中国地方政府行为研究：多维视域与未来展望

秦绪娜

（浙江大学 公共管理学院，浙江 杭州 310027）

中国地方政府行为研究：多维视域与未来展望

秦绪娜

（浙江大学 公共管理学院，浙江 杭州 310027）

中国地方政府行为因其特殊性和重要性已成为学术界研究的热点。主流的研究视角有：基于公共选择理论的利益分析、基于制度经济学及新制度主义理论的制度分析和基于博弈论及委托代理理论的府间关系分析。这些视角的探讨为我们分析地方政府行为提供了多元的分析框架和有价值的启示，未来的研究将是更多学科、更多视角的交流与融合。

中国地方政府；政府行为；多维视域；研究展望

在我国改革开放三十多年的发展历程中，地方政府扮演了极为特别的角色，起了至关重要的作用。近年来，学术界对地方政府行为进行了大量研究，提出了一系列极富有启示意义的理论阐释。从现有研究来看，主要从利益分析、制度分析和府间关系分析三种视角展开研究。

一、基于公共选择理论的利益分析

该分析视角主要是运用公共选择理论的方法对地方政府在既定约束条件下追求利益最大化的理性“经济人”行为的探讨。①“公共选择是一种对政治的看法，它是在把经济学家的工具和方法扩大应用于集体的或非市场的决策过程中产生的。”②“公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单地定义为把经济学应用于政治科学。公共选择的方法仍然是经济学的方法。”③当前学术界对此视角的研究主要涉及以下四个层面。

1、地方政府的经济人属性。公共选择理论有一个重要的理论前提，就是理性经济人假设。“经济人”假设在18世纪古典经济学时期就已产生，其认为人生来是自私逐利的，追求个人利益最大化是人所有行为的根本出发点。20世纪80年代，公共选择学派的代表人物布坎南将“经济人”这一假设引申到了对政府行为的分析上。④公共选择学派认为政治活动的本质是一种公共选择，“政治人”与“经济人”一样，是利己的、理性的、依据个人偏好的，以最有利于自己的方式进行活动。与中央政府以全社会公共福利最大化为目标相比较，我国现时期的地方政府在某种程度上正成为以“成本—收益”分析为导向、追求自身利益最大化的“经济人”。⑤

2、地方政府利益的客观存在及其构成。公共选择理论所依托的理论假设“经济人”的核心观点是：“人是关心个人利益的，是理性的，并且是效用最大化的追逐者”。⑥经济人属性使得地方政府行为具有明显的利益取向。韦伯曾提出：“虽然在理论上科层组织只是非人格的部门，但实际上它拥有本身的利益、价值和权力基础。”⑦我国越来越多的学者承认政府利益的存在，认为“政府具有自身利益”，⑧“承认政府合法权益比追求法外权益更符合实际，更利于社会主义初级阶段的社会政治、经济、文化等各项事业的发展。”⑨有学者提出，转型期地方政府的利益结构是一个多重利益目标的组合，特定的利益结构决定了特定的效用偏好和效用目标。⑩政府行为是公共利益、部门利益及官员利益组成的复合利益的反映，利益的复合状况及力量格局共同决定着政府的行动。⑪

3、利益对地方政府行为的影响。政府利益作为内在驱动力，有力地影响着政府行为，这种影响是双方面的。一方面是积极影响，即合理范围内的政府利益能够增强政府的行政能力，激励政府及其工作人员负责任地、高效率地开展工作。另一方面是消极影响，地方政府存在追求自身垄断利润最大化的机会主义倾向，他们在政策执行过程中存在越位和缺位的问题。⑫具体讲，政府利益的存在可能会导致政府机构自我扩张，阻碍行政管理体制和机构改革的进行，造成部门利益独立化，进而导致政府行为的失范和扭曲，影响政府的形象，损害社会利益的实现。

