国有独资公司与公众持股公司治理机制比较分析

苌景洲

(国家开发银行,北京100000)

随着国有企业改革的逐步深化,大型国有独资企业的改革已成为人们日益关注的一个焦点。然而,是打破现有国有独资产权制度,建立新的产权约束机制及公司治理机制,还是在保持国有独资产权制度的前提下完善公司治理机制,人们对这一涉及国有独资企业改革方向问题的认识并不一致,甚至存在较大分歧或对立。本文拟从国有独资公司与公众持股公司的治理机制对比分析出发,谈一点对大型国有独资企业改革方向的认识。

一、不同产权结构下的公司治理机制特点

所谓公司治理机制,实质上是在公司产权——所有权与经营权分离的前提下,为降低公司所有者与经营者之间的委托代理成本,提高公司的整体运营效率,维护公司所有者合法权益,实现利益相关者利益均衡而设计的一种管理制度,是一种公司权力配置与运用上的制衡机制。根据当代公司治理理论研究,一个完善而有效的公司治理机制不仅包括公司的内部治理结构及约束,而且还包括来自公司外部的市场约束与社会监管等。前者主要是通过公司内部股东大会、董事会、经营管理层等组织的机构设置,以及通过合理配置上述机构主体之间的权利、责任与义务,以实现公司内部的权力制衡和经营管理者的行为规范化;后者主要借助于资本市场的运作、公司间的兼并收购、相关利益者的压力以及政府监管当局的直接干预等,以形成一种对公司内部控制权的外部市场选择压力。而在上述整个治理结构中,公司董事会作为公司的经营决策机构,则又是整个公司治理结构的权力核心及有效发挥作用的关键。可以说,无论是股东权利的行使、股东意志的体现、公司经理人(CEO)的选择、监督与激励,还是公司发展战略与经营决策的制定,都取决于公司董事会的合理构成与有效运作。不同产权结构下公司治理机制所表现出的差异及特点,主要集中在公司董事会的组成及其成员的产生方式上。从当代公司的产权结构类型看,公司(主要是大型公司)的产权结构大体上存在“国有独资”、“大股东控股”和“公众持股”三种模式。大股东控股公司的治理机制属于“管理型治理机制”,即公司股权集中于少数大股东手中,股东大会是实实在在的最高权力机构并发挥着最终的裁决功能,公司董事会成员尤其是董事长一般由大股东直接推荐或担任。虽然一些公司也引入了独立董事制度,甚至选举职工作为公司董事会成员[1],但董事会成员主要由公司股东担任。在大股东控股公司中,公司所有者可以通过股东大会投票、委派董事等方式直接体现自己的权利意志,并通过董事会间接控制公司经营者,公司与公司董事会一般掌控在大股东手中。据有关学者研究,日本、德国等国的大公司多属于这类由大股东控股的“管理型治理机制”公司[2]。

国有独资公司(主要指大型国有独资公司,以下同),形式上国家独有、属于“管理型治理机制”模式,但公司股权属于全体国民,只是由政府代为管理和操作。而且从现实看,国有独资公司一般不设股东大会(也无法建立股东大会),主要由股东代表——政府出资机构及其公务人员代行股东权力;如果建立有董事会,公司董事会成员一般也由国有股代表——政府部门直接推荐和最终任命,公司董事会成员完全由那些与公司没有任何财产关系的人士(既可以是政府公务人员,也可以是社会知名人士)担任。在国有独资公司中,不仅所有权与经营权相对分离,而且所有权本身——全体国民的所有权也交由其代表——政府行使,属于一种典型的所有权“双重委托代理”关系。所有者对公司经营基本上不发挥任何的直接约束作用,只能通过其代表——政府间接地表达自己的意愿。这类公司国内、国外都有,而且多分布于比较特殊的经营领域,如邮政、电网、交通等[3]。

公众持股公司,从各国的实践看,多是些股权高度分散的上市公司,一般被称之为“市场型治理机制”公司。即由于股东数量众多,股权高度分散,公众持股公司的股东一般没有能力也没有动力直接参与公司的管理,公司治理更多地是依赖外部力量,主要是借助于独立董事制度,借助于发达的资本市场,通过公开监督、兼并、收购等方式来改进公司的经营与管理。公司中虽然设有股东大会,但往往流于形式,对改进公司治理,如董事会成员的选择、CEO的任命等,基本上不发挥什么实质性作用,公司董事会成员往往由公司高级管理人员和与公司没有任何财产关系的独立董事组成,其选任基本上脱离了公司股东的直接制约与影响。也就是说,基于非财产和非经济利益约束的独立董事制度、基于发达资本市场中的外部公司控制权争夺约束等,共同构成了公众持股公司治理机制的典型特征。这类公司主要以英国、美国等国的公众持股公司为代表[4]。

