改善农民工就业环境初探

刘长发

(中共郑州市委党校党史党建教研室,河南郑州450042)

农民外出务工,为社会创造了财富,为农民增加了收入,为城乡发展注入了活力,同时也促进了市场导向、自主择业、竞争就业机制的形成,为改变城乡二元结构、解决“三农”问题闯出了一条新路,成为工业带动农业、城市带动农村、发达地区带动落后地区的有效形式。在此情况下,我们应认真调查了解广大农民工的生存状况,努力为他们营造良好的就业环境,使之在经济社会中充分发挥积极的作用。这样,不仅能更好地贯彻科学发展观,体现以人为本的思想,维护城乡社会稳定,构建社会主义和谐社会,还有利于推进工业化、城镇化、现代化步伐和全面建设小康社会目标的实现。

一、农民工就业环境存在的问题及原因

1.存在的问题。第一,就业信息渠道不畅。据调查,大部分农民工的就业信息来源属非正规渠道,基本上是靠老乡和亲戚介绍,仅有一小部分是通过招聘信息就业的,对各级政府提供的外出务工信息接纳和利用的较少,表现出了极大的务工信息来源偏差和不对称,外出就业存在着一定的盲目性。务工信息来源狭窄、就业范围不广使他们不能拓宽就业面。一些公共职业介绍部门尽管对农民工免费服务,但提供的岗位类型、服务模式往往不能适应其需要。这就造成不少非法职业中介机构和一些非法从事职业中介的人利用农民工缺乏辨别能力而又求职心切的心理,以虚假信息骗取农民工钱财,从而损害了农民工的合法权益,影响了他们对职业介绍服务机构的信任。第二,务工技术与技能欠缺。农民工的文化素质和职业技能的高低直接决定着他们就业的稳定性和收入水平。调查显示,农民工中多数缺乏专业技术和职业技能,半数以上农民工没有参加过职业技术培训。由于农民的观念意识差、经济困难,加上政府部门的宏观管理和服务体系不健全,以致不少农民工缺乏务工前的必要就业指导、培训,只能从事一些知识技术含量低、工资低的行业工作。第三,待遇差,地位低。一是就业待遇不够公平。据中国社会科学院《农民工问题调查报告》显示,2005年约有1/4以上的农民工办理过需要缴纳一定费用的务工卡和就业卡,个别地区在一些工种上明确禁止雇用外来农民工。二是劳动关系、劳动报酬和劳动保护不够公平。农民工与城镇职工在劳动合同签订、劳动报酬、劳动条件、劳动强度、劳动保护等方面差距大,工资低于最低工资标准、工资被拖欠和克扣、加班工资和劳动保护待遇短斤少两等现象普遍存在。面对户籍、子女上学、计划生育、城市增容、暂住管理等方面的收费和一些单位、居民心理上的歧视,农民工经济负担和精神负担都较重,致使农民工难以融入城镇,无法对个人生产生活作出合理的长远规划。三是社会保障缺乏。调查显示,农民工参加工伤、医疗、养老、失业保险的比率分别是18%、5.4%、6.6%、1.3%左右,明显低于城市职工的平均水平。

