政府自利性研究中的价值判断与逻辑分析

李俊颉（云南民族大学管理学院云南昆明650031）

政府自利性研究中的价值判断与逻辑分析

李俊颉
（云南民族大学管理学院云南昆明650031）

在对政府自利性的研究中，存在着两个不可逾越问题。一是价值判断——政府自利性存在的合理性问题；另一个是逻辑分析——政府自利性研究的可行性问题。

政府自利性价值判断逻辑分析

受公共选择理论的启示，近些年来不少学者曾从自利性角度就政府职能转变滞后、政府权力异化和政府行为失范等现象的原因进行探讨，肯定政府除了公共性之外，还存在着自利性倾向，并依此对如何规范政府行为进行分析。这相比于原有从理想状态出发，期望政府本身拥有高尚的政治伦理道德或期望政府按照某种规范化和程式化的政府职能定位去履行自身的职责，无疑是研究方式理性化的一种表现。

目前无论是西方还是国内学术界，对于政府的自利性假说，都有不同的价值立场和方法论取舍。国内学术界一些研究者肯定政府有自利性倾向，并认为这种自利不仅体现在政府组织成员层面，而且体现在地方各级政府和政府职能部门层面；一些学者还认为政府的自利性，除了有其负面影响之外，在一定范围内还有其合理性的一面；更多的学者则倾向于认为政府的自利性与阶级性、公共性并存，且通常只能在事实领域处于隐蔽状态。与此同时，也有一些学者明确不赞同政府自利性假说，认为自利性概念只适用于私人领域，不能把政府工作人员的自利性理解成政府的自利性，自利性的存在充其量只是反映了政府发展的不成熟性。总之，目前学界争议的焦点集中在“政府自利性”这一命题的真伪性和政府自利性存在的合理性这两个价值立场的方面。争论之后，一个无法避免的问题就会顺接而来，那就是作为对政府行为逻辑的研究，以“自利性”这一属性或特征为逻辑起点，是否具有可行性和现实意义。

一、价值判断：政府自利性存在的合理性

近代以来，随着人民主权的政治理念以及政府的合法性来自公众授权的观念得到广泛确立，政府行为的公共属性更是被提到了至上的高度。洛克在《政府论》中明确指出：所有政治权利的设立“都只是为了公众福利”，政府产生及其存在的合法性基础从根本上决定了公共性乃是政府行为的根本属性。康德在《永久和平论》中提出，“从公共权利的全部质料之中进行抽象，那么我就只剩下公共性这一形式”。

从应然性的角度讲，政府作为公众利益代理人，不应有自身的效用目标，或者说公共效用的最大化就是政府的效用目标。但在现实生活中，政府行为最终都是由政府官员来完成的，政府官员的自利性不可能不给政府行为带来影响。“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制。”没有任何自我利益追求的政府，在现实社会中几乎没有任何踪迹可寻。在人类的政治思想史上，人们总是一方面在理想层面上不断强化政府公共性的属性，另一方面又不得不理性地反思和治理政府的自利性问题。贯彻在公共选择理论模型中的基本理念，就是坚持政治市场的行为主体同市场中的主体一样，都以个人效用最大化作为行为选择的根本原则。在这一理论看来，没有理由认为政治家和官员因为有了一种特殊身份就变成了奉行利他主义原则的天使。基于“经济人”的行为逻辑，布坎南甚至明确否认公共利益的存在：“对公共利益这种说法我是不赞同的。既然独立的个人有其自己的利益，那么，公共利益之说在我看来就是无稽之谈了。”

毫无疑问，公共选择理论的“经济人”范式和政府自利性假说存在偏颇。个人的动机中既含有大量的对物质利益和自利的欲望，也“普遍存在着关心自己和关心他人的动机”。在现实生活中的人的行为动机是一个多元因素构成的复杂结构，意识形态、家庭和学派利益、种族、宗教、国家等方面的考虑，往往都会压倒个人的物质利益计算，因而个人利益最大化并非人类行为取向现实性的反映。就此而言，我们可以说，“公共选择理论作为一种对政治行为动机的描述是不真实的”。但是我们同样必须清醒地认识到，虽然利益并非政府行为的各种微观主体的唯一效用目标，但在现有文明条件下它不可避免依然是个人效用函数中最重要的变量。马克思曾说过，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”这对于我们理解政府的自利性问题无疑是非常有启示的。

人的行为动机是社会现实关系、社会制度安排的产物。我们期望政府是“公仆”，但“公仆”的行为逻辑需要有相适应的制度环境，在缺乏这种制度环境的条件下，政府的自利属性就很难根除。当然，承认政府自利性的现实性，丝毫不意味着肯定政府自利性在道德上的正当性。政府的自利性在特定的范围内具有一定的合理性，至少是具有一定的历史合理性，控制得好甚至可以起到激励政府及政府官员努力追求公共效用目标的作用。如在市场化改革进程中各级地方政府的改革创新，是与地方政府实际利益密不可分的。但政府的自利性如果超过了一定限度，超过了应有的制约，以政府把自身利益作为高于公共利益的效用目标，其行为就会发生变异，政府利益或政府官员利益的最大化就可能成为政府行为选择的基本准则。

