《社会保险法》15个看点

本刊记者/海 韵

《社会保险法》15个看点

本刊记者/海 韵

《社会保险法》的颁布在社会上引起热烈反响。人们普遍认为这是我国社会保险法制建设的一个里程碑，是亿万百姓的福音，标志着我国医疗保险制度建设进入了一个新阶段。社会保险专家在接受本刊记者采访时指出，《社会保险法》是对我国社会保险制度改革二十多年、医疗保险制度改革十几年实践经验的总结和升华，在许多方面还有创新，是中国特色社会主义法律体系的重要法律。现将专家提示和强调的重点内容整理成15个看点，以飨读者。

看点1 中国特色法律体系中起支架作用的重要法律

十一届全国人大常委会第十七次会议10月28日下午结束各项议程后，吴邦国委员长发表讲话指出，《社会保险法》是中国特色社会主义法律体系中起支架作用的重要法律。全国人大常委会高度重视社会保险立法工作，在充分调查研究、认真总结经验、反复征求意见的基础上，对该法草案进行了四次审议修改，从法律上明确国家建立基本养老、基本医疗和工伤、失业、生育等社会保险制度，并对确立基本养老保险关系转移接续制度，提高基本养老保险基金统筹层次，建立新型农村社会养老保险制度和新型农村合作医疗制度等作出原则规定，还进一步完善了用人单位和参保人员对社会保险的监督，强化了各级人大常委会对社会保险基金收支、管理和投资运营情况的监督职权。它的颁布实施，对加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民群众共享改革发展成果，促进社会主义和谐社会建设，具有十分重要的意义。

法学专家在接受采访时分析认为，《社会保险法》在中国社会主义法律体系中起支架作用有两大含义：一方面，说明这部法律对基本养老保险、基本医疗保险和工伤、失业、生育保险作出的制度安排是基本原则规定，是制定操作性实施办法和规范社会保险行为必须遵循的依据；另一方面，强调这部法律不仅是社会保障领域的根本性法律，更是中国特色社会主义法律体系的一个重要组成部分，是国家的一部根本性法律。

看点2 医保制度建设进入新阶段的重要标志

全国人大常委会委员、中国人民大学教授郑功成认为，《社会保险法》是中国社会法部门最重要的支架性法律，是中国社会主义特色法律体系形成的重要标志。经过20多年的改革，社会保险制度已经到了必须定型、稳定和实现可持续的发展阶段，不能长期试而不定。没有健全的社会保险制度，将难以解决发展进程中的贫困、失业等诸多社会问题，更难以理顺收入分配失衡、城乡差距矛盾。而《社会保险法》的建立对于完善社会保险制度尤为重要，只有立法机关才能平衡责任主体各方的权利和义务。《社会保险法》的出台为我国社保制度的改革进一步提供了基本法律依据，实现了社保制度由实验性阶段向定型、稳定、可持续发展的重大转变。任何社会保障制度，都天然地追求社会公平。但是，从不公平到公平，必须要有一个过程，尤其是在我们这个发展不平衡的大国。《社会保险法》是劳动者的保护伞，但我们不要指望它是完美的、万能的，实施后还要根据具体情况进行修改，这是更加完善的社会保险制度建立的重要条件。社会保险立法将促进社会保险制度进入定型、稳定、持续发展阶段。

看点3 医疗保险立法彰显保障和改善民生宗旨

《社会保险法》章章、条条都彰显立法的民生情怀。“总则”第一条开宗明义提出“维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，使公民共享发展成果”。这充分表明《社会保险法》的立法宗旨在于保障和改善民生，因此被百姓称为民生大法。

社会保险立法突出保障民生，这为贯彻落实党和政府关于保障和改善民生的重大决策和部署提供了法律保证。党中央、国务院一直将建立覆盖城乡居民的医疗保险制度作为一项惠及13亿人口的民生大业来建设，《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》明确指出：“医药卫生事业关系亿万人民的健康，关系千家万户的幸福，是重大民生问题。”中央新医改文件发布不到两年时间，国务院医改领导小组就召开了7次全体会议，并年年与各省签定目标责任制，其领导力度之大显而易见。到目前，我国已有12.5亿城乡居民参加基本医疗保险。全民医保目标推进如此之好之快，这正是党中央、国务院高度重视、加强领导取得的巨大成就，也是医疗保险制度又好又快发展的最大政治优势。《社会保险法》将党和政府的医疗保险方针政策上升为国家根本性法律制度，这就为党和政府关于保障和改善民生的方针政策的深入贯彻落实提供了根本性法律制度保证。随着这部法律的深入学习和贯彻实施，医疗保险制度的完善和发展必将取得更大的成就，13亿人口病有所医这一重大民生问题将得到更好的保障和改善。