虽然不同产权结构下的公司治理机制表现出一定的差异及不同特点,但若从公司治理机制的内在功能看,以下几大功能的有效发挥,应是当代市场经济条件下公司治理机制成功运作的重要表现,同时也是判断公司治理结构框架是否合理的关键性标志。一是保证公司能按照法定的程序选择出适合本公司的经营管理层(主要是公司董事会成员、CEO等)。二是实现公司内部权力的合理配置与制衡。主要是通过对股东会、董事会、经营管理层、监事会等机构的权责利进行明确分工,在公司的经营决策与实施方面形成有效的权力制衡。三是对经营管理层的经营管理行为进行有效的绩效考评与奖惩,使经营管理层在追求自身利益最大化的同时,尽可能符合公司所有者的意愿,以实现公司利益的最大化。

二、对国有独资公司与公众持股公司治理机制的比较分析

虽然“国有独资”和“公众持股”是两种截然不同的产权结构形式,但若从治理机制发挥作用的机理看,国有独资公司与公众持股公司似乎并没有什么本质上的区别。

1.两者的产权基础都属于高度社会化的财产所有形式。即两者都形成于“私人独资”、“大股东控股型”之后,是生产和产权高度社会化的产物;只是国有独资公司的股权高度集中于政府,公众持股公司股权高度分散于社会。而国有股权高度集中于政府,其实是一种更广泛的公众持股形式,在代表公众利益方面,国有独资与公众持股并没有本质上的区别,区别的只是社会化的程度不同:前者代表的是全体国民,后者代表的是部分社会公众。

2.两者的股东大会都“形同虚设”。公司股东(无论是国有独资公司的全体国民,还是公众持股公司的小股东)一般都无法通过股东大会直接表达自己的意愿,并行使最终的裁决权力,一切都需要通过代理人——国有独资公司是政府委派的公务人员,公众持股公司是选出的独立董事等——间接地行使相应的权利与职能,由此形成对公司经营管理层的权利约束与行为控制。而且,由于两者都缺少所有者的直接监督约束,无论是国有独资公司还是公众持股公司都存在比较突出的“内部人控制”问题。

3.两者的董事会成员都由公司的非财产所有者——非股东担任。国有独资公司的董事会成员可能由政府委派并由政府公务人员担任,公众持股公司的董事会成员一般通过特殊的选择机制由商界经营管理人才或社会贤达担任。同时两类公司的经营者(CEO等),也主要由上述性质的董事会选择、聘任。其中,在公众持股公司中,为解决因所有者约束无力或“缺位”而造成的内部人控制问题,有效保护公司股东及其他利益相关主体的合法权益,发达国家普遍引入了独立董事制度,并在法律上对独立董事的选任程序、独立董事资格及其责、权、利等作出了明确规定,希望外部董事为维护其声誉而能对经营管理层进行有效监督。比如,国外公众持股公司的董事会中独立董事一般占较大比重,甚至以独立董事为主,在公司董事会内部,一般都设立有以独立董事为主或全部是由独立董事组成的提名委员会、薪酬委员会和审计委员会,公司董事成员一般由董事会的提名委员会提名,或由公司经营者推荐,然后由现任董事会成员选举确认。也就是说,在公众持股公司的运作中,起核心作用的基本上是那些与公司并没有财产权关系的“独立董事”及由公司内部高管兼任的执行董事,整个高管的产生过程更类似于一种政府或公众部门的民主选举制度。

4.公众持股公司独立董事与国有企业管理者的行为方式非常相近。按照各国的法律规定,独立董事主要是那些与公司没有任何财产及商业利益关系的、主要依据法律参与公司内部管理的社会专业人士,其收益除少量的报酬外主要体现为公司经营成功带给他的精神享受及心理满足。相应地,独立董事的行为方式主要受制于个人名誉地位、职业道德和法律责任的约束,即在法律赋予他们监督与管理权限与责任的情况下,为维护其自身名誉,独立董事往往会站在客观公正的立场上利用法律赋予的权力对大股东或经营管理层进行监督管理,从而达到公司内部权利上的制衡。这样,若从独立董事的行为方式和动机上看,独立董事在经济上完全处于一种典型的激励与约束、责任与利益不对称的状态中,其行为方式与国有独资公司中由政府委派的经营管理人员没有什么本质上的区别,从某种意义上讲,也许不如国有企业中由政府选任的经营管理人员。因为独立董事往往都是兼职,能投入到公司的精力毕竟有限,而政府委派的经营管理人员基本上都是专职,在对董事会成员的选择与管理上,在股东代表行使权利上,国有独资公司往往会比股权高度分散的公众持股公司更有效率(当然前提是国有独资公司的治理机制必须规范)。不仅如此,公众持股公司的独立董事制度也并非是一种十全十美的设计。国外公司高级管理层的收入水平与公司实际经营状况脱节的现象日益明显,近年来越来越多的公司管理丑闻,如美国安然公司、世纪通讯公司等造假破产案,以及一些学者对董事会制度的实证研究等,都证明了这一点。如果认为国有独资公司的治理机制存在着一定的缺陷,公众持股公司的独立董事制度也同样存在类似的缺陷或不足;但这些缺陷或不足并不能成为否定上述制度的根本理由。