2.原因分析。第一,城乡二元社会结构的限制。所谓二元社会结构,是指在计划经济体制下,我国对城市居民实行一种政策,对农民实行另一种政策,通过一系列分割城乡的制度安排,人为形成城乡隔离的社会结构。这种二元社会结构以及在此基础上建立的户籍制度、社会保障和福利制度、劳动就业制度、人事制度、组织制度、人口迁移制度、教育制度、财政制度、住房制度等从总体上将农民与城市居民有区别地予以分离,形成了农民和市民社会地位完全不同的制度体系。限制性政策严重违背了公平和公正的原则,比如,城市就业划分工种制度(或叫区别就业制度)、暂住证制度、就业培训上岗证制度、就业许可证制度等等。这些制度表面上是为了更好地管理城市而设置的,实际上对农民工来说更多的是限制、控制和剥夺。其后果是劳动力市场价格被扭曲,不正当竞争加剧,城镇就业和再就业难度加大,农民工日益成为一个社会边缘群体。这种制度性障碍在限制人身自由、割裂社会共识的同时,阻碍了社会的资源整合和良性运行,制约了人口城市化和现代化的进程。第二,相关法律制度缺失。目前,我国保护农民工劳动权益的法律不健全,而《劳动法》的规定过于原则、笼统,缺乏可操作性,致使农民工的养老、失业、医疗、住房、劳动保护等方面权益缺乏有效的法律保护。第三,管理服务不到位。由于我国长期实行城乡隔离的政策,造成了人们意识中的城市和农村壁垒森严,城里人和乡下人泾渭分明。观念的歧视导致了农民工和城市工人同工不同酬、同工不同时、同工不同权,经济上得不到应有的福利,政治上也缺少地位,有的甚至遭受人身攻击,基本人格都无法得到尊重。政府为农民工提供的公共服务严重不足,农民工的社会保险和福利权利普遍缺失,一些地区和部门虽对农民工的社会保障出台了一些政策措施,但政策执行和实施效果不佳。一些保障农民工合法权益的法规和制度如《劳动法》、《工会法》以及其他地方性法规、制度落实不到位,尚未形成用人单位和农民工知法、守法、用法的良好氛围。同时由于人员队伍、执法经费、设施投入等因素制约,劳动监察工作也较为薄弱,没有形成一套完善的保护劳动者合法权益的运行机制。农民工为追讨自己的合法权益需要花费很大的成本,甚至得不偿失。近几年来,党和国家对农民工就业高度重视,各地做了很多工作,但有关方面的管理仍不到位,主要表现在纵横两方面:从纵的方面看,农民务工至今仍无明确的领导机构,劳动力管理绝大多数设在县以上城市,在广大的乡、镇尚未建立起其相应的机构;从横的方面看,劳动力市场条块分割,政出多门,农民工绝大部分仍处于“两不管”的“漂泊”状态。

二、建立改善农民工就业环境的长效机制

1.调整现有城乡二元社会结构。第一,尽快打破城乡体制和政策分割,实现社会结构的一元化。从长远看,要从宪法和法律层次上规定和保障公民的迁徙自由、居住自由和择业自由,彻底改变城乡二元结构体制,消除附着在户口上的城乡居民的权利不平等制度和对农民的歧视。从近期看,要按照十六大提出的统筹城乡经济社会发展的方针,大力推进包括户籍改革在内的制度改革,逐步使社会结构的多元状态向一元状态转化,改变两种户口居民权利不平等的状况,从体制上消除农民工进城务工经商的障碍。探索建立城乡一体化的劳动力市场。劳动保障部门要会同有关部门选择部分农民工人数较多、劳动保障工作基础较好、公共就业服务能力较强的城市,开展城乡一体化劳动力市场的试点工作。试点工作内容主要为改革城乡分割的就业管理体制;健全和完善公共就业服务体系,对包括进城就业农民在内的所有求职者提供就业服务;完善企业职工培训制度,提升农民工的职业素质;规范企业招用工行为,维护农民工合法权益。试点城市可进行全面的综合试点,也可根据本地实际选择重点内容进行试点。第二,逐步建立统筹城乡就业的管理体制,尽快把农民工就业纳入国民经济和社会发展总体规划。统筹城乡就业发展是树立和落实科学发展观的根本要求,是一种制度创新。统筹城乡就业的本质是劳动力在城乡间、区域间有序流动和城乡劳动力统一有效的市场化配置。政府要以改革户籍制度为契机,逐步改革现有就业制度,构造城乡统一的就业市场,制定统一的劳动力就业准入资格制度,加强城乡劳动力市场组织规则,完善劳动力市场就业促进体系,大力促进城乡劳动力双向流动。具体要从三个方面着手:一是加快建立健全统筹城乡就业的领导机构和工作机制;二是把农民转移就业、农民工就业和城镇就业一同纳入各级政府国民经济和社会发展规划及年度工作计划,并建立就业目标考核体系;三是研究建立统筹城乡就业的统计制度,采用科学的就业和失业统计指标体系。第三,大力整顿劳动力市场秩序。劳动保障、人事、公安和工商等部门要加大对大中城市劳动力市场清理整顿工作力度,重点打击职业介绍领域的各种违法犯罪活动。通过开放一批公共职业介绍机构,推荐一批诚信民办职业介绍机构,表彰一批优秀民办职业介绍机构,取缔一批非法职业介绍机构,净化劳动力市场,改善就业环境。要进一步加强对民办职业介绍机构的规范管理,引导和规范自发形成的零工市场。每年要集中一段时间清理整顿职业中介机构和劳动力市场秩序并使之制度化。各级工商部门要发挥网络投诉作用,在街道、社区、村镇设立投诉站,及时受理投诉案件。