二、逻辑分析：政府自利性研究的可行性

一些学者拒绝政府的自利性，他们认为政府行为的唯一价值和原则就是公共性，这或许有其理由。但从实然分析的角度来看，只要我们正视历史与现实，政府自利性的存在就是一个无法否认的事实，而且它作为政府的一个属性或是特征将长期存在。学术研究恰恰正是要揭示政府行为的真实过程，无论这种过程是否违背人们对政府行为的正当期待，而且在学术研究中，对政府自利性的研究，不是对政府及官员人格的道德价值评判，而纯粹是一种方法论意义上的预设。将逻辑分析与价值判断区分开来，对于探索、总结公共选择理论的一般规律性问题具有重要的理论与现实意义。马克思当年就曾高度评价马雅维利把政府学研究同道德评判区分开来，并认为这是政治学成为一门科学的前提。

从方法论的角度，尽管公共选择理论存在着过于夸大“经济人”范式的分析方法适用性和有效性的片面性，但作为一种而不是唯一的一种研究政治现象的分析方法，依然具有重要的意义。社会现象是错综复杂的，要求一种分析方法对社会现象做出圆满合理的解释是不切实际的。任何社会理论所能提供的都不过是一种观察、分析社会现象的独特视角和方法，为了达到理论的自治，它必然要舍弃许多非直接相关的变量因素。正如弗里德曼所说的那样，最好的假设并不一定是最接近复杂现实的假设，而是那种尽可能简单明了，并且有尽可能大的解释与预见能力的假说。

因此，从研究的逻辑上讲，即使是自利性假设不完全符合政府及政府官员的行为动机的行为逻辑，我们在主观上期待绝大多数官员具有比“经济人”更高的道德水准的同时，却不妨在制度建设上做最坏的打算，以“经济人”假定的逻辑来寻找现行制度可能存在的漏洞。正如布坎南所指出的那样，“在政治经济学中，只有把‘私人’看做是无例外地最大限度地在追逐财富者，市场的法律架构——‘法律和宪法’才能设计出来，以便促进‘普遍利益’和人对人不适当的剥削。”

三、政府公共性与自利性边界的设定

承认了政府自利性的存在具有一定合理性，那么政府行为的公共性与自利性必然是共生的，而且其空间是一定的，一方的扩张势必形成对另一方的挤压。而且自利性膨胀会侵吞公共性的生存空间，政府的公共性得不到伸展，最终侵蚀公共性而使政府走向变质。另一方面，如果刻意追求公共性，侵占自利性的合法空间，积极意义上的自利无法得以满足，公共性也就失去了依托。

以行为主体的视角看，所谓政府的自利性，指的是政府偏离公共效用最大化的目标追求自身效用最大化的行为属性。在理论预设上，本文不赞同把政府简单地抽象为追求自身利益最大化的“经济人”，而是倾向于把自身效用最大化视为政府效用函数的关键变量。这里的效用（Utility）泛指能够给政府行为的各类主体，包括政府行为微观主体工作人员、政府内部的各个部门和机构，以及各级地方政府自身带来需求满足的各种价值。这样对研究地方政府的自利性会更有层次性和针对性。由此，其自利性主要表现为三种形式：

1．政府官员追求个人收益最大化的努力导致微观政府行为偏离公共效用最大化的轨道。政府官员作为公众最终意义上的代理人，具有双重角色：公职人员和利益个体。作为公务员，理应为维护委托人的利益而工作，但个人利益最大化的冲动实际就隐含着公务员牺牲公众利益谋取个人私利的可能性。在政府官员中，行政长官作为对地方公共事务有着最大影响力的行为主体，其自利性的突出表现就是其追求个人政绩最大化的短期行为。

2．政府机构追求自身利益最大化导致政府行为偏离公共效用最大化的轨道。“政府机构有其自身的利益。这些利益不仅存在，而且还相当具体”。在政府控制着众多社会资源的配置，而各级政府及其职能部门的利益实现在很大程度上与其资源控制相关联的情况下，各个政府机构事实上都有可能成为某种利益主体。政府行为由于缺乏像市场组织那样来自于消费者或市场的外部压力，其行为的主要动力往往只能来自于政府内部，即由政府自己确立行为目标。在这一过程中，不可避免会发生具有自利性属性的政府以组织自身的目标，而不是公共利益目标作为行为主要依据的现象。这就是查尔斯·沃尔夫所说明的政府行为的内部性或内部效应（Internalities）问题。

3．地方政府作为相对独立的行为主体，追求地方利益最大化和本级政府利益最大化的努力，导致其行为偏离整个国家公共效用最大化的轨道。就中央与地方的委托代理关系而言，地方政府存在着极大的自主性，而地方政府行为选择，在一定的时期和范围内，会形成与中央不同的利益格局，这也是当前中央与地方关系所呈现的一个新格局。

综上所述，在政府活动过程的研究当中，我们不能再沉溺于膜拜政府公共性化身的乌托邦当中，而只能做出一个“有限满意”的选择——承认政府自利性的合理性，在公共性与自利性之间寻求平衡。然而，“自利性”在很大程度上只是政府行为的一种诱因，自利性的概念自身并没有为政府权力的规范、政府职能转变的内在行为逻辑的研究提供太多的信息。如何在公共性与自利性之间以及在其内部确立合理的激励机制和约束机制，就成为学界与政界任重道远的问题了。

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责任编辑：刘国春

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10.3969/j.issn.1009-6922.2010.02.09

1009-6922(2010)02-37-03

2010-04-12

李俊颉（1975-），男，云南蒙自人，云南民族大学管理学院行政管理专业2007级硕士研究生。主要研究方向：行政管理的理论与实践。