依法履行社保经办的公共服务职能

陈仰东

（大连理工大学 大连 116015）

依法履行社保经办的公共服务职能

陈仰东

（大连理工大学 大连 116015）

《社会保险法》有36处提到社会保险经办机构，并设有社会保险经办专章。作者将《社会保险法》规定经办机构的基本职责，归纳为“一个职能五项职责”。学习、理解、掌握这些规定，有助于依法履行好法律赋予的公共服务职能，为参保人提供优质服务。

社会保险法；经办机构；职责

1994年出台的《中华人民共和国劳动法》第七十四条规定，“社会保险基金经办机构的设立和职能由法律规定”。遗憾的是一直没有看到有关这样的法律出台。由于法律的缺失，社会保险经办机构的职责不清，体制混乱，信息系统建设滞后，严重制约了经办能力的提升。刚刚颁布的《社会保险法》不仅明确了中央和地方各级政府的责任，也对社会保险经办机构的设立和职能作出了明确规定。归纳而言，是“一项公共服务职能、五项基本职责”。学习、理解、掌握并认真贯彻这些规定，对于加强经办机构能力建设，依法履行好法律赋予的公共服务职能，为参保单位和参保人提供优质经办服务，具有十分重要的现实意义。

社保经办的职能是提供公共服务

到底什么是经办？业界总在讨论。社保法总则第八条开宗明义，“社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作”。这是对社会保险经办性质和经办服务内容作出的最有权威的概括性诠释。社会保险服务是什么性质的服务？是市场有偿服务还是政府公共服务？社保法规定，“统筹地区设立社会保险经办机构。根据工作需要，经所在地的社会保险行政部门和机构编制管理机关批准，可以在本统筹地区设立分支机构和服务网点。”又规定，“社会保险经办机构的人员经费和经办社会保险发生的基本运行费用、管理费用，由同级财政按照国家规定予以保障”。很清楚，社会保险经办机构的设立原则和经费保障机制表明，社会保险经办机构是由财政供款、免费为参保单位和参保人提供经办服务的专门机构，是服务型政府履行公共服务职能的重要机构，是社会基本公共服务体系的组成部分，这样机构提供的服务是不折不扣的公共服务。

经济调节、市场监管、社会管理和公共服务是政府的基本职能，社会保险服务是公共服务的重要内容。与等价交换的商业服务行为不同，免费的公共服务是法定的服务，提供公共服务是政府的基本义务，享受公共服务是公民的基本权利。党的十七届五中全会通过的“十二五”规划建议中强调基本公共服务均等化，提出加强社会建设，建立健全基本公共服务体系。覆盖城乡居民的社会保障体系，特别是基本养老保险和基本医疗保险制度的建立和实施，充分暴露了基本公共服务体系的严重缺失和服务能力的不足，在一定程度上成为事业发展的瓶颈。为了改进社会保险经办服务，维护参保人员权益，《社会保险法》确立了机构设立原则、经费保障机制和经办机构基本职责，解决了长期困扰经办机构的体制性问题，明确了政府主导的经办模式和经办服务的属性。同时，规定了社会保险信息系统建设的原则和个人社会保障号码。这都为各级社会保险经办机构依法履行公共服务职能，提升经办服务能力，提供了强有力的法律保障。

基本职责一：为用人单位和参保人办理社会保险登记，核定社会保险费，并按规定征收社会保险费

参保登记是建立社会保险关系的关键环节。社保法规定，“用人单位应当向当地社会保险经办机构申请，办理社会保险登记。社会保险经办机构应当自收到申请之日起十五日内予以审核，发给社会保险登记证件”。用人单位的登记事项发生变更或依法终止的，到经办机构办理变更或者注销登记。社保法还规定，用人单位不办理社会保险登记的，由社会保险行政部门责令限期改正，逾期不改正的要进行处罚。可见，用人单位申请登记是强制性的法定程序。灵活就业人员申请办理登记虽然本法没有罚则规定，但登记也是必须的环节。社保法使用“应当办理登记”，就是说，参保可以自愿，但一旦决定参保了，必须履行登记手续，不能用缴费取代登记，这是两种不同的法定程序。

依照规定核定社会保险费，这是社会保险法赋予经办机构的基本职责。第三十四条明确规定，“社会保险经办机构根据用人单位使用工伤保险基金、工伤发生率和所属行业费率档次等情况，确定用人单位缴费费率”。第五十八条规定，“用人单位应当自用工之日起三十日内，为其职工向社会保险经办机构申请办理社会保险登记，未办理社会保险登记的，由社会保险经办机构核定其应当缴纳的社会保险费”。此外，在第十章“社会保险监督”中，又把是否依法履行核定社会保险费等职责列为监督经办机构及其工作人员的主要内容。这进一步说明，核定社会保险费是经办机构的基本职责。

