试论城市水土保持生态文明标准

孙 礼

(江西省水利厅，江西 南昌 330009)

目前，我国城镇化进程不断加快，很多南方市级城市在10年内都有发展到百万人口的规划，许多城市在交通、水、电等基础设施上已拉开架势，工业园区、城市新区、高新技术开发区、卫星城区等如雨后春笋般涌现。由此，城市生态、城市环境和资源承载力、城市可持续与和谐发展等问题也凸显出来。于是，一些行业提出了“绿色城市”、“山水城市”、“生态城市”、“园林城市”、“环保城市”、“卫生城市”等生态标准。水土保持行业作为生态建设的主体，也在结合实际制定城市水土保持生态文明的标准，共建生态文明城。水利部早就开展了城市水土保持试点工作，现在系统地提出全国城市水土保持生态文明标准，不仅将为城市生态文明建设做出水土保持独特的贡献，而且将为水土保持工作在城市文明建设中找到舞台和目标。

我国幅员辽阔，水土保持生态是一个庞大而复杂的系统，水土保持工作者需大胆探索并勇于实践科学、可操作性强的城市水土保持生态文明标准。制定城市水土保持生态文明标准时要充分考虑共同性与差异性、评价性与创建性、定性和定量等问题。标准的共性和核心是防治水土流失、建设良好生态，但要考虑南北地区的差异、城市规模的差异、城区城郊的差异和技术措施的差异等;标准不但要具有评价性，即对城市水土保持生态现状和成果做出价值判定，而且还必须具有创建性，即通过城市水土保持工作去努力实现更美好的城市建设目标;要力求将标准量化，即建立“度”和“底线”，只有这样才便于公正、客观地执行和考核，但又不能排斥定性的意义，因为城市文明、舒适和和谐有时更重感知、感受。

下面，笔者按照城市自然、经济、文化(社会)和管理板块，对城市水土保持生态文明标准略做思考和探讨。

1 城市水土保持生态文明自然标准

城市是一个自然板块，其水土保持的自然状态和现实成果是水土保持生态文明城市的基础标准。

1.1 水土流失标准

水土流失标准可称为“黄色指标”，是城市水土保持生态文明的基本标准，包括水土流失控制率和土壤容许流失量，反映的是城市以水土为关键因子的生态基础、生态稳定和生态危害情况。

水土流失控制率是指水土流失面积与土地总面积的比例。作为一个水土保持生态文明城市，这个比例的底线是多少?一般来说，水土保持生态文明城市的水土流失控制率应当远低于其行政管辖区(含农村)的，如南昌市行政管辖区的水土流失控制率为19%，其市区的水土流失控制率应远远低于这个标准。水利部曾在城市水土保持试点中规定城区水土流失控制率应小于10%。

土壤容许流失量是指长时期内能保持土壤肥力和维持土地生产力基本稳定的最大土壤流失量。我国地域辽阔，自然条件和成土速度不同，国家标准规定的主要侵蚀类型区的土壤容许流失量是:西北黄土高原区1000t/(km2◦a)，东北黑土区200t/(km2◦a)，北方土石山区 200t/(km2◦a)，南方红壤丘陵区 500t/(km2◦a)，西南土石山区 500t/(km2◦a)。处于某类型区内的水土保持生态文明城市，其土壤容许流失量应当小于该类型区的土壤容许流失量。

1.2 植被覆盖标准

植被覆盖标准可称为“绿色指标”，是城市水土保持生态文明的“生物”标准，包括植被覆盖率、人均占有公共绿地面积、水系交通绿化率和建筑道路绿地面积比例，反映的是城市土地裸露率和生态舒适度情况。

植被覆盖率通常是指植被面积与土地总面积之比。社会上常常将森林覆盖率等同于植被覆盖率，但实际上两者是有区别的。森林面积是指由乔木树种构成、郁闭度在0.2以上(含0.2)的林地或冠幅宽度在10m以上林带的面积，即有林地面积，是反映森林资源和绿化水平的重要指标，但因忽略灌木和花草，森林覆盖率高并不等同于水土流失控制率低。如赣州市，虽然森林覆盖率高达74.2%，但是水土流失控制率并不低，仍高达 21.98%。从水土保持角度讲，植被覆盖率才是反映城市绿色更准确的标准。

