我国政府公共危机治理的困境及其化解

刘宇 汲君（南京工业大学公共管理学院江苏南京211816）

我国政府公共危机治理的困境及其化解

刘宇 汲君
（南京工业大学公共管理学院江苏南京211816）

中国政府在面对公共危机的到来，缺乏强烈的危机意识、应急立法机制滞后、管理专业化常设机构建设上不健全。反思其消解困境的对策，应该相应树立起政府危机意识、完善政府应急的法治建设、建立专业化常设机构等。

公共危机治理对策

自从人类社会诞生以来，就面临着各种各样的危机。可以说，人类社会的发展历程就是不断回应各种危机的挑战过程。从世界历史看，没有一个国家不遭遇危机；从一个国家的历史看，没有一个时期不出现危机。危机是一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发会严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出政府和社会常态的管理能力，这就要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。我国总体应急预案按照发生过程、性质和机理将突发公共事件分为四类:一是自然灾害。主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。二是事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。三是公共卫生事件。主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。四是社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等。这些危机总结起来即具有突发性和紧急性，不确定性和易变性，以及巨大的危害性和破坏性。

对于中国近几年所发生的危机来讲，在2008年初，中国南方城市经历了一场五十多年不遇的暴雪自然灾害，给全国人民的生产、生活以及各个方面带了巨大的生命和财产损失。2008年5月，四川汶川地区发生了8.0级强烈地震，给当地人民带来了巨大物质和精神损失。这些危机事件的发生引发了政治、经济、法律、科技、文化以及生活各层面的震动和思考。这些危机事件引起了学术界和理论界的关注，同时也引发了他们对危机管理的重视与研究。各级政府部门也普遍认识到，在经济全球化和我国全面建设小康社会的大背景下，加强政府危机治理，及时有效地处理危机是各级政府必须认真对待和重视的重大问题，也是我国行政学理论界的一大研究课题。政府面临危机四伏的社会现状，应该了解并掌握如何在危机到来之前及时处理危机，这是现代政府必备的重要能力之一，是衡量政府管理水平的一项重要指标。因此，面对各种各样的危机，我国政府如何建立起一个有效的危机管理体系，不断提升危机管理能力，可以说是对公共危机管理最大的挑战。

一、我国政府公共危机治理现状和困境分析

（一）政府危机管理意识严重缺位

政府官员和公众的危机意识淡薄，危机防范和应对技能低下，社会整体的抗逆水平和自我救助能力差。在突发事件来临时，易于猝不及防，惊慌失措，加大了生命伤亡与财产损失的几率。与此同时，政府尚未认识到社会转型期危机的常态化趋势。转型期社会危机的常态化趋势，体现在以下几个方面:首先，危机的实际发生频率日益增加。除了自然灾害、人为事故等传统危机以外，恐怖袭击、瘟疫传播、生态恶化、核原料泄露等新的危机也不断发生，我们几乎每天都能听到各种危机的报道。其次，全球化的发展加速了危机的传播和蔓延。第三，现代社会的高度联系也造成危机的扩大化。现代社会越来越显示出相互高度依存的特征，如同多米诺骨牌一样，能产生连锁反应。单一的危机如果控制不力，很有可能演化为综合性的危机。第四，城市化进程的加快，人口流动速率的提高，使得城市成为危机的多发地带。第五，转型时期社会利益分化严重、人们价值取向多元化、新旧文化碰撞加剧、传统道德体系失稳，加剧了社会冲突的可能性。