依照规定征收社会保险费。按照现行的《国务院社会保险费征缴暂行条例》规定，社会保险经办机构是当然的征收机构，履行征收社会保险费职责。但由于众所周知的原因，现实双重征缴主体问题在立法中没有达成共识，立法采取了授权条款的方式解决——“社会保险费实行统一征收，实施步骤和具体办法由国务院规定”。这为进一步完善征缴体制留下了时间和空间。在国务院新征缴管理办法出台之前，负责征缴社会保险费的社会保险经办机构有权参照社会保险费征收机构的职责依法做好征缴工作。在国务院新征缴管理办法出台之后，退一步说，即便经办机构不直接负责征收工作，社会保险经办机构仍然拥有特殊情况下依法追偿为用人单位垫付的医疗费用和工伤费用的法定职责，可以向银行和其他金融机构查询存款账户，可以申请有关行政部门作出划拨决定书面通知开户银行或其他金融机构划拨社会保险费，账户余额少于应缴额的可以要求用人单位提供担保并签订延期缴费协议，用人单位未提供担保的，可以申请人民法院扣押查封拍卖其价值相当于应缴额的财产以拍卖所得抵缴社会保险费。那种认为强制性征缴措施与经办机构无关的看法显然是不符合《社会保险法》规定的。

基本职责二：及时、完整、准确地记录参加社会保险的个人缴费和用人单位缴费，以及享受社会保险待遇等个人权益记录

单位和个人的缴费记录是个人权益记录的主要内容，特别是有个人缴费的养老、医疗和失业保险。社保法规定，“社会保险经办机构应当及时为用人单位建立档案，完整、准确地记录参加社会保险的人员、缴费等社会保险数据，妥善保管登记、申报的原始凭征和支付结算的会计凭证。”规定社会保险经办机构应当及时、完整、准确地记录参加社会保险的个人缴费和用人单位为其缴费，以及享受社会保险待遇等个人权益记录，定期将个人权益记录单免费寄送本人。应该承认，在征收与记账分离体制下，实现法律规定的要求是有挑战的。具体如何记录个人权益，社保法根据不同制度的具体情况，也作出了规定。

养老保险方面规定，用人单位缴纳的基本养老保险费，记入基本养老保险统筹基金。职工缴纳的基本养老保险费记入个人账户。灵活就业人员缴纳的基本养老保险费，则分别记入统筹基金和个人账户。由于新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合制度以及待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，所以，参加新农保的农村居民的个人权益记录，不仅包括个人缴费，还包括集体补助和政府补贴，以及个人缴费和集体补助、政府补贴形成的个人账户。

医疗保险方面规定，用人单位和个人缴纳的基本医疗费，灵活就业人员缴纳的基本医疗费（本法没有提及医疗保险个人账户），按照现行政策规定，个人缴费的全部记入医疗保险个人账户，单位缴费的一部分也记入医疗保险个人账户。由于灵活就业人员一般实行大病统筹，不建个人账户，所以，所交医疗保险费应该全部记入医保统筹基金。

享受社会保险待遇的其它权益记录也是个人权益记录的重要内容。社保法对视同缴费年限的政府责任作出规定，由政府承担。因此，在国有企业事业单位的职工参加基本养老保险前的视同缴费年限，和实际缴费年限同等重要，是个人权益的一部分，搞清并记录参保人员的视同缴费年限也是经办机构的基本职责。按照规定，基本养老金根据个人累计缴费年限、缴费工资、当地职工平均工资、个人账户金额、城镇人口平均预期寿命等因素确定。显然，除城镇人口平均预期寿命值不用逐一记入个人权益记录外，其他因素等都是影响个人基本养老金的重要数据，都是个人权益记录的重要内容，不仅要记清，还要通过个人权益记录单定期免费寄送给本人核对。

为了获取相关信息和数据，社保法规定经办机构可以接受工商、民政和机构编制管理机关通报的用人单位成立、终止情况和公安机关通报的个 人出生、死亡以及户口登记、迁移、注销等情况。可以通过业务经办、统计、调查获取社会保险工作所需的数据，有关单位和个人应当及时、如实提供。这也为经办机构履行好基本职责提供了必要条件。

基本职责三，按时足额支付社会保险待遇

支付社会保险待遇是经办机构的主要职责之一。社保法规定，社会保险经办机构应当按时足额支付社会保险待遇。足额好理解，何谓按时？有三种情况，按月支付、一次性支付、领取期内支付。那么，社保法规定的社会保险待遇有哪些呢？

基本养老保险待遇。参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，可以按月领取基本养老金，累计缴费不足十五年的可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金，也可以转入新农保或城镇居民养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。参加新农保的农村居民，符合国家规定条件的，按月领取新农保养老保险待遇，即基础养老金和个人账户养老金。参加基本养老保险的个人，因病或非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金，未达到法定退休年龄时因病或非因工致残完全丧失劳动能力的，可以领取病残津贴。

