新公共管理视野下我国政府与公民关系的重塑

周定财

(徐州师范大学管理学院,江苏徐州221009)

建立一个服务于人民的政府,是我国政府改革的长远战略目标。而判断一个政府是不是服务型政府的主要标准,是政府与公民之间的关系。从西方发达国家的政府机构改革的实践经验来看,如何重塑政府与公民之间的关系是实现建设服务型政府目标的必须考虑的基本问题。

一、新公共管理运动的兴起及我国公共管理存在的问题

1.新公共管理运动兴起的历史背景。新公共管理运动是20世纪70年代以来西方国家掀起的一股声势浩大的针对政府部门的改革浪潮,它是以公共选择理论、新制度经济学和新保守主义作为其理论基础,强调将市场机制引入到公共服务组织中,重视提供公共服务的效率和质量。第一,传统的公共行政模式越来越暴露出其理论缺陷。传统的行政管理模式建立在两大理论基础之上,一是威尔逊和古德诺提出的“政治与行政二分”理论;二是由马克斯·韦伯提出的官僚制(科层制)理论。但是,社会历史实践证明政治与行政是无法分开的,两者有着密切的联系,不存在没有价值判断的公共行政。澳大利亚莫纳什大学公共管理学教授欧文·休斯认为:“传统的行政模式无法反映出现代公共服务所承担的广泛的、管理的以及政策制定的角色。”[1]同时韦伯的官僚制模式使得传统行政模式的结构和管理方式过于陈旧,尤其是“官僚制的理性形式、不透明性、组织僵化以及等级制的特性,使得它不可避免地会与民主制发生冲突”[2]。而且旧行政模式背离了自由,与市场作用相比较效率太低,“政府官僚制大大限制了个人自由”,“官僚制模式显然不如市场过程更有效率”[3]。这样必然导致传统的行政管理模式失去了其发展的根基。第二,传统的公共行政模式无法解决政府日益面临的内部危机。20世纪末以来,由于西方国家财政开支不断攀升导致政府财政出现危机;同时公共行政效率低下,公共服务质量下降又使西方国家政府面临管理危机;而财政危机和管理危机又直接导致西方国家政府的信任危机。这三种危机交织在一起,构成新公共管理在当代西方国家兴起的内在推动力,“新公共管理运动主要是为了解决这三个方面的问题,从而使政府彻底走出财政危机、管理危机和信任危机的困境”[4]。第三,信息化和全球化也促使政府不断进行改革。随着计算机技术、通信技术和网络技术的现代化,在这个时代,“规定世界上权力与财富性质的游戏规则已经改变。权力不再以诸如某个办公室或某个组织的权威之类的传统标准为基础,财富的含义正在从诸如黄金、货币和土地之类有形的东西转移开去。一个比黄金、货币和土地更灵活的无形财富和权力基础正在形成。这个新基础以思想、技术和通讯占优势为标志,一句话,以‘信息’为标志”[5]。信息化改变了人们的思维方式和思维习惯,也不可避免地对公共行政的各个层面产生了深刻影响。一方面,信息技术的发展对政府提出了更新的要求,公众能够超越政府控制的信息渠道,轻而易举地获悉世界上正在发生的一切。另一方面,信息技术的快速发展为公共行政趋向灵活、高效提供了技术支持。而全球化则要求政府具有快速反应与应变能力、自我更新和自我创新能力及整合多元利益的能力。

