《社会保险法》出台始末

本刊记者/张 琳

《社会保险法》出台始末

本刊记者/张 琳

2010年10月28日，十一届全国人大常委会第十七次会议对包括《社会保险法》在内的多部法律进行表决。当人大常委会委员长吴邦国宣布《社会保险法》通过时，会场响起了持久热烈的掌声。至此，这部历时十六载、亿万百姓翘望已久的社保“基本大法”，终于在“十二五”即将到来、中国社会保障迎来跨越性发展的历史时刻应运而生。

立法始于哪一年

时间追溯到1994年。这年7月，国家颁布了具有“小宪法”之称的《中华人民共和国劳动法》。《劳动法》是劳动领域的基本法律，又被称为劳动和社会保障领域的母法，它为包括社会保险立法在内的各项劳动和社会保险法律的制定奠定了基础，带来了新的希望。《劳动法》明确规定国家发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金。同年，在亿万劳动者欢呼和学习贯彻《劳动法》的热潮中，社会保险立法工作被八届全国人大常委会列入立法计划。当时的业内人士，无不为之奔走相告，因为列为全国人大常委会的立法计划，标志着社会保险立法工作正式启程。

滞后之说有原因

从1995年到2001年，有关部门起草的《社会保险法（草案）》曾两度上报国务院，皆因争议过大而未能获得通过。社会保险立法工作一度被搁浅。

近年来，从专家到参保人，从行政机关到医保人，无不深感社会保险立法滞后。这种感受是发自心底的呼唤，更是来自实情的写照。

就在《社会保险法（草案）》两度未获通过时，我国就业和劳动关系方面的立法进程却在提速：2002年5月,《中国职业病防治法》开始施行；2008年1月，《劳动合同法》和《就业促进法》开始施行；同年5月，《劳动争议调解仲裁法》施行。相形之下，始探于上世纪80年代的基本养老保险、正式试点于上世纪90年代的基本医疗保险和失业、工伤、生育等各项社会保险制度，虽然实施多年，却没有一部专门的法律加以规范，条例、办法甚至是部门通知成了这些社会保险制度的最高准则，其影响力和约束力可想而知。社会保险立法明显滞后于劳动领域的立法，成为建立统一、规范的人力资源市场的一大瓶颈。

实践呼唤新法来

社会保险立法工作滞后，表现在同快速推进的各项社会保险制度发展大势极不相称，极不适应，极不协调。

以基本医疗保险制度的发展为例。1998年建立城镇职工基本医疗保险制度后，2003年新型农村合作医疗制度开始试点，并很快在全国范围推进；2007年城镇居民基本医疗保险制度正式开始试点，2009年全面推开。截至目前，参加城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险的人数达到4.2亿人，参加新型农村合作医疗的人数达到8.3亿人，全国城乡参保总人数超过12.5亿人，参保（合）率超过92%，基本实现了全民医保。与此同时，我国城镇基本养老保险、工伤保险制度建设也取得了巨大成就，到目前，参保人数分别达到2.45亿人和1.53亿人，失业保险和生育保险工作也在各地持续推进。覆盖我国城乡居民的社会保险体系初步形成。

立法滞后已经成为社会保险制度建设的阻碍。由于没有一部综合性全国性的骨干法律，各项制度分设、没有完整的理念，很多问题都无法找到明确的解决办法。如中央财政对社会保险的投入在大幅增加，但由于没有规范化、科学化的制度安排，很多地方财政投入很少，几乎处于缺位状态，以至形成了企业找政府、地方找中央的尴尬局面。用于社会保障的财政支出应当占全部财政支出的多少，如何划分中央和地方政府的社会保险责任，各项社会保险制度的统筹层次应该怎么定位，职工医疗保险要不要设立缴费年限，异地就医和医保关系转移难题应该怎样解决等等，这些都亟需法律明确。为此，上上下下、方方面面，关于加快社会保险立法的呼声高涨起来。

“三报四审”五年间

2004年，《宪法（修正案）》提出“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，在根本大法层面提出了社会保障的问题。党的十六届六中全会明确提出到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。此后，社会保险立法工作开始加快步伐，并真正走上了快车道。