基本医疗保险待遇。参加新农合的农村居民的医疗待遇由国务院另行规定。由于各地经济发展水平不同，医疗服务提供能力和医疗消费水平等差距都很大，国务院只对基本医疗保险起付标准、支付比例和最高支付限额等作了原则规定，具体待遇由统筹地区政府按照以收定支的原则确定，社保法没有对基本医疗保险待遇项目和享受条件作更为具体的规定。但法律明确了参加职工基本医疗保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费达到国家规定年限的，退休后不再缴纳基本医疗保险费，按照规定可以享受基本医疗保险待遇。未达到规定年限的可以缴费至国家规定年限。规定了参保人员就医发生的医疗费用中，按照规定应当由基本医疗保险基金支付的部分，实行直接结算，大大减轻了患者负担。规定对异地就医医疗费用，建立结算制度，以方便参保人享受相应待遇。特别要强调，社保法规定，医疗费用依法应当由第三人负担的，第三人不支付或者无法确定第三人的，由基本医疗保险基金先行支付后，再向第三人追偿，既维护了基金安全，又体现了以人为本及时救治的维权原则。

工伤保险待遇。经工伤认定，因工作原因受到事故伤害或者患职业病的职工，享受工伤保险待遇，其中经劳动能力鉴定丧失劳动能力的，享受伤残待遇。之外，将现行规定由用人单位支付的工伤职工“伙食补助费”、“到统筹地区以外就医的交通食宿费”和“终止或者解除劳动合同时应当享受的一次性医疗补助金”，改为由工伤保险基金支付。同时还规定了工伤保险待遇垫付追偿制度。即所在用人单位未依法缴纳工伤保险费发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付，然后依法追偿。规定，对由于第三人的原因造成工伤，第三人不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人的，由工伤保险基金先行支付，之后向第三人追偿。

失业保险待遇。符合条件的失业人员从基金中领取失业保险金。失业人员缴纳的基本医疗保险费从失业保险基金中支付，个人不缴纳。这是对失业人员在领取失业保险金期间患病就医，可以申领少量医疗补助金的现行规定的改变。失业人员个人死亡同时符合领取基本养老保险丧葬补助金、工伤保险丧葬补助金和失业保险丧葬补助金条件的，遗属只能选择领取其中的一项。

生育保险待遇。生育保险待遇包括生育医疗费用和生育津贴。未就业配偶计划生育的医疗费用可以在基金中支付。为，也是一个极好的纠正机会。

基本职责五：免费向用人单位和个人提供查询服务和咨询等相关服务

基本职责四：根据管理服务的需要，与医疗机构、药品经营单位签订服务协议，规范医疗服务行为

医疗服务行为的特殊性决定经办机构购买医疗服务的困难，如何从法律上保障经办机构的第三方监管作用，从而提高基金使用有效性和服务行为合理性。社保法规定，社会保险经办机构根据管理服务需要，可以与医疗机构、药品经营单位签订服务协议，规范医疗服务行为。并规定，医疗机构应当为参保人员提供合理、必要的医疗服务。与定点医疗机构和药品经营单位签订服务协议，是经办机构在实践中探索的一种规范医疗服务行为的有效手段和途径，以法律形式确立下来，使签订服务协议行为上升为有法可依，提高了通过协议达到规范服务行为的规范性。这种规范，既有医疗行为提供方的自律规范，也有经办机构作为第三方的他律规范。相信，法律赋于经办机构通过协议规范医疗服务行为的职责，会发挥明显的导向功能，推动协议完善，强化第三方监管。对于象新农合“一手托两家”，既没有第三方，也没有签订协议的失范失控行

社保法明确规定，用人单位和个人可以免费向社会保险经办机构查询、核对其缴费和享受社会保险待遇记录，要求提供社会保险咨询等相关服务。这是经办机构十分重要的一项职责。应当这样理解，按规定直接向用人单位和个人提供免费的查询、核对服务，也是接受社会监督的一种有效形式。除了直接服务之外，经办机构按规定定期向社会公布参加社会保险情况以及社会保险基金的收入、支出、结余和收益情况，以及定期向社会保险监督委员会汇报社会保险基金的收支、管理和投资运营情况，在接受社会监督的同时，也可以看作是间接向用人单位和个人及其代表提供查询、核对服务的一种形式。关于咨询服务，表面上看，法律并没规定相关服务的具体内容。其实，为用人单位和个人提供的咨询服务内容十分广泛，既有共通的政策性管理性的询问，如新政策出台，或历史遗留问题的解决和社保事务的程序，更有涉及参保人权益的各种个性化问题。设立在全国各地的社保服务大厅和电话咨询服务中心，其中绝大多数工作都是在履行咨询服务的职责，它是社会基本公共服务体系的组成部分，是公民与政府之间沟通的重要桥梁。

Perform Social Insurance Operation of the Public Service Function According to Law

Yangdong Chen , Dalian University of Technology , 116015)

"Social Insurance Law" has 36 places mentioned social insurance agency, and is equipped with independent chapters for social insurance agency. The author classi fi ed the basic responsibility of agency,which stipulated in "Social Insurance Law" , into " a function and fi ve responsibilities ". To learn, understand and master these provisions, can help us perform the public service functions well which the law stipulated, and provide the high quality services for the people who have attend the social insurance.

social insurance law, agency , function

F840.684 C913.7

A

1674-3830(2010)12-46-4

10.369/j.issn.1674-3830.2010.11.1

2010-12-6

陈仰东，大连理工大学管理学院教授，主要从事社会保障领域研究。