4、地方政府的自利性探讨。公共选择理论运用理性经济人假设，将政治领域与经济领域的活动加以统一，认为在政治领域活动的主体同样遵循经济人假设，追求自身利益最大化并由此引出政府自利性的概念。⑬政府自利性就是政府组织或政府官僚追求自身利益最大化的属性。⑭政府自利性是地方政府行为失范和扭曲的深层根源。为此，有学者提出克服政府自利性的对策：依靠完善政府动态运作机制，使政府的责任意识与服务意识有效统一；依靠改善政府静态生存状态，使政府的有限性与有效性高度统一；依靠政府质量的提高，使法制政府的权威得到维护。⑮

二、地方政府行为的制度分析

该视角主要借鉴和运用制度经济学和新制度主义的相关理论对地方政府行为进行制度分析。制度是影响地方政府行为选择的关键变量。相对于中央政府，地方政府是制度的需求者，而相对于地方辖区，地方政府又是制度的供给者。所以，对地方政府行为的制度分析主要包括以下两个层面。

1、地方政府行为的制度环境分析。诺斯提出，制度是为决定人们的相互关系而人为设定的一些规则，其主要作用是通过建立一个人们相互作用的稳定的(但不一定有效的)结构来减少不确定性。⑯“政治制度是相互联系的规则和常规的集合，它们决定着与角色和处境相适应的适当行动。”⑰国内学者主要关注影响地方政府行为的三个制度变量。一是财政分权体制。作为决定经济利益最终分割的制度安排，财政分权体制始终是理论界关注的焦点。刘承礼认为，地方政府行为的变迁路径受很多因素的影响，而最大的也是最直接的影响因素莫过于中央与地方财政关系的调整。⑱周业安分析，财政分权是重新构造政府间契约关系的核心。通过分税制，不同层级的政府有了对应的责任和利益。基于这种制度安排，地方政府的激励不仅得到有效改进，而且也部分克服了原先政府间关系市场化的短视和波动倾向。但是，现行的分税制是一种不彻底的、也就是有限的制度化分权，它导致了有限的地方政府竞争。⑲二是官员考核晋升机制。国内学者主要是从激励层面进行分析并侧重剖析了当前官员考核晋升机制的缺陷对地方政府行为的消极影响及其对策。有学者认为，侧重GDP总量的考核指标和干部的任职期限，使得地方政府不可避免地出现短期行为，偏好于“形象工程”、“政绩工程”。⑳有学者反思了以往我国地方政府绩效评估体系，认为评估指标价值泛经济化，政府公共服务价值缺失，以GDP增长幅度为衡量地方政府的核心指标，忽略了公共需求的满足和社会协调发展。㉑未来对地方政府行为绩效的评价机制必将发生变化。㉒三是权力监督机制。对地方政府制度约束的重要内容是对其谋求私利行为的约束，但当前的制度约束乏力，扩大了政府和官员追求私利的灰色空间。㉓在我国目前的行政体制下，对地方政府的监督主要来自上级政府和地方人大。上级政府由于时间、空间、人力、财力的限制，导致了“天然的信息不足”，难以进行有效地监督。㉔而地方人大的意见对政府形不成真正的约束力，发挥不了监督作用。这样就形成了地方利益实现过程中的制度缺陷。如果主要由当地的居民和企业来约束地方政府行为，那么就会减少信息不对称，大幅度降低监督成本，抑制地方政府的机会主义行为。㉕以上是影响地方政府行为的主要的正式制度变量，现实中还有其它的正式制度因素和非正式制度因素对地方政府行为也起了重要作用。另外，有学者将影响地方政府行为的制度分为显性制度和隐性制度，认为显性制度和隐性制度共同构成我国地方政府行为模式形成的制度变量。㉖

