论列席检察委员会制度探析

文◎杜保周 陈春霞

论列席检察委员会制度探析

文◎杜保周*陈春霞*

人民检察院检察委员会是在检察长主持下的议事决策机构，是检察权力行使的最高核心内部机构、担负着对重大案件和改革措施的讨论、决策职责。检委会可以决定刑事抗诉、不起诉案件、刑事复查、刑事补偿案件及侦查机关提请复议、复检的案件。过去除去检察院检委会成员和部分人民监督员，其他人员均无权列席检委会。“强化对自身执法活动的监督”作为检察院的工作重点，引入列席制度，对充分发挥检委会作用，确保检察权正确行使，具有重要意义。

一、加强列席制度研究意义

第一，此制度是现代民主政治的一种制度化体现，在检察权宪政体制下介入参与检察民主决策权，坚持社会主义法治理念，坚持检察机关宪法定位，紧紧围绕“强化法律监督，维护公平正义”的检察工作主题，协助发挥检察委员会决策在推进检察工作科学发展中的重要作用。

第二，检察权接受内部制约及外部社会监督的途径。检察权独具的法律监督权的重要性质更需要科学的建构权力行使机制，引入列席制度，合理构建检察机关与其他权力机关、社会组织及机构内部关系，即主动引入被监督机制，提高检察委员会议事决策的社会认同度和配合执行可行度。

第三，现代检察制度的理念要求深化检务公开、阳光检务，推进社会矛盾化解、社会参与社会管理创新、公众廉洁执法，引入列席检委会制度必将进一步扩大检察业务的法律效果、社会效果和政治效果。

第四，促进检委会科学决策，提高检察委员会议事决策的质量和效率。

二、现行检委会议事程序存在的不足

第一，议事机制不科学。根据的规定，在委员组成人员、数量严格限定、议事程序明定的前提下，决策的信息源不广泛，缺乏不同主体博弈及利益抗衡的过程，容易导致偏听偏信。因无听证程序的配合，导致决而不议或者不审而议。

第二，缺乏程序上的监督制约，易沦为个别办案部门或承办人的橡皮图章，为个人责任披上集体决定的合法外衣，导致案件责任的分化泛化，导致最后无人为错案负责的尴尬局面。

第三，现实中个别委员的议事能力及素质较低，还有的议事顺序上未严格遵守高检规定，易发生个别委员“顺听领导话音”而发言的不良现象。

第四，个案定性研究多，普遍问题指导少。对检察业务工作中的重大问题和执法办案中的法律政策、办案质量等问题，组织开展执法检查、执法调研等则更少。

三、各地试行列席制度实务操作的经验与不足

2008年以来，辽宁盘锦、包头、山东青岛以及重庆等地检察机关相继开展列席检委会制度的实践，种类总结如下：

第一，人大代表、政协委员列席检察委员会制度。辽宁省盘锦市2008年为增强决策透明度，保证人大代表、政协委员对检察工作全面、公正、客观地监督，制定了人大代表、政协委员列席检委会制度。

第二，人民监督员、专家咨询委员会委员、执法监督员、特邀检察员列席制度。青岛市市南区2009年9月检察院深入推进“阳光检察”工作，邀请人大代表、人民监督员、专家咨询委员会委员共同列席检察委员会会议，取得了良好的效果。该市城阳区检察院2010年3月制定完善了检委会相关工作制度，邀请区执法监督员、特邀检察员代表列席会议，参与讨论，听取意见，全面推进此项工作制度化、常态化。

第三，对在校学生犯罪这类特殊性案件，邀请人民监督员及人大、政法委、妇联、关工委、公安、法院、教育局等单位负责人及教师代表列席。内蒙古包头市检察院对于在校学生犯罪这类特殊性案件，2008年8月6日首次召开“开放式检委会”，邀请人民监督员及人大、政法委、妇联、关工委、公安、法院、教育局等单位负责人及教师代表参加。

第四，公安局长列席检委会制度。重庆市大渡口区检察院和云南省文山州检察院分别于2008年3月12日和2009年5月，建立了公安局长列席检察委员制度。

第五，业务骨干、干警列席检察委员会制度。甘肃省人民检察院出台了《关于省院干警列席检察委员会制度的规定》，建立了机关干警列席旁听检委会制度。

第六，纪检组长列席。江苏省启东市检察院针对检委会在讨论案件这一核心环节上还缺乏必要监督的现状，院党组研究决定，由纪检组长列席检委会，对检委会委员讨论决定重大事项、重大案件进行现场监督，进一步提高检委会决策的科学性、民主性和公正性。