2.完善有关法律制度。以宪法和法律为依据,全面认真清理影响农民工就业环境的歧视性政策、规定及不合理限制。各地区、各有关部门要认真清理影响农民工就业的歧视性政策,取消对农民工就业的职业工种限制,不得干涉企业自主合法使用农民工。坚决取消影响农民工就业的各种不合理收费。任何单位、个人不得越权设置针对农民工就业的收费项目。一方面要坚决取缔不利于农村劳动力转移和农民工就业的有关政策和做法,另一方面要加快有制度建设,完善相应的法律条例,对相关的劳动时间、劳动条件、工资制度、合同关系和保护人身安全等方面作出基本的规定,建立起劳动者工资支付责任制和欠薪预警制度等劳动权益保障制度;同时还要健全相应的执法、仲裁机构,加强对企业用工的管理监督力度,及时化解劳资纠纷,为进城农民工提供法律援助,切实保障他们的各项权益。

3.健全农民工就业管理服务机制。第一,开展就业服务。各级公共职业介绍机构要对进城就业农民免费提供就业信息、政策咨询、职业指导和职业介绍服务。在公共介绍大厅开设面向农民就业的专门服务窗口,集中为农民提供就业服务。第二,强化信息服务。要整合劳务信息资源,完善省、市、县(区)、乡(镇)、村5级劳务监测网络,逐步拓展网络覆盖面,全面掌握劳务供求信息并最终形成延伸到各社区、各乡镇、各自然村,横跨到各大中城市、各级主管部门、各个企业单位的全方位覆盖的劳务信息网络,及时发布供求信息,引导农村劳动力有序流动。当前,特别要注重建设好覆盖城乡的劳动力供需信息网络和用工信息预测预报体系。加强农村劳动力的基本情况、求职愿望、培训情况、就业去向等问题的摸底调查和登记建档,建立农村劳动力资源信息库;要完善空岗报备制度,充分发挥信息发布系统的导向作用;应组织专门工作人员组成“打工顾问”,收集全国各地用工信息,为民工外出找工作提供参考。还可以综合利用宣传单、报刊、广播、广告、电视、互联网、咨询专场等方式,广开信息发布渠道。第三,提供咨询服务。各级劳动保障部门要开通以咨询服务、投诉建议、政策支持、困难帮助、劳务输出、输入就业信息和就业政策咨询等为主要内容的咨询服务电话,选派政治素质高、业务精和工作责任心强的工作人员担任咨询员,为进城就业农民提供政策咨询、法律服务,还要注重建立规范快捷的咨询反馈流程,及时为农民工和其他劳动者提供服务。第四,加强培训服务。在劳务输出门槛不断提高的情况下,大力开展对农民工的培训工作已经成为农民工能否成功就业的关键。一是加大财政投入力度,把农村劳动力培训纳入国家和各级政府财政预算。各级政府要围绕促进农村劳动力就业抓好培训工作,积极筹措培训经费。二是逐步向农民工开放城市的公共服务,进一步完善农民工子女教育政策和农民工的职业教育与培训政策。兴办农民工职业学校,定期和不定期地进行技术培训,多渠道多形式开展农村劳动力就业培训。劳动保障、农业、财政、教育、科技、建设等部门要引导和鼓励农民自主参加职业教育和各类培训,鼓励用人单位、各类教育培训机构和社会力量开展职业技能培训。积极改善培训管理机制,根据市场需求和农民的就业意向,在师资、教材等方面,加强培训的实效性和针对性,大力推广直接面向用人单位需求的“订单式”培训。要充分开发、利用现有的教育培训资源,以就业需求为中心,开展职业技能、就业引导、创业培训。鼓励完成职业技能培训的农民自愿参加职业技能鉴定,任何单位不得强制参加收费鉴定。逐步推行职业资格证书和学历并重的制度,增强农民参与社会竞争的能力。第五,开展就业援助行动。目前,我们的困难群体援助制度主要是面向城市人员,而进城农民工中无知识、无技能的人员和进城而长期没有找到工作又没有能力支撑下去的人员,如果没有援助更难在城市生存下去。因此,有必要建立区域困难农民工就业援助制度,为进城市农民工提供法律保障。

[1] 国家统计局.河南调查:农民工就业环境有所好转,但需要进一步改善[N].中国劳动保障,2006-03-27.

[2] 杨绍红.改善农民工就业环境,推进和谐社会建设[N].云南日报,2006-09-26.