就城市森林覆盖率来说，多少才能达到城市水土保持生态文明标准呢?水利部在城市水土保持试点中明确的指标是:山区城市 60%，丘陵区城市 40%，平原区城市 20%以上。其实，南北方城市也有很大的区别。在城市行政管辖区和城区，其森林覆盖率与生态文明程度的关系不能简单以高低来比较，毕竟城区是人口密集区，且森林覆盖率不见得是越高越好。

人口密度、绿化率也要有一个科学的值，只有这样才能满足生态舒适度要求。人均占有公共绿地面积为城市公共绿地面积除以城市非农业人口数，公共绿地包括公共和单位人工绿地、天然绿地。水利部曾经规定，水土保持城市人均占有公共绿地面积达标值为12 m2以上，高于《国务院关于加强城市建设的通知》中2010年人均占有公共绿地面积达到10m2以上的标准。水系交通绿化率，指城区以河道、道路(街道、公路、铁路)为骨架的绿色网络覆盖率，即绿化长度与线路长度之比。水利部提出水系绿化率要求达到80%以上，推及网络绿化率亦应达到80%以上。关于建筑、道路、绿地面积比例，已有著名的“三三”原则，即要求达到各占1/3的指标。这些指标补充了城市森林覆盖率的不足，更接近植被覆盖率的意义。

1.3 水与空气洁净标准

水与空气洁净标准可称为“清洁指标”，是城市水土保持生态文明的“工程”标准，包括水中泥沙与空气中尘土的含量，反映城市“蓝天碧水”工程情况。

水中泥沙、空气中尘土含量指标与水土保持有直接关联。城区水的“浑浊”不仅有泥沙污染，而且有化学污染等。空气中的尘土与裸露土地的风蚀有关，极端表现为沙尘暴。可借鉴“浊度”指标反映水中泥沙含量，即水中含有泥土、粉砂、有机物、无机物、浮游生物等悬浮物和胶体物使水质变浑浊而呈现的一定浑浊度。水质分析中规定:1L水中含有1m gS i O2所构成的浊度为一个标准浊度单位，简称1度。根据水的不同用途，对浊度有不同的要求，生活饮用水的浊度不得超过 5度;循环冷却水处理的补充水浊度在 2～5度;除盐水处理的进水(原水)浊度应小于3度;制造人造纤维水的浊度低于0.3度。可借鉴“空气综合污染指数”反映空气中尘土含量，即根据空气环境质量标准和各项污染物的生态环境效应及其对人体健康的影响来确定污染指数的分级数值及相应的空气污染物浓度限值，其中包括尘土的含量。空气污染指数(A P I)50点对应的污染物浓度为国家空气质量日均值一级标准，具体可以参考国家对城市空气综合污染指数的排名。水土保持行业最好有直接反映水中泥沙和空气中尘土含量的底线指标。

水土保持行业更关注城市水中泥沙的含量。雨水对土的击溅和其形成的径流对裸露地的冲刷是城市水土流失的主要动力，直接危害城市交通、河道、市政设施，造成积水、污染、淤积、填埋和堵塞，有时甚至引起城市洪灾和泥石流。防治的工程措施主要看城市雨水工程三方面的能力:一是滞水能力。由于城区地面大量硬化，雨水入渗能力差，形成径流快，需要有完善的雨水阻滞工程。水利部在城市水土保持工作中采用了综合径流系数指标，即城市的年平均径流深与年平均降雨量之比，应在0.6以下。二是沉淀能力。雨水对地表的冲刷致使大量泥沙进入排水系统，因此需要合理设置泥沙沉淀系统。三是排水能力。在暴雨季节要及时将雨水疏导排出城外，需要发达的雨水排导管网。要确切衡量雨水工程三大能力应建立相应的工程标准。