第七，主流新闻媒体列席制度。北京市石景山检察院聘请多家媒体的资深记者担任新闻顾问，并经邀请可列席该院检委会，其重要目的之一，是促进检务公开，主动接受社会监督。

以上各地制度创新的背后，必然是检察实务的客观需要。但仍存在以下问题：一是各地实践参差不齐，导致地区之间不平衡，有损全国检察机关的统一权威形象。二是缺乏法定依据。2009年8月发布实施的最高人民检察院《人民检察院检察委员会议事和工作规则》对上述人员未规定可以列席，《人民检察院组织法》亦未规定。

四、列席检委会制度建设完善建议

（一）机制原理

1.检委会决策属于集体决策，其价值判断应客观化和理性化，服从检察价值、目标要求。列席制度能够促进委员们的专业决策，列席成员从自己的专业角度出发发表意见提出建议，配合检委会委员更好完成出席检委会的科学决策活动。

2.根据决策学理论，决策是一个贯穿情报、设计、抉择、审查活动系列活动的过程，要求信息的及时汇集、准确反映，理念明晰，才能正确决策。列席检委会制度能最大限度地发挥将情报收集、信息共享、及时传达给决策者的功能。

3.执法办案本身就是解决矛盾纠纷、协调利益关系的工作，列席检委会制度促进多元化主体参与社会管理创新，通过主体间博弈与平衡利益，化解社会矛盾，促进自主型社会管理。

社会管理创新是一种具有高度自主性的创造性活动，依赖于不同思想、意见和利益诉求的相互交流和撞击，依赖于开放性、自由交流、容忍不同观点的环境，更依赖于相关各方全方位参与管理、决策或者提出合理化建议。这是社会管理创新的重要规律性特征，在推进社会管理创新中要予以最大限度的尊重。社会管理创新更要强调多元主体的协调作业，培育社会组织管理主体，尊重社会自治，助推社会自律，确认并保障社会多元主体的多元价值和利益诉求。更新社会管理理念，正确认识化解社会矛盾与纷争解决机制常态化的关系，致力于多元的常态化社会管理机制和制度的建构和完善。其中，管理主体创新是社会管理机制制度创新的关键。社会管理所追求的终极目标是实现“善治”，即达成兼顾各方面利益基础上的公共利益最大化，都应当以社会管理的秩序价值与政治、经济和社会效益为根本目标。

4.列席与出席的关系。出席是指有发言权有表决权的人参加会议，而列席是由于工作或者其他的原因而被邀请参加，没有表决权但有发言权，能对决策结果起到影响作用。列席不等于旁听，旁听者没有表决权也没有发言权。列席人员要严格遵守会议保密义务，不得泄露委员表决情况。

（二）将此制度规范化、法律化、并建立长效机制

1.建议在最高人民检察院《人民检察院检察委员会议事和工作规则》明确规定各种列席制度，予以法定化。

第一，外部监督：人大代表列席法定化。我国宪法规定，检察机关由人民代表大会产生，对其负责受其监督。通过列席制度可将人大代表的监督融入检察的日常业务，加强日常联系，实现监督的实质有效化。

政协委员、人民监督员列席法定化。人民政治协商制度是中国的一项基本政治制度。最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定》（试行）规定：检察长不同意人民监督员表决意见的，应当提请检察委员会讨论；检察委员会不同意人民监督员表决意见的，应当依法作出决定。检察长或者检察委员会应当认真研究人民监督员的不同意见。列席制能保证人民监督员意见的充分表达。所以，政协委员与人民监督员的列席也必将进一步扩大检察业务的政治效果和社会效果。

第二，内部自身制约监督。为了有利于对检察委员会的职能活动实施监督，针对检委会在讨论案件这一核心环节上还缺乏必要监督的现状，纪检组长和监察部门的负责人不宜担任检委会委员，而应列席检委会会议，对议事程序实行临场监督。作为检委会议事程序的监督部门，对此次检委会组成人员及议事程序是否符合最高人民检察院《人民检察院检察委员会议事和工作规则》进行监督，并在检委会会议纪要上列为专门一项。另外笔者建议修改《人民检察院监察工作条例》第十条规定：“监察部门的正职领导人员应当参加检察委员会，不是检察委员会委员的，可以列席检察委员会会议”。建议更改为：“监察部门的正职领导人员应当列席检察委员会会议，对承办部门人员执纪情况发表参考意见，以供检委会、检察长参考。”

检委会内设机构负责人以及本院或者下一级人民检察院的相关人员列席会议时，发言顺序放在承办部门、承办人员汇报；后提出适用法律及事实证据意见，作用：不仅供委员们参考还可以对办案承办部门内部制约。

第三，对诉讼活动监督的配套化。公安局长及办案人员列席，对案件做撤案或者绝对不起诉案件、对侦查机关申请复议、复核的案件发表意见。

第四，对其他人员的列席酌定化，建议《检委会议事规则》中规定由检察长根据实际情况酌情裁量决定。

2.倡导建立健全检委会正式会议之前，进行信息共享的联席会议、案件处理的听证制度等会前会议制度。

*河南省新郑市人民检察院［451100］