总之,无论从公司治理的结构——公司产权、股东会、董事会的设置看,还是从公司治理机制的运作过程——董事会发挥作用的机理看,国有独资公司和公众持股公司的治理机制都是一种非常相近的公司治理模式——都属于典型的“所有者缺位”和“多重委托代理治理机制”。当然,公众持股公司与国有独资公司在其他方面也存在着一些较大的差异。一是资金的募集上。公众持股公司是一种开放式的股权结构,完全可以根据业务发展的需要向社会筹措所需要股本金,国有独资公司只能由政府财政拨款或政府发债。二是国有独资的国有股东代表——政府更容易形成不规范的干预(不过这可以通过制度来加以规范)。三是国有独资公司因无法上市,不能建立内部期权激励机制,形成内部期权和外部资本市场对公司管理层的有力约束。如果说公众持股公司与国有独资公司相比有什么优势,融资与期权激励、资本市场约束优势应是最突出的两点;但在改进公司经营效率、提高管理水平等方面,治理规范化的国有独资公司与公众持股公司并没有本质上的区别。

三、对我国国有独资企业改革方向的认识

既然大型国有独资公司的治理机制与公众持股公司基本相同,那么为提高国有独资企业的经营管理效率而改进其治理机制,似乎与国有独资企业的产权改革之间并没有必然的因果关系。或者说,虽然公众持股公司是当代大型企业的普遍选择,但由于大型国有独资公司与公众持股公司的治理机制非常相近,仅从改善公司治理的角度看,是坚持“国有独资”还是转变为“公众持股”,并没有质上的差异,很难说公众持股就是一种比国有独资更合理、更有效的产权结构。原则上讲,在国有独资的前提下,通过借鉴公众持股公司的治理机制及国际经验,通过引入规范而严格的董事会、职业经理人、信息公开披露等制度,同样可以建立起类似于公众持股公司的治理机制,只是国有独资公司的融资功能、内部激励机制不如公众持股公司灵活便利而已。仅为完善治理机制、提高效率而将历史形成的大型国有独资公司转变为公众持股公司,并没有什么实质上的改进意义,因为产权结构改革(或股份制改造)毕竟只是国有企业改革的形式,而建立符合现代企业制度的公司治理机制才是国有企业改革的核心内容及目标。

其实,我国大型国有独资企业的经营效率之所以往往比较低下,不及国外公众持股公司,一方面与国有独资公司治理机制不完善、尚未建立起符合现代公司制度的公司治理结构与机制有关,另一方面也与评价的角度与标准不尽科学有关,即仅仅从股东投资回报和经济指标的角度来评价国有独资公司的经营行为及业绩,而国有独资公司作为政府拥有的国有企业,除了从事正常的业务经营外,一般都承担了相应的社会职能,如维持社会就业与社会稳定,服从政府的宏观调控需要,承担政府委派的政策性任务等(这是其他非国有独资公司所没有的),其经营产出还表现为较强的社会效益。从技术上讲,裁减员工、撤并机构、增加国有独资公司的盈利并不难,但若从国情、政治、社会的角度看则远非这么简单,在很多情况下国有独资企业的经营效率低下并不能成为其改革的主要动因。因此,对大型国有独资企业而言,是维持国有独资、选择大股东控制型还是选择社会公众持股型,不仅要考虑完善公司治理机制的需要,同时还应看国家所处的经济、政治环境、法律制度体系,以及经济社会对企业功能的内在要求。考虑到人口众多,经济、自然及社会状况极为复杂仍将是我国最为突出的基本国情,在今后相当一段时期内,我国不仅面临着体制转轨所带来的种种不确定性,同时还需要“在经济发展中统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”,经济与社会发展对政府及公共部门的宏观调控及政策性服务需求仍会十分强烈,那么,从我国在若干重要领域已形成一批实力雄厚且技术装备先进的大型国有独资企业这一现实出发,在保留其国有独资、使其能执行必要的政府政策及意图的前提下,通过建立新的公司治理机制以不断改善其经营管理状况,似乎应是一种更为现实可行的选择。当然,前提是这些国有独资(或国有控股)企业的数量不能太多,占行业的比重不能过大,而且应是行业中具有一定特殊地位的大型企业。

[1] [3]何家成.公司治理结构、机制与效率——治理案例的国际比较[M].北京:经济科学出版社,2004.

[2] [4]李维安等.公司治理[M].天津:南开大学出版社,2001.