1.4 原生态保存标准

原生态保存标准可称为“保护指标”，是城市水土保持生态文明的“天然设施”标准，包括城区原地貌、水系和植物保存率等，反映的是城市天然生态条件和对自然设施的保护情况。

任何一个地域，都有天然的地貌、水系和植物，它们不但展现着独特的自然生态美，而且蕴含着丰富的历史文化美，如九江市的天然湖泊、赣州市的古老榕树、南昌市的梅岭等，均是城市最美丽的名片。城市原生态是水土保持生态文明的天资，彰显城市自然设施的独特魅力，透视城市在发展进程中保护原生态的功绩。江西省共青城在建设国家级工业园区中，有一个堪称典范的保护生态标准:即在 20km2园区中，9km2为原生态保护区，其余11km2的开发要依山、就水、存林，进入园区的项目，只给毛地，不整场地。简言之，城市规划区要有近 50%的面积保留原生态。城市建设区原地貌、水系和植被保存率应在60%以上;只为项目提供毛地，不先破后立、大破大立、屡破屡立;这是比城区绿岛、城郊林带、城外林网更“绿”的生态标准。

2 城市水土保持生态文明经济标准

城市是一个区域的经济中心板块，其产业结构和生产方式是水土保持生态文明城市的物质标准。

2.1 水土流失治理标准

水土流失治理是通过人工治理和自然修复，不断改善和优化水土保持生态自然标准的主要手段。城市水土流失治理主要包括两大内容:一是城郊水土流失治理。通过城郊水土流失治理，不断降低城市管辖区的水土流失控制率和土壤侵蚀量，具体可按照小流域治理方式，根据国家水土流失治理标准进行治理。二是城内水土流失防治。通过城内水土流失防治，不断提高城市绿化率、清洁率，具体可按“点、面、线”治理方式进行，即在庭院和社区建设绿点，在园区、广场等建设绿岛，在河道、道路、管线旁建设绿网。采用水土流失治理度指标，即已治理的水土流失面积与水土流失总面积之比，可以整体反映城市水土流失治理程度或速度。例如，山西在《山西省构建和谐社会主要工作及指标考评方案(试行)》中就将水土流失治理度作为考核市县两级资源环境工作的一项重要考评指标;山水城市桂林市提出到2030年实现水土流失治理程度达 75%的目标。每个城市提高水土流失治理度的过程，对农业、工业、服务业等都将产生潜移默化的影响。

2.2 水土保持准入标准

水土保持准入是通过设置生产建设项目进入城市的门槛来预防破坏水土保持生态自然指标的手段之一，需要与政府推出的“招商引资”优惠政策相协调。水土保持城市准入应建立在水土保持市场准入基础上并严于市场准入，其原则一般是:项目建设期对水土资源的破坏程度低、项目生产期对水土和植物资源的依赖程度小、造成的水土流失危害程度轻，要严格考核项目的资源成本、环境成本和安全成本，即和“低碳经济”原则一致。水土保持准入可以量化，如对项目占地面积、所在位置、开挖和搬运土石方量、原地貌水系的扰动率、对水土和植物资源的依赖程度和年限、水土流失危害和污染度等指标，均可具体化。水土保持准入标准在一定程度上改善和优化了城市生产建设格局。

2.3 水土保持工程标准

水土保持工程标准是通过对获准进入城市的项目设置工程建设标准，以减弱项目建设对城市生态的负面影响。城市水土保持工程标准可执行国家开发建设项目水土流失防治标准(G B50434—2008)的 I级标准 +正面修正，即比扰动土地整治率 95%、水土流失总治理度 95%、土壤流失控制率0.8、拦渣率95%、林草植被恢复率 97%、林草覆盖率 25%等 6大指标更为严格。水土保持工程标准在一定程度上优化了城市生产建设方式、工艺和工期。