看点4 社会保险的方针彰显科学发展观

《社会保险法》总则第三条规定：“社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应。”这条规定是科学发展的具体内容，符合我国社会主义初级阶段的基本国情，与现阶段生产力水平和各方面的承受能力相适应。世界各国社会保险经验教训表明，筹资标准和保障水平超越国情和各方面的承受能力，往往欲速则不达，甚至导致制度建设的夭折，到头来吃亏的还是老百姓。

坚持社会保险可持续的方针，就必须坚持社会保险水平与经济社会发展水平相适应的原则。具体说，就是社会保险筹资要与财政承受能力、企业承受能力和个人收入水平相适应。这一原则在推进医疗保险制度建设的实践中得到很好的验证，各地根据职工医保、城居医保、新农合的不同筹资标准，考虑职工、居民、农民的不同收入水平（亦即承受能力），设置了不同的缴费档次，享受不同的待遇，这就是保险水平与经济社会发展水平相适应的实际表现。实现医疗保险城乡统筹的地区，其整合后的城乡居民医保制度之所以能够稳健发展，其根本原因正是坚持了医疗保险水平与经济社会发展水平相适应，从而实现了可持续发展。

看点5 困难群体参加基本医疗保险有了法律保障

困难群体参保一直是社会关注的一个民生问题。《社会保险法》第三章第二十五条对城镇居民医疗保险制度作出规定：“享受最低生活保障的人、丧失劳动能力的残疾人、低收入家庭六十周岁以上的老年人和未成年人等所需个人缴费部分，由政府给予补贴。”

这条规定体现了立法宗旨，至少应该从以下五个方面深刻理解其重要意义。一是困难群体的个人缴费由政府补贴，是保障公民共享发展成果的需要。公民只有参加了城镇居民基本医疗保险制度，才能享受随着经济社会发展水平不断提高而不断提高的保险待遇。困难群体个人缴费由政府补贴，其直接目标是帮助困难群体参加城镇居民基本医疗保险制度，其根本目的是确保困难群体共享发展成果，走共同富裕道路。二是困难群体个人缴费由政府补贴，是确保城镇居民参加基本医疗保险制度机会公平、权利平等的有效举措。基本医疗保险制度拒绝嫌贫爱富，公民参加基本医疗保险制度的权利是平等的，不能以个人贫富为准入条件。对困难群体给予补贴，就是保障其平等权利。三是对困难群体实行政府补贴，不仅让目前的困难群体吃了定心丸，也让全体公民有了稳定感。目前有困难的人不等于以后也困难。天有不测风云，人有旦夕祸福。目前富裕的人也有可能因种种特殊原因变成困难者，法律规定政府为困难群体提供补贴，关系每一个人，是一项普惠性的法律制度。四是对困难群体给予补贴，是人民政府的责任所在。五是对困难群体给予社会保险补贴，也是加大再分配力度的要求，有利于缩小收入分配差距。

看点6 基本医疗保险缴费年限规定彰显立法创新

《社会保险法》第二十七条规定：“参加职工基本医疗保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费达到国家规定年限的，退休后不再缴纳基本医疗保险费，按照国家规定享受基本医疗保险待遇；未达到国家规定年限的，可以缴费至国家规定年限。”

“未达到国家规定年限的，可以缴费至国家规定年限”，这条规定意味深长。其一，这是以人为本科学发展观的实际体现。与就业形式和劳动关系多元化的客观现实相适应。未达到国家规定缴费年限的参保人，其原因多种多样，如参加职工医保的灵活就业人员达到法定退休年龄时却难以达到国家规定的缴费年限，不能享受退休后不缴费的政策和相关待遇，使这一类人员产生不公平之感。现在法律有了统一、明确的规定，充分体现了立法的人性化，是一项深得民心的制度规定。其二，未达到国家规定年限的，可以缴费至国家规定年限。这一政策虽然在一些地方早有探索，但并未形成国家统一的制度，各地不仅对缴费年限的规定不统一（有15年的，也有20年的），而且在认识上也不一致。现在国家法律作出了规定，这不仅统一了制度，而且也会促进思想认识的统一，是对各地创新成果的肯定和升华。