2、地方政府的制度创新行为分析。学术界特别是经济学界和行政学界的不少学者对地方政府在制度创新过程中的行为逻辑进行了富有启示的探讨。杨瑞龙提出，地方政府在向市场经济的渐进过渡中扮演着主动谋取潜在制度净收益的“第一行动集团”的角色。㉗郭小聪运用制度分析方法分析了地方政府制度创新主体地位的确立与提升过程，并论证了地方政府在推动制度创新方面所拥有的优势。㉘何显明认为，在中国放权改革的过程中，地方政府在制度创新过程中扮演的角色往往是相当微妙的。㉙傅大友界定了地方政府制度创新的概念，认为其是地方政府以新的观念为指导，通过制定新的行为规范，调整主体间的权利平等关系，为实现新的价值目标和理想目标而进行的创造性活动。㉚陈天祥认为地方政府制度创新的动因包括：宪法秩序的变化、制度创新成本、制度创新的预期收益和制度创新能力等。㉛徐臻等从社会变迁、制度缺陷和利益诉求三个方面分析了地方政府制度创新的原因，㉜地方政府的制度创新行为正是在这三种因素的共同作用下才得以持续进行。

三、政府间关系与地方政府行为

此分析视角主要是借用委托代理理论和博弈论，通过政府间的竞争、合作及博弈关系来分析地方政府行为。学术界对此视角的研究主要涉及三个层面。

1、中央政府——地方政府：一种特殊政治委托代理关系中的利益博弈。大多数学者认为中央政府与地方政府是以一种委托代理的关系，在这种委托代理中充满了利益的博弈。在中国，地方政府利益的多重取向决定了中央与地方之间的关系不可能是纯粹的上行下效，而是附加各自利益函数的多重博弈。张勇等通过成本收益的比较和现行制度的分析得出结论：地方政府有意愿、有动力，也有能力与中央政府进行博弈。但是，在中央政府与地方政府的委托代理关系中，由于二者效用函数的区别及信息的不对称，地方政府在与中央政府的博弈中就会产生严重的逆向选择问题和道德风险问题。㉝在中央与地方关系的研究中，“压力型体制”分析有着极大的影响力。压力型体制指的是一级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的指标而采用数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。㉞压力型体制在很大意义上就是一种干部考核机制，这种机制直接影响着中央和地方关系的基本形态。㉟

2、地方政府——地方政府：以政治晋升博弈为核心的经济竞争。地方政府不仅在上下级政府间展开各种行政博弈，而且在横向间展开激烈的相互竞争。政府间的竞争已经构成地方政府行为选择的重要变量。地方政府竞争是指“在市场经济环境下各区域经济体中的政府围绕吸引具有流动性的要素展开竞争，以增强各区域经济体自己的竞争优势”。㊱汪伟全将地方政府竞争概括为资源模式和制度模式，并认为制度竞争胜于资源竞争。㊲有学者认为，我国地方政府竞争经历了从“有限竞争”、“兄弟竞争”到“主体竞争”的转化。在相关的研究中，周黎安的晋升锦标赛模型对地方政府竞争行为具有很强的解释力。周黎安认为，中国相对集权的政治体制和分权的经济体制，使得我国同一行政级别的地方官员，都处于一种政治晋升博弈或者说政治锦标赛中。㊳政治锦标赛“是指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定。”㊴嵌入在经济竞争当中的政治晋升博弈是政府官员不愿合作却愿意支持恶性竞争的基本原因。㊵当然，地方政府间除了竞争还有合作，国内许多学者从动因、实践、存在的问题等方面对地方政府合作行为进行了多维度的分析。