2.4 水土保持能源标准

水土保持能源标准是鼓励、倡导各有关行业通过研究和利用新兴清洁能源、可再生能源和循环能源，以达到节约水土和植被资源，减少城市生产生活对煤炭、薪柴、天然气依赖的目的，从而实现和优化城市水土保持生态。其量化指标有地热、电力、风力、太阳能、沼气的研究和推广使用率、生态能源技术和生态能源比重、城市生态能源普及率(清洁能源普及率、可再生能源普及率)等。全世界太阳能平均普及率为16%;我国北方的德州市太阳能普及率约达 50%;昆明市提出，到2015年城市太阳能与建筑一体化应用比率达95%，城镇太阳能普及率达70%;我国西部地区2020年清洁可再生能源农户普及率将达到70%，将建成 200个绿色能源示范县等。水土保持能源标准在一定程度上起到了改善和提高城市生产生活方式和质量的作用。

2.5 水土保持投资标准

水土保持投资标准是通过稳定的城市水土保持财政投资来保障城市水土保持生态文明各项标准的执行和实现。城市水土保持规划都有城市水土保持财政投资预算。这个指标反映的是城市水土保持投资力度，有相对的量化标准:一是占城市 GDP的比例，或是否随城市GDP的增长而增长;二是占城市环境投资的比例;三是占城市建设投入的比例。城市水土保持投资也有绝对标准，即本城市的财政投入，不计上级财政投入和其他社会、企业投入。多大的投入才合乎标准呢?以南昌市为例，市区现有水土流失总面积1456km2，要达到75%的治理度，需治理1092km2，按初步治理费 20万元/km2标准算，仅此一项就需投资 2.184亿元。若考虑水土流失预防监督、宣传、科研、教育、监测等投入，这个数字会更大。水土保持投资是一个硬指标，其大小取决定于城市经济能力和对城市水土保持生态文明的重视程度。

3 城市水土保持生态文明文化标准

城市是一个区域的文化中心板块，其社会面貌和文化氛围是城市水土保持生态文明的精神标准。

3.1 水土保持意识标准

城市水土保持意识反映的是城市居民对水土保持知识、水土流失危害和水土保持法律的认知和认同程度。良好的水土保持意识是积极建设城市水土保持生态文明的能动因素，其标准可定性亦可定量。水土保持意识无不体现在人们的一言一行、一举一动中，可以强烈地感受到，这是定性。定量则可按目前流行的方法，如网上调查、现场采访、问卷调查等，有确定或不确定的人群之分，机关、企事业单位及其领导对城市水土保持意识起主导作用，是确定的人群，其认同率应在 80%以上，而一般群众为不确定人群，其认知率应在 60%以上。

3.2 水土保持行为标准

城市水土保持行为分为城市居民的水土保持自律行为和律他行为。水土保持自律行为是居民个体在日常生产、生活中自觉运用水土保持技能、遵守水土保持道德和法律的行为，如居民的植树种花(草)习惯，在公共场合珍惜一草一木、爱护水土保持设施等行为。水土保持律他行为即居民依照水土保持法律法规和道德，自觉履行水土保持义务，参与水土保持活动，举报、规劝或制止破坏水土资源和植被的行为等。该标准既可定性又可定量，如居民的水土保持先进事迹和范例是定性，群众对水土保持违法行为举报次数和准度、居民自觉参与水土保持社会活动及城市绿化、清洁等的活动次数等则是定量。

3.3 水土保持宣传标准

水土保持宣传归于文化标准，主要包括宣传手段、客体和效果等内容。一是宣传手段，即碑牌宣传、媒体宣传和活动宣传，可以定量考察。碑牌宣传就是在城市显著位置设置大中型宣传碑牌，作为开展城市水土保持生态文明最主要的宣传标志，当然还有标语、口号等;媒体宣传，就是城市电视、广播、报纸、网络等宣传媒体对水土保持宣传报道的次数和频率，以及媒体数量和媒体宣传的覆盖面等;活动宣传，就是在城市广场等群众聚会场所，通过咨询、讲坛等形式开展独立的水土保持法宣传日、周、月活动，或在世界环境日、世界水日等与水土保持有关的重要纪念日开展水土保持宣传活动的次数、参与人数等。二是宣传客体，这些客体通常包括领导、项目单位和群众。三是宣传效果。