2006年12月，由原劳动和社会保障部牵头的起草小组，在四次大范围征求意见和实地调研的基础上，向国务院提交了《社会保险法（草案）》。草案包含了养老、医疗、失业、工伤、生育五大险种，涉及社会保险费征缴、社会保险基金管理、社会保险经办、社会保险监督等核心内容，并明确了法律责任。

一年后的2007年12月23日，《社会保险法(草案)》第一次提交全国人大常委会审议，“广覆盖、保基本、多层次、可持续”被草案确定为中国社会保险制度的方针。这在社会上引发了广泛争议，争议的焦点问题包括：如何提高统筹层次，社会保险费征缴体制如何改革，以及公务员和参照公务员管理的事业单位工作人员是否纳入社会保险体系等。

又是一年后的2008年12月22日，在十一届全国人大常委会第六次会议上，《社会保险法（草案）》再次提请审议。草案规定：国家建立全国统一的个人社会保障号码，个人社会保障号码为公民身份证号码；社会保险基金的核算执行国家统一的会计制度。全国人大常委会办公厅发出“关于公布《中华人民共和国社会保险法(草案)》征求意见的通知”，全文公布草案内容，向社会广泛征求意见。

还是一年后的2009年12月22日至26日，十一届全国人大常委会第十二次会议，《社会保险法（草案）》第三次提请审议。草案增加规定：“参加基本养老保险个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金；也可以领取一次性养老保险待遇。”即使三审，仍有不少人大常委会委员、学者提出“立法时机不成熟”的观点。此时，《社会保险法（草案）》何时能将“草案”二字删除，人们心中仍有悬念。

又是一年后的2010年10月25日，在十一届全国人大常委会第十七次会议上，《社会保险法（草案）》第四次提请审议。28日，人们悬了一年的心终于放下来了：《社会保险法》获得通过。

从2006年《社会保险法（草案）》由原劳动和社会保障部首次公开征求专家意见，到日前终获通过，历经五年时间。这五年，《社会保险法（草案）》经历了三个不同机构的“洗礼”，原劳动和社会保障部、国务院法制办、人大法工委做了大量艰苦细致的工作，成效卓然；这五年，凝聚了几百人和十几个部门的心血；这五年，尽管频现惊心动魄的思想交锋和进退两难的尴尬场面，但好事多磨，最终还是给了亿万人民一个满意的回答。至此，走过16个春秋、历经“三报四审”的《社会保险法》立法征程，终于结出春华秋实之果。

应运而生恰此时

“《社会保险法》应当在2010年出台，不能再延迟了。”全国人大常委会委员、中国人民大学教授郑功成在今年两会期间接受采访时直言。

他认为，社会保险制度建设中存在的城乡分割、统筹层次过低等体制机制问题，迫切需要一部根本性法律来提供规范性的解决办法，以促进制度的定型、稳定和可持续发展。

接受采访的专家指出，立法，关键是抓住机遇，现在出台《社会保险法》是最好的时机。就医疗保险而言，首先，党中央、国务院及各级党委、政府高度重视社会保险制度建设。在中央出台的新医改文件中，把医疗保险作为一项重大民生工程，这是医保制度建设的最大政治优势。此时出台《社会保险法》，可谓给社会保险制度建设送来了春风，将对推进全民医保产生巨大的动力。其次，中国经济持续快速增长，各级财政投入连年增加。这是医疗保险制度建设的可靠经济优势。此时出台《社会保险法》，将对实现社会保险水平与经济社会发展水平的协调同步提升带来难得的契机。第三，随着科学发展观的深入贯彻落实，全国出现了推动医疗保险城乡一体化、合理提高统筹层次等制度完善和机制创新的良好势头。这是最有利的社会环境优势。在这个时候出台《社会保险法》，将为完善制度、创新机制注入强大动力。第四，在即将告别辉煌的“十一五”、迎来充满希望的“十二五”之际颁布《社会保险法》，将对实现医疗保险“十二五”目标和到2020年应保尽保的目标产生巨大激励作用和深远影响。

专家指出，《社会保险法》距离完善还有很长的一段路要走，还有许多空白需要去填补。但是，它的诞生是历史的进步，它的颁布实施是社保立法的一个里程碑，具有重大的现实意义和深远的历史意义。正如一位全国人大常委会委员所言：“只要把社会保险的基本制度、权利义务和推进方向通过法律形式确定下来，就是一大进步。我们期待这一法律给百姓带来更多的福祉。”