

目前各级政府正在积极编新一轮编土地利用总体规划，各乡镇（街道）应以此为契机，合理调整村庄布局，使新一轮土地利用总体规划修编与新农村建设规划有效衔接，为新农村建设用地保障打下良好基础。同时，在充分体现地方特色的基础上，按照村庄布局规划，明确中心村、重点村和撤并村，把规划指标的分配与做好农村建设用地增减工作挂钩，严格控制新增用地规模，实现农村居民点用地总量下降，确保城镇建设用地总规模不突破。在指标下达时，严格执行上级政府和国土部门的有关规定，将省国土资源厅下达我市的规划建设占用土地指的10%切出专项用于规划新农村建设用地，并最大限度地给予倾斜支持。

2、建立和完善集体建设用地基准地价体系

在集体建设用地流转过程中，价格是一个至关重要的因素，合理的价格将有效保护所有权人、使用权人及政府等各方的合法利益。建立和完善与城镇国有土地基准地价相衔接的农村集体建设用地基准地价体系，可以有效防止流转中地价的随意性和炒卖农村集体建设用地，规范集体建设用地土地流转市场，保护流转各方的合法利益。在制定农村集体建设用地地价体系时，可参照较为完善的城镇国有土地基准地价体系及农用地分等定级成果，结合集体建设用地自身固有的特性，建立集体建设用地使用权基准地价体系。

3、做好宅基地登记工作，规范农村集体建设用地流转

规范集体建设用地流转，应加强土地登记工作，明晰土地产权主体，保障流转的安全性。

宅基地流转必须做到：一要经依法登记或权属界定的，并符合土地利用总体规划和村庄规划；二要明确流转目的是改善居住条件及科学合理用地；三要规范流转程序，做好流转后的变更登记；四要坚持“以土养土、以土治土”的理念，做好农村宅基地流转中的利益分配问题，促进集体建设用地流转能合理、有序进行，推进空心村改造。

4、创新供地方式

探索宅基地供给方式，由原来单一的集体土地使用向以村集体使用、镇集体使用、国有划拨甚至出让等多种形式相结合的供地方式转变。在不突破村庄建设用地总规模或人均建设用地指标的前提下，允许村庄建设用地出让，出让产生收益分层归国家和村集体所有，从而从根本上解决新农村的建设资金，从体制机制上鼓励农民退出宅基地，最大限度地盘活村庄建设用地。

5、严格管理土地流转收益

对集体建设用地流转产生的收益应参照国有土地使用权出让金管理办法，实行收支管理。同时，收益管理体现“公开、公平、共享”的原则。通过共有收益的再分配，使所有共有人公平的享受到集体土地流转所产生的收益，收益共享才能提高农民的积极性，提高农民的参与度，实现土地资产的最大化。

农村集体土地流转是一项新的工作，目前上级也没有出台相应的政策，需要我们进一步解放思想，改革创新，在实践中不断探索。