3、上级政府——下级政府：共同利益诱导下的“共谋”。在政府间关系的探讨中，周雪光注意到中国一些基层上下级政府在执行来自上级部门特别是中央政府的各种指令政策时，常常采取“上有政策、下有对策”的各种手段来应付这些政策要求以及随之而来的各种检查，导致了实际执行过程偏离政策初衷的结果。周雪光将此称为“基层政府间的‘共谋现象’”，并从组织学角度进行了理论解释。在中国行政体制中，基层政府间的共谋行为已经成为一个制度化了的非正式行为，该行为不能简单地归咎于政府官员或执行人员的素质或能力，其稳定存在和重复再生是政府组织结构和制度环境的产物，是现行组织制度中决策过程与执行过程分离所导致的结果，在很大程度上也是近年来政府制度设计特别是集权决策过程和激励机制强化所导致的非预期结果，只有在政府组织结构和制度环境方面进行相应的变革，才能有效地克服这类问题。㊶

四、总结与展望

除上述3种研究视角外，理论界对地方政府行为的研究还存在其他分析视角，像寻租理论视角、成本收益分析视角、组织分析视角、地方政府与市场经济关系视角、地方政府与公民社会关系视角等。纵观已有研究，国内学者已经从多元视角解读了中国地方政府行为，各种分析均有其独到之处，极大地拓展了人们思考的视野，对我们进一步的研究具有重要的借鉴价值和启示意义。

但是，国内理论界关于中国地方政府行为的研究仍然有许多不尽人意的地方：一是处于政治经济都在发生重大变革的中国地方政府与国外的地方政府在体制、结构、权能及面临的制度环境等方面都存在极大差别，所以，将源于西方国家的公共选择理论、制度经济学理论、博弈论、委托代理理论及寻租理论等用来分析中国的地方政府行为时，其解释能力往往有很大的局限，国内学者对此未有足够的重视。二是我国的地方政府包括省、市、县、乡镇四级，由于各级的权限、功能、环境等不同，其目标取向和行为表现亦不同，已有研究中大多笼统地将中央政府之外的政府作为一个整体进行研究，忽视了地方政府体系内部各个政府层级的差异。三是已有研究多是从经济学角度进行研究，从其他学科进行研究的较少。单纯从某个角度进行探察，固然可以更为深入和聚焦，但却有可能因为忽视其他关键性因素而导致研究结论的偏差乃至谬误。㊷而且，由于不同学科的理论预设、研究视角和分析方法等不尽相同，不同学科背景的研究者关注点有所差异并延伸出不同的理论旨趣和学术取向，这无法对地方政府行为进行全面的解释。因此，未来研究有待于多学科的交叉、多方法的集成和多视角的融合，需要借助于政治学、经济学、社会学、管理学、行政学等多学科的综合研究，以构建更富解释力的地方政府行为分析框架。

注释：

①张勇，张宁，刘瑞：《消极与积极：宏观调控中的地方政府行为困境——基于制度分析的框架》，《北京行政学院学报》，2009年第3期。

②（美）詹姆斯·M·布坎南著：《自由、市场与国家——80年代的政治经济学》，上海三联书店，1989年版，第29页。

③Dennis C.Mueller，Public ChoiceⅡ，Cambridge：Cambridge UniversityPress，1989，pp.1-2.