（二）政府危机管理专业化常设机构不健全

从国际上看，一些发达国家对建立强有力的反危机指挥协调系统都非常重视。例如，美国政府于1979年成立了联邦紧急事态管理局，直接向总统负责。经过多年的发展，美国已有了一整套“综合应急管理系统”，以应对各种类型和规模的天灾人祸，9-11事件爆发后，该系统迅速启动，全力开展救难工作，使恐怖袭击的伤害降到了最低限度。然而，目前我国处理公共危机的基本模式主要是，专门针对特定需要而由中央政府或省级政府、有关部门设立临时机构，一级等着一级下指示决定怎么办。这样就缺乏对危机的预测、预警工作，从而影响危机处理的效率。2006年1月份国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》在“组织体系”中规定:“国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，由国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构（以下简称相关应急指挥机构）负责突发公共事件的应急管理工作;必要时，派出国务院工作组指导有关工作。地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。”同时在“运行机制中”规定:“特别重大突发公共事件应急处置工作结束，或者相关危险因素消除后，现场应急指挥机构予以撤销。”从应急预案规定的组织体系和运行机制来看，我国中央政府和地方政府还没有普遍地建立起“具有综合应急管理”功能的专门常设机构。其实，我们作为一个正处在矛盾突显期和危机频发期的国家，成立类似美国的联邦紧急事态管理局这样的专门常设机构是必要的。

（三）政府危机管理应急立法机制滞后

健全、完善政府危机管理的法律体系，是适应危机管理法制化、规范化、制度化的要求。实践证明，没有健全、完善的公共危机管理的法制，就没有高效的突发事件的政府管理；健全、完善的危机管理法制是政府危机管理系统中最重要的支撑，也是我国社会主义法律体系的重要组成部分。经过20多年的法制建设，我国危机管理的法制已经有一定的基础，但是从整体上来看，法律法规体系尚不健全和完善。我国危机管理的法制建设显得相对滞后，使得在应对现代出现的高频率、多领域的紧急事件时，往往显得力不从心。比如，虽然我国宪法有危机事态处理的规定，但缺乏全局性的国家安全法和“紧急事态法”，造成全国性危机管理缺乏专门性法制保障。又如，由于我国在处理危机事件中的“信息公开法”还没有制定，在危机管理中就很有可能带来以下后果:为保“乌纱帽”，地方政府隐瞒实情;公众因为没有法律依据要求政府部门提供关于危机的信息，而只能妄加猜测，甚至轻信谣言;政府有关部门在处理危机时往往相互之间的信息缺乏共享，在处理危机过程中的信息采集、信息分析和信息传导往往也产生信息不对称，不利于解决危机，从而使得政府在处理危机的效率大大降低。据此我们认为，我国政府危机管理的法律体系还不够健全，从而使政府在危机管理中遇到不少困惑。从这个意义上讲，健全政府危机管理的法律体系是十分必要的。另外，虽然我国已经先后制定了一些有关处理公共危机事件的法律，但有些法律本身的部门管理色彩太浓，缺乏政府各部门之间、政府和社会之间的协调与合作。所以，政府处理危机的法律法规体系有待于进一步完善。

二、构建我国政府公共危机化解机制的对策

既然政府在公共危机中具有不可替代的作用，那么我们就应当以建构政府危机管理体制为突破口，更加注重政府能力的建设。笔者认为，应从以下几个方面着力：

（一）增强政府的公共危机意识

我国是有着丰富危机管理意识的国家，“居安思危，思则有备，有备无患”是中国传统政治思想的重要内容之一。改革开放以来，虽然各种自然灾害、公共安全事件等一直保持着持续上升的势头，然而经济的快速发展似乎遮蔽了社会各种危机所带来的严重危害。政府和民众危机管理的意识逐渐淡薄直到世纪之交，随着各种危及公共安全的危机事件不断凸现，并逐渐成为制约我国经济和社会健康发展的重要因素，危机管理才开始进入政府管理的视野。

危机意识是危机管理的起点，是建构公共危机体制和处理公共危机的前提。为此，一方面,政府不仅要唤醒广大领导干部、政府行政机关工作人员以及公民的危机意识，把危机意识引入政府管理；还要建立公共危机处理的培训系统，培养和提高领导干部和公务员处理危机事件的应急能力；同时营造社会预防、处理公共危机的良好氛围；另一方面,政府对民众还要进行应急训练，在公共危机爆发前后，应通过各种媒体，及时、有效地和公众沟通，向社会提供公共危机信息，引导公众去应对突发事件，配合政府开展工作，形成一种全社会团结协作、共渡难关的氛围。

（二）建立、健全统一的专业化危机处理指挥机构和协调机制

要尽快成立处理危机的专门委员会或机构，制订处理危机的基本方针和对策。迅速成立处理危机事件的专门机构，由政府的主要行政长官担任领导人，会同有关职能部门如医疗救护、安全力量、消防等组成。危机处理机构根据有关法规集中、统一行使危机状态下的紧急处置权，制订出有效的危机处理方案和对策。