看点7 各项社保基金统筹层次实现目标更加明确

医疗保险基金统筹层次在业界、学界和社会上认识并不统一。《社会保险法》第六十四条规定：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。”这是国家首次作出的明确规定。

这条规定有着多方面的含义，至少要从三个“有利于”加深理解。一是有利于把握提高统筹层次的节奏。医疗保险基金最高统筹层次是省级统筹，而且是“逐步”实行。这一规定是从各地经济社会发展不平衡的现实出发的，也是可持续的应有之义。“逐步”才是稳步，“逐步”才能可持续。二是有利于在医保基金统筹层次上统一思想认识。医保基金的最高统筹层次是省级统筹还是全国统筹，对此，人们的认识并不统一，现在法律作出了统一规定，无疑会促进思想统一。虽然《社会保险法》也要随着经济社会的发展而与时俱进，某些条款会作相应的修改，但至少在相当长的一个时期内，医疗保险基金的省级统筹目标还要坚持。三是有利于把握当前工作重点。医保基金省级统筹目标的实现，是一个相当长的“逐步”发展过程，并非近期目标。当前仍然要一门心思搞好市级统筹。

提高社保基金统筹层次的过程，实质上就是我国经济社会发展水平不断提高的过程，并非是一项业务工作。确立这样的理念，才是可持续的科学发展理念。

看点8 异地就医和医保关系转移接续更加方便

《社会保险法》第二十九条规定：“社会保险行政部门和卫生行政部门应当建立异地就医医疗费用结算制度，方便参保人员享受基本医疗保险待遇。”第三十二条规定：“个人跨统筹地区就业的，其基本医疗保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。”

对这两条法律规定，应该从三个方面加深理解。其一，要从构建便民医保、利民医保的高度来理解。方便的异地就医费用结算和顺畅的医保关系转移，才是便民医保、利民医保的具体体现。其二，要从促进劳动力合理流动、人力资源合理配置的高度来理解。因为医保关系转移是人力资源市场的一种必然现象和必然要求。如果医保关系不能随跨统筹地区就业的要求而转移，人力资源市场就是不完善的。所以，包括医保关系转移在内的医保制度建设必须与人力资源市场发展要求相适应。其三，要从维护劳动者合法权益和制度的可持续发展高度来理解。法律规定“基本医疗保险关系随本人转移，缴费年限累计计算”。这一规定不仅是维护劳动者合法权益的需要，也是制度可持续发展的需要。过去，由于“地区壁垒”限制，许多参保人特别是农民工，在跨统筹地区就业时，中断了缴费年限，导致退保现象大量发生，谈何可持续发展。

看点9 医疗机构提供医疗服务纳入法律规范

医疗机构应该为参保人员提供什么样的医疗服务，一直没有法律规定。《社会保险法》第三十一条规定：“社会保险经办机构根据管理服务的需要，可以与医疗机构、药品经营单位签订服务协议，规范医疗服务行为。”还规定“医疗机构应当为参保人员提供合理、必要的医疗服务。”

“医疗机构应当为参保人员提供合理、必要的医疗服务。”这条规定虽然是原则性的，但却又是一个亮点。一是将医疗服务纳入社会保险立法，可以增强医疗机构和医务人员的责任感，而且是一种法律责任，并非一般意义上的责任心。二是为防范因各种原因推诿参保患者的现象提供了有力保障。三是为经办机构与医疗机构签订服务协议提供了遵循。四是为经办机构和参保人监督医疗服务提供了依据。

社会保险法律对医疗服务作出规定，这是一个进步，但法律不是万能的。医疗机构是否能为参保人员提供合理、必要的医疗服务，以及如何把握“合理”与“必要”的尺度，取决于医疗机构和医务人员法律意识水平，取决于经办机构和社会的监督。从大环境看，还取决于医药卫生体制改革力度，包括管办分开、政事分开、医药分开、公立医院回归公益性和改革内部治理结构、多元办医格局的形成等因素。

看点10 欺诈骗保行为由违规上升为违法

在各项社会保险中，医疗保险领域的欺诈骗保行为最为严重，而且大有愈演愈烈之势。具体表现为案件越来越多，欺诈骗保的数额越来越大。对严重的欺诈骗保整治乏力，其根本原因是缺乏法律武器，处理欺诈骗保案件多以追回款项了事，当事人特别是单位形式的当事人难以受到应有的法律处罚，欺诈骗保者无所顾忌，顶多就是把骗来的钱退回去。