2.我国公共管理存在的主要问题。第一,行政腐败与侵权现象严重。由于我国历史传统、现阶段法制不健全以及缺乏有效监督等原因,我国行政腐败与侵权现象还很严重,尤其在工程承包、土地管理、矿山开发和安全监察等方面,腐败问题表现得更为突出。这些行政腐败与侵权行为,严重败坏了党和国家在群众心目中的形象,严重违背了为人民服务的宗旨,降低了政府的工作效率,损害了党和国家的利益以及人民群众的利益,离散了党群关系和政民关系。第二,政府服务意识缺乏。当前政府并没有完全转变政府职能,部分政府工作人员仍然将政府视为单纯的行政管理机关,轻视公共服务,在一些政府机构中仍然存在“门难进,脸难看,事难办”的现象,一些政府部门将服务职能定位于办群众之所急、所需的事情,处理对公众与政府关系造成极坏影响的事件,“只有当公民与政府的关系恶化到使政府极难或无法开展工作的时候,政府才被迫出面消极应付,而非主动去建设积极的公民与政府关系”[6]。这种选择具有一定的普遍性,从一个侧面表明各级政府对这一关系缺乏足够的认识和重视,也说明了政府工作的被动性与滞后性。第三,公共服务能力不足。改革开放三十多年来,我国政府的公共服务水平随着国家经济的发展得到了巨大改善与提高,但是在某些领域仍然具有很大的问题,如当前的农村教育公平问题,农村家庭的养老医疗保障问题,食品安全问题等等。同时,公共财政体制与公共服务职能也存在失衡问题,“公共财政体制呈现出浓厚的生产投资型的特点,政府为了追求经济的快速增长,财政支出大量用于基础产业甚至竞争性领域。而社会公共服务领域,如生态环境、就业、职工权益和公共卫生等领域投入严重不足,政府提供的公共产品难以满足经济社会协调发展的要求”[7]。这些方面的不足也严重影响了公众对政府的评价和态度。第四,公民参与渠道不畅通。公民参与政府管理是政治民主的重要内容,是建立良性的公众与政府关系的重要渠道。参与渠道是否通畅,特别是是否具有自下而上的参与渠道,是影响公民参与水平的重要因素。目前,我国公民参与的制度网络包括政治投票和选举、通过各级人大、政协参政议政、信访制度、行政复议和行政诉讼、社会协商对话制度、通过大众传媒参与政治、通过社会团体参与政治、基层的群众自治组织及其议事制度以及公民旁听制度等九种渠道。我国现行法律,如《宪法》、《组织法》、《代表法》、《选举法》等对公民的参与权也都有相应规定,但是这些法律在操作程序上还缺乏参与的具体实施办法,其中包括参与的程序、方法、途径、参与权受到侵犯后的补救方法等等。有些地方公民参与的积极性得不到支持,主动性也很难调动,无法满足越来越强烈的公民参与要求。

二、新公共管理视野下我国政府与公民关系的正确定位

1.平等关系。新公共管理理论认为,政府就是公共物品的生产者和提供者,民众则是公共物品的消费者,二者是一种平等的交换和买卖关系。民众赖以和政府交换的手段则是税收。民众用税收购买政府的服务,政府用公共服务作为回报;而其联系的纽带则是法律和近似市场的契约行为。正如有学者所指出的:“公民与政府之间的平等关系不是两者拥有相同的社会资源,而是指两者具有相同的社会法律地位;它们之间不是间接地表现为物的关系,而是直接地表现为主体间的关系;它们之间的关系不能仅靠民法来调整,而是需要宪法去捍卫。”[8]民众与政府处于契约双方的平等地位,双方平等地拥有权利与履行义务。

2.相互信任关系。纵观西方国家的新公共管理运动,可以看出各国都在致力于重建政府与公民的信任关系。其中主要有西方国家的“公民中心的公共服务运动”、“公民服务质量运动”、“道德基础运动”等。“政府与公民的信任关系是建立在公众对政府的合理期待以及政府回应基础上的一种互动、合作的关系”[9]。因此,政府与公民之间信任关系有助于拉近彼此的距离,使得政府能站在公民的角度,更多地为公民利益着想,同时也推动政府的行政职能由管制、管理职能向服务职能转变,从而提高政府对公民信任的责任感和回应力。政府与公民相互信任与良性互动为确立未来社会治理模式、现代社会价值观的形成和保持社会稳定提供了相应的条件。人类历史发展过程中存在统治型、管理型和服务型三种社会治理模式。服务型社会治理模式是一种“服务—信任—合作”的社会治理机制,其中,制度的设计和安排无时无处不体现服务的价值和精神,以此为起点建立起基于情感认同的、无条件的、善意的信任关系。政府与公民相互信任与良性互动对社会信任价值观的塑造具有引导、示范作用。政府和公民几乎包括了整个社会成员,一旦两者之间信任互动关系形成,整个社会的价值观就基本形成。在呼唤价值复归、继续强调积极行政、依法行政的现代社会背景下,人们日益认识到信任是社会生活一个必不可少的先决条件。