借鉴国际上各国政府在处理公共危机上的成功经验，考虑到中国的具体国情，国家有必要在中央政府建立高层次的公共危机管理的领导、指挥和协调机构。这一机构的主要职能在于：制定危机管理的战略、政策和规划；进行危机信息管理；进行危机风险的评估；在非危机时期，负责危机的预防和预警工作；在危机发生期间，负责领导与协调工作；负责危机管理的监督管理工作；对政府管理者和社会公众进行危机管理的教育和培训等。在中央政府的统一领导下，明确中央各部委、各级人民政府危机管理的职能和责任。考虑到危机的多样性，应明确不同政府机构在承担某些特定危机管理的职能和职责，这样便形成统一领导，分工协调的危机管理体制。

在中央层面，一方面，要应尽快建立危机管理的常设性中枢机构——例如国家安全委员会，这样可以协调各相关部门、各方面专家的意见，对危机事件进行正确地认识和把握，制定长期反危机战略和危机管理计划，提高各地区、各部门、各级政府之间的协调能力。在地方层面，各级地方政府设立危机管理的相关部门，同时用法治化的手段明晰各职能部门的职责，以实现在危机管理过程中各部门高效协调的运作；另一方面，要制定危机管理政策规划，建立预警和信息报告制度，对地方应急管理提供指导和帮助，直接处置全国或全省范围内的重大危机事件；组建常设的综合性协调机构，统一负责各种紧急事务的协调管理。同时，对于地方而言，应当明确地方政府负有直接处置本地突发事件的责任并赋予其统一实施应急处置的权限。

（三）进一步完善政府危机管理的法治建设

开展政府危机管理的立法研究，构建和完善政府应对和处理危机事件的法律、法规体系，这是强化政府危机管理能力建设的根本措施。目前，在我国很多地方还没有建立起政府危机处理的法律机制，这对提高政府危机处置能力，尤其对政府部门协调、组织机制落实、人财物调拨的力度等都产生了很大影响。因此，完善危机法律规范，维护经济社会发展和人权保障所需的法律秩序，明确公民在危机状态下应当承担的相应权利和义务，使公民权利如生存权、健康权、知情权获得更有效的法律保护，使行政权力能够更有效地依法行使，显得非常重要。

我国已经制定和颁布了一些应对危机状态的法律法规。但是，从整体上看，法律法规体系尚不完整。因此，为了使政府危机管理法制化，使危机管理工作有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，有必要重视和加快涉及危机管理的立法。首先，要在宪法中对危机状态、紧急状态的确认、紧急状态的实施、政府紧急管理权等做出规定。其次，制定统一的《危机状态管理法》，统一的危机状态管理法应该就下列主要问题作出明确的规定:危机状态的确认和宣布;政府的危机管理权;政府在危机状态下的回应措施；危机状态下的法律责任等。最后，还要制定、完善管理和应对各种各样的危机或者紧急突发事件的专门法律、法规。

另外，公共危机的治理仅仅靠政府的力量是不够的，还需要非政府组织的积极配合帮助。在2008年四川汶川地震的救援中，我国非政府组织在灾区的出色表现就是个很好的例证。为此，政府应建立与非政府组织共同应对危机的联动协调机制，调动非政府组织参与危机治理的积极性。

[1]罗伯特·希斯[著].王成，宋炳辉，金瑛译.危机管理[M].北京:中信出版社，2001

[2]姜敏香,王学军.我国政府危机管理体系存在的问题及对策[J].理论学刊，2006,(2)

[3]余健明，刘江华，陈耀军等.论我国如何建立政府危机管理机制[J].政治与法律，2003,(6)

责任编辑：刘国春

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10.3969/j.issn.1009-6922.2010.02.08

1009-6922(2010)02-34-03

2010-04-09

刘宇（1986-），男，江苏南通人，南京工业大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生。主要研究方向：区域生态政府；汲君（1984-），男，山东莒南人，南京工业大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生。主要研究方向：农村基层组织。