《社会保险法》第八十七条：“社会保险经办机构以及医疗机构、药品经营单位等社会保险服务机构以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险基金支出的，由社会保险行政部门责令退回骗取的社会保险金，处骗取金额二倍以上五倍以下的罚款；属于社会保险服务机构的，解除服务协议；直接负责的主管人员和其他直接责任人员有执业资格的，依法吊销其执业资格。”第八十八条规定：“以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险待遇的，由社会保险行政部门责令退回骗取的社会保险金，处骗取金额二倍以上五倍以下的罚款。”

不难看出，今后处理欺诈骗保案件，无论是机构还是个人不仅要追回所骗款项，违法者还要受到不同程度的处罚，让欺诈骗保者感到罚得疼。这无疑是整治欺诈骗保行为的治本之策。

看点11 明确规定工商民政公安等部门社会保险责任

社会保险及其经办机构需要工商、公安等部门的配合。如在推行社会保障卡的过程中，需要公安机关提供出生、死亡以及户口登记、迁移、注销等居民信息。《社会保险法》将这些部门的法律责任明确下来。

第五十七条规定：“工商行政管理部门、民政部门和机构编制管理机关应当及时向社会保险经办机构通报用人单位的成立、终止情况，公安机关应当及时向社会保险经办机构通报个人的出生、死亡以及户口登记、迁移、注销等情况。”

在社会保险立法中，对工商、民政、机构编制、公安等部门的责任分别作出了具体规定，可谓责任明确，可操作性也很强。这为各有关部门形成合力提供了法律保障。

看点12 社会保险监督体系更加完善

正如吴邦国委员长所指出的，法律强化了各级人大常委会对社会保险基金收支、管理和投资运营情况的监督职权。《社会保险法》第七十六条规定：“各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级人民政府对社会保险基金的收支、管理、投资运营以及监督检查情况的专项工作报告，组织对本法实施情况的执法检查等，依法行使监督职权。”

纵观第十章社会保险监督的八条规定，法律规定的监督体系十分完善，包括各级政府社会保险行政部门对用人单位和个人遵守社会保险法律法规情况实施监督检查，财政、审计机关按照各自职责对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况实施监督，社会保险监督委员会实施社会监督。其中，社会保险委员会实施社会监督成为人们关注的亮点之一。

第八十条规定：“统筹地区人民政府成立由用人单位代表、参保人员代表，以及工会代表、专家等组成的社会保险监督委员会，掌握、分析社会保险基金的收支、管理和投资运营情况，对社会保险工作提出咨询意见和建议，实施社会监督。”专家认为，社会保险监督委员会组成人员具有广泛的代表性，特别是用人单位代表和参保人员代表进入社会保险监督委员会，直接监督基金的管理和使用，堪称创新之举。

第八十条进一步规定：“社会保险经办机构应当定期向社会保险监督委员会汇报社会保险基金的收支、管理和投资运营情况。社会保险监督委员会可以聘请会计师事务所对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行年度审计和专项审计。审计结果应当向社会公开。”这为社会保险监督委员会顺利实施监督提供了法律保障条件。特别是社会保险经办机构，应当定期向社会保险监督委员会汇报社会保险基金的收支、管理和投资运营情况。这是应尽的法律责任。

法律还对发挥社会保险监督委员会的作用，确保社会监督效果作出了明确规定，这就是第八十条进一步规定的“社会保险监督委员会发现社会保险基金收支、管理和投资运营中存在问题的，有权提出改正建议；对社会保险经办机构及其工作人员的违法行为，有权向有关部门提出依法处理建议。”对于发现的问题，有权提出改正和处理建议，并能得到及时处理，这是对社会监督的最好支持。

看点13 处理个人举报投诉有了明确的职责分工

《社会保险法》既鼓励任何组织和个人举报、投诉违法行为，也对处理举报、投诉作出了明确的职责分工。第八十二条规定：“任何组织或者个人有权对违反社会保险法律、法规的行为进行举报、投诉。”同时进一步规定：“社会保险行政部门、卫生行政部门、社会保险经办机构、社会保险费征收机构和财政部门、审计机关对属于本部门、本机构职责范围的举报、投诉，应当依法处理；对不属于本部门、本机构职责范围的，应当书面通知并移交有权处理的部门、机构处理。有权处理的部门、机构应当及时处理，不得推诿。”