3.良好合作关系。在传统的公共行政模式中,政府与公民的关系主要是自上而下的统治关系。随着全球化的不断发展,政府与公民的关系发生了变化,由于“投资‘非本国化’,经营活动的‘非本土化’,交换的‘电子信息化’,国际民间组织力量的日益‘自治化’等等因素,正促成一种趋势,使公民和公民社会在国际社会生活中的自治能力、与境外各种力量的横向协调能力、承受各种风险的自主能力大大加强”[10]。因此,公民与政府之间就存在了互相合作的条件。所谓良好合作关系,就是“政府注重公众的需求和疾苦,尽可能满足公众的需求和解决公众提出的问题;而公众则更加愿意表达自己的意愿,更加关注和主动参与政府的民主管理过程;从而形成政府与公民、政治国家与公民社会合作治理的局面,在相互依存的环境中分享公共权利,共同管理公共事务”[11]。在公民与政府合作的实践中,通过建立互动型的公共决策体制,不但可以集中民众的智慧,吸收不同领域知识,为政府管理提供及时有效的信息,提高政府管理的效率,而且有利于政府公共政策的贯彻和执行,有效地协调和解决政府与公民之间的矛盾,使政府公共政策得到公民真正的认同。

三、重塑我国政府与公民关系的路径选择

1.打击腐败与侵权行为。第一,建立有效的法律制约机制。邓小平同志曾经指出:“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”[12]国家经济的转型期由于制度的不完善,政府的干预行为和管制行为增多,使得行政权力发生了扩张,而且,同样是由于制度和规范的不完善,使得某些行政权力具有不确定性的弹性特征,使掌握这种权力的人,具有了裁量自由。所以,对我国来说,尽快建立完善的法律和规章,在立法和建制过程中,应该在制度上、行使规则上尽可能减少弹性和自由裁量的成分,同时要使之透明化,使行政相对人完全可以依据自己的条件,预见行政行为的结果,使所有知情人能够判别这个行政行为的合法性,这样才能保证法律制约机制的高效运转。第二,加强行政权力的监督。我国宪法规定,一切权力属于人民。反对腐败必须坚持标本兼治、综合治理,注重从源头上预防,进一步推进党风廉政建设。行政权力监督必须是地位平等的权力主体之间的监督,要尽快建立和完善相互之间没有隶属关系的行政监督制约机制。如果地位不平等,监督制约的效果就会打折扣。上级对下级的监督,长处是有力,短处是不知情,容易把下级管死,很容易产生专制行为;下级对上级的监督,长处是知情,短处是能否取得好效果,这取决于上级的开明程度。在监督主体行使监督活动中,必须具有相对独立性。值得注意的是,行政权力监督必须以人民民主制度为基础。监督主体的背后是人民的支持,其活动是代表人民进行的,否则,监督就容易失去正义性。第三,加强政治思想建设。加强政治思想建设,占领思想文化阵地,抵制腐朽思潮的影响,为反腐败创造良好的社会文化氛围,具有十分重要的意义。政治思想工作是党的生命线,它不仅体现在对党员的教育作用,更重要的是,它也是建立和维护社会主义意识形态的重要工具。为了抵制各种思潮的弥漫、摧毁腐败的产生,必须加强政治思想工作,坚决做好意识形态领域的工作,为反腐败斗争打下坚实的思想基础。