④姚春齐，崔恩渤，王建中：《农村土地流转中地方政府行为的经济学分析》，《河北农业科学》，2009年第4期。

⑤江克忠：《地方政府的行为分析——基于公共选择学派的视角》，武汉大学硕士论文，2005年。

⑥（美）丹尼斯·C.缪勒著：《公共选择理论》，商务印书馆，1992年版，第5页。

⑦转引自杨冠琼：《政府治理体系创新》，经济管理出版社，2000年版，第317-318页。

⑧涂晓芳：《政府利益对政府行为的影响》，《中国行政管理》，2002年第10期。

⑨臧乃康：《政府利益论》，《理论探讨》，1999年第1期。

⑩何显明：《市场化进程中的地方政府行为自主性研究—基于浙江的个案分析》，复旦大学博士论文，2007。

⑪齐杏发：《政府行为的内在逻辑研究——复合利益的视角》，《江西社会科学》，2008年第8期。

⑫朱长存：《地方政府行为模式与经济发展》，河北大学硕士论文，2004。

⑬董泽文：《转型期我国政府自利性问题研究综述》，《成都行政学院学报》，2008年第3期。

⑭彭宗超：《试论政府的自利性及其与政府能力的相互关系》，《新视野》，1999年第3期。

⑮任晓林：《关于政府行为非理性、自利性及其调控的分析》，《延安大学学报(社会科学版)》，2003年第1期。

⑯ （美）道格拉斯·C·诺思著：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店，1994年版。

⑰（美）詹姆斯·马奇、约翰·奥尔森：《新制度主义：政治生活中的组织因素》，《经济社会体制比较》，1995年第5期。

⑱刘承礼：《当代中国地方政府行为的新制度经济学分析》，《天津社会科学》，2009年第1期。

⑲周业安：《政府主导的经济增长可持续吗》，《理论前沿》，2009年第6期。

⑳庞娟：《公共品供给中地方政府的行为探析》，《学术论坛》，2009年第8期。

㉑张恒龙，高洪军：《完善政绩考核体系规范地方政府行为》，《地方财政研究》，2009年第5期。

㉒王珺：《增长取向的适应性调整：对地方政府行为演变的一种理论解释》，《管理世界》，2004年第8期。

㉓朱玉明：《地方利益、政府利益与官员利益———对地方政府行为的经济分析》，《东岳论丛》，2006年第1期。

㉔陈蓉：《浅析制度环境与地方政府行为选择》，《改革与战略》，2007第11期。

㉕朱长存，顾六宝：《地方政府行为模式多样性的经济学分析》，《河北学刊》，2005年第3期。

㉖田润宇：《我国地方政府行为模式的基本特征与制度解析》，《广东行政学院学报》，2010年第2期。

㉗杨瑞龙：《我国制度变迁方式转换的三阶段论———兼论地方政府的制度创新行为》，《经济研究》，1998年第1期。

㉘郭小聪：《中国地方政府制度创新的理论：作用与地位》，《政治学研究》，2000年第2期。

㉙何显明：《市场化进程中的地方政府角色：一个文献综述》，《中共杭州市委党校学报》，2007年第5期。

㉚傅大友，芮国强：《地方政府制度创新的动因分析》，《江海学刊》，2000年第4期。

㉛陈天祥：《中国地方政府制度创新的动因》，《管理世界》，2000年第6期。

㉜徐臻，王芳：《地方政府公共政策执行力系统分析》，《西南农业大学学报（社会科学版）》，2007年第4期。

㉝李军杰：《经济转型中的地方政府经济行为变异分析》，《中国工业经济》，2005年第1期。

㉞荣敬本，高新军，何增科，杨雪冬：《县乡两级的政治体制改革：如何建立民主的合作新体制》，《经济社会体制比较》，1991年第4期。

㉟钟开斌：《中国中央与地方关系基本判断：一项研究综述》，《上海行政学院学报》，2009年第3期。

㊱周业安，冯兴元，赵坚毅：《地方政府竞争与市场秩序的重构》，《中国社会科学》，2004年第1期。

㊲汪伟全：《地方政府竞争模式选择：制度竞争胜于资源竞争》，《现代经济探讨》，2010年第4期。

㊳周黎安：《中国地方政府官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》，2007年第7期。

㊴周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，上海：格致出版社、上海人民出版社，2008年版，第89页。

㊵周黎安：《晋升博弈中政府官员的激励与合作》，《经济研究》，2004年第6期。

㊶周雪光：《基层政府间的“共谋现象”———一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》，2008年第6期。

㊷贾晋，钟茜：《农村税费改革后的乡镇政府行为研究综述及展望》，《求实》，2009年第7期。

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A

1671-2994（2010）06-0121-04

2010-07-19

秦绪娜（1976- ），女，山东日照人，浙江大学公共管理学院博士生，曲阜师范大学副教授。研究方向：中国政府与政治。

责任编辑：刘建文