现实中，有关部门和机构对人大常委会、政府的监督检查是非常重视的，而对于来自个人的举报、投诉，在重视程度上往往不尽如人意。特别是当个人举报、投诉的内容不属于本部门、本机构职责范围之内的事情时，推诿的现象多有发生，导致人们发现问题后不愿意举报、投诉。法律对不属于本部门、本机构职责范围的举报、投诉处理责任作出明确规定，并要求“书面通知并移交有权处理的部门、机构处理。有权处理的部门、机构应当及时处理，不得推诿”。这条规定具有很强的针对性和操作性，明确规定了相关部门和机构的处理责任，是防止推诿和“投诉无门”的法律保证。

看点14 经办机构编制经费有了法律保障

“统筹地区设立社会保险经办机构。社会保险经办机构根据工作需要，经所在地的社会保险行政部门和机构编制管理机关批准，可以在本统筹地区设立分支机构和服务网点。

“社会保险经办机构的人员经费和经办社会保险发生的基本运行费用、管理费用，由同级财政按照国家规定予以保障。”

这是《社会保险法》第七十二条规定的内容，也是国家根本性法律首次对社会保险经办机构的设立，以及人员经费、运行费用、管理费用作出规定。这不仅是促进经办机构建设的法律保障，更是社会保险事业持续发展的要求，具有重要的现实意义和长远意义。

一是从总体看，医疗保险经办机构普遍存在“小马拉大车”的不堪重负现象。许多医保经办机构的人员编制、经费等是在十几年前实施城镇职工基本医疗保险制度时建立的，全民医保实施后，经办机构的工作量“几何式”增加，而人员、经费都没有增加。无奈之下，经办机构“5+2”、“白加黑”的现象普遍存在。法律规定“社会保险经办机构的人员经费和经办社会保险发生的基本运行费用、管理费用，由同级财政按照国家规定予以保障。”这对加强经办机构建设无疑是个好消息。

二是目前不少地方的社区经办机构设置极不规范，社区服务平台力量薄弱，临时人员成为主要力量，直接影响经办质量和效率。法律规定“社会保险经办机构根据工作需要，经所在地的社会保险行政部门和机构编制管理机关批准，可以在本统筹地区设立分支机构和服务网点。”这为加强社区经办机构的规范化建设提供了法律依据，更为落实党和政府关于医疗保险强基层的决策提供了法律保障。

看点15 为用人单位和个人信息保密纳入法律规范

《社会保险法》第八十一条规定：“社会保险行政部门和其他有关行政部门、社会保险经办机构、社会保险费征收机构及其工作人员，应当依法为用人单位和个人的信息保密，不得以任何形式泄露。”第九十二条规定：“社会保险行政部门和其他有关行政部门、社会保险经办机构、社会保险费征收机构及其工作人员泄露用人单位和个人信息的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；给用人单位或者个人造成损失的，应当承担赔偿责任。”

把有关部门、机构及其工作人员为用人单位和个人的信息保密纳入法律规范，有着多方面的意义。一是为用人单位和个人的信息保密是有关部门、机构及工作人员的职责使然。社会保险行政部门和其他有关行政部门、社保经办机构、征收机构及其工作人员，因工作需要，了解和掌握用人单位和个人的信息最多，也最真实，有些信息关系用人单位生产经营成败和个人发展，做好保密工作对保护用人单位和个人的合法权益有着直接的关系。因此，不可单从业务工作层面看待为用人单位和个人信息保密工作。二是法律规定为用人单位和个人信息保密，具有现实意义和长远意义。有些人不把保守用人单位和他人信息秘密当作一回事，更没有上升到法律层面，自觉或不自觉泄露用人单位和他人秘密的现象时有发生。因此，法律作出明确规定，具有很强的针对性，可以起到警钟长鸣的作用，增强人们为用人单位和他人信息保密的观念。三是体现了权利义务相对等的公平原则。第七十四条规定：“社会保险经办机构通过业务经办、统计、调查获取社会保险工作所需的数据，有关单位和个人应当及时、如实提供。”这是用人单位和个人应尽的法律责任。与此同时，社会保险经办机构也应该依法为用人单位和个人的信息保密，这是经办机构应尽的责任。