2.改善政府工作作风。政府及其公务人员应该转变工作理念,从官本位向民本位转变,政府服务应以顾客或市场为导向。新公共管理认为政府以顾客或市场为导向,从而改变了传统公共行政模式下的政府与公民的关系,对政府职能及其与公民的关系重新进行了定位。以顾客为导向要求政府把关注的焦点从取悦上司转变为取悦于顾客。因此,政府不再是凌驾于社会之上的封闭的官僚机构,而是负有责任的“企业家”,公民则是其“顾客”或“客户”,企业家式的政府应该是以顾客的需求为导向并提供较高服务效率的政府。在充满竞争、顾客取向的体制中,政府必须学会聆听顾客的心声并提供回应性服务,通过对社会公民的需求作出回应,采取积极的措施,公正、有效地实现公众的需求和利益。如果政府机构能为顾客提供优质服务,他们就会获得人民的信任和支持。

3.切实转变政府职能。在加强和改善经济调节、市场监管的同时,要更加注重社会管理和公共服务,把财力、物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜,把领导精力更多地放在促进社会事业发展与和谐社会建设上。继续推进政企、政资、政事、政府与市场中介组织分开,要按照发展社会主义市场经济的要求,全面梳理各级政府管理的事务,坚决把那些政府不该管、管不好、管不了的事项转移出去,还权于民、还权于市场、分权于社会。这也充分体现了新公共管理理论所强调的政府的管理职能应是“掌舵而不是划桨”的思想。因此,除法律、行政法规有规定的外,凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的事项,凡是市场机制能够自行调节的事项,凡是行业组织通过自律能够解决的事项,政府都不应再管。大力发展第三部门,只有转变好政府职能,才能提高政府提供公共服务的能力,才能真正促进良好政民关系的形成和服务型政府的建设。

4.完善公民参与制度。西方发达国家的实践告诉我们,公民参与可以贯穿政府管理和公共政策系统的全过程。盖伊·彼得斯认为,参与模式的主要优点在于,“它强调让公众参与政策过程的所有阶段,而不仅仅是在政策执行后抱怨或提供有关政策执行方式的反馈信息。这种积极的态度能使错误在出现以前就可以得到纠正”[13]。因此,要加强公民参与的制度化和程序化建设,通过立法手段推动公民参与的进程,通过制度安排保障公民民主决策的权利。要进一步健全和完善选举制度、听证制度、信息公开制度、公民参与立法制度、对公职人员的评议制度、陪审制度、参与化解纠纷的制度、社区矫正制度、公民批评建议制度等;在充分尊重宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下,对公民参与的内容、方式、途径作出明确的规定,使其可以按一定的程序进行实际操作,并用法律的形式固定下来,做到有法可依、依法参与,使公民参与制度化、规范化、程序化。同时,在信息化高度发展的今天,各级政府要大力推进和完善电子政务,充分运用互联网改善和提高公关服务能力,大力拓展和优化公民参与的渠道。

[1] [2][3][澳]欧文·E·休斯.公共管理导论[M].彭和平等译.北京:中国人民大学出版社,2001.

[4] 张康之,李传军.公共行政学[M].李吟波等译.北京:北京大学出版社,2007.

[5] [美]E·拉兹洛.决定命运的选择[M].李吟波等译.北京:三联书店,1997.

[6] 黄小勇.中国政府与公民的关系:现状与思考[J].国家行政学院学报,2001,(5).

[7] 唐进.我国公共服务型政府构建现状及对策[J].重庆科技学院学报,2007,(6).

[8] 王永清.简论公民与政府之间的平等关系[J].咸阳师范学院学报,2004,(5).

[9] 张成福,孟庆存.重建政府与公民的信任关系[J].国家行政学院学报,2003,(3).

[10] 周毅之.全球化进程中的国家主权原则和政府与公民的合作关系[J].政治学研究,2001,(3).

[11] 梁莹.重塑政府与公民的良好合作关系[J].中国行政管理,2004,(11).

[12] 邓小平文选(第2卷)[M].北京:人民出版社,1994.

[13] [美]盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].吴爱明译.北京:中国人民大学出版社,2001.