3.4 水土保持教育标准

城市水土保持教育是通过专业教育、重点培训和短期活动来提升人们的水土保持意识和技能，培养各级水土保持人才，有广大青少年的学校教育、城市居民的社区教育、党政机关企事业单位工作人员的机关教育和兴趣爱好者的基地教育。标准主要为:教育对象，如群体的代表性、参与人数等;教育内容，如水土保持教材、理论和科技书籍、水土保持成果等;教育手段，如讲座、培训、活动、论坛等;教育效果，如水土保持人才就业率等。

3.5 水土保持文化标准

水土保持文化是长期水土保持理论研究和工作实践的结晶，具有典型的示范、教育和纪念意义，可分为物质文化和精神文化。水土保持物质文化，是经过长期水土流失防治而形成的物质成果，或一山一水，或大小流域，或街道园区，如江西的水土保持科技园，就吸引了众多的中外领导、专家和游客。水土保持精神文化，是经过长期的水土保持工作而积淀的精神产品，或一书一画，或影像资料，或经验故事，如西北盛传的领导苦抓、干部苦帮、农民苦干的“三苦”精神，兴国县“一任接着一任干，一任干给一任看”的领导作风，都体现了水土保持文化特色。水土保持文化还是一种被人们强烈感受到的氛围，水土保持固定标志、永久碑牌、公益广告、沙龙、演讲、论坛、网站、娱乐活动等都会营造出一种浓厚的文化氛围。水土保持精神文化标准是最有代表性的水土保持生态文明文化标准，只有长期的、持续的水土保持事业才能形成这种标准。

4 城市水土保持生态文明管理标准

城市是一个区域的管理中心板块，其水土保持管理主体、程序、制度和效率是城市水土保持生态文明的能动标准。

4.1 水土保持机构标准

城市水土保持领导机构和管理机构是城市水土保持生态文明建设和管理的主体。城市水土保持领导机构按目前情况分有3类:一是以政府分管领导挂帅的领导小组;二是以各相关部门联合组成的以主管单位一把手负责的领导小组;三是有关协会、学会。城市水土保持管理机构有 4类:一是独立的专职机构，力度最大;二是内设机构，力度次之;三是兼职机构，比如由管委会、建设主管部门或农林水综合部门代管，力度更次之;四是临时机构，把水土保持生态文明建设作为一个定期项目，到期后机构撤销。考察这些机构，还要看是否有编制文件，是否开展日常的或定期的活动，是否有足够的工作人员。赣州市对水土保持从业人员的考核标准是，按管辖区人口30万以上、20万～30万、10万～20万、10万以下有专职人员编制分别为15、12、10、8人以上才为合格。

4.2 水土保持规划标准

城市水土保持生态文明建设规划是城市水土保持生态文明建设的战略筹划和战术安排。按照现代城市建设的特点，水土保持规划分城市水土保持总体规划、城市水土保持综合规划、城市水土保持特区规划和城市水土保持专章规划。城市水土保持总体规划的特征是独立编制，涉及整个城区，由于城市历史和水土保持本身因素，这类规划不多。城市水土保持综合规划的特征是联合编制，涉及整个城区，目前这种规划在不断增加。城市水土保持特区规划的特征是独立编制，主要涉及工业园区、城市新区、高新技术开发区和其他城市特区，这些区域除了必须编制专门的水土保持规划外，进驻园区的项目还要编制水土保持方案，此类规划现在日益受到重视。城市水土保持专章规划则是水土保持内容散见于其他规划的章节中，力度较弱。考察水土保持规划，除了考虑上述因素外，还要看规划的质量、投资和实施等情况。

4.3 水土保持法制标准

水土保持法制是城市水土保持生态文明建设的法定依据和行为规范，是制定城市水土保持生态文明标准的准则。城市水土保持法制建设的最高标准是制定专门的城市水土保持条例，一般省会及直辖市等才有条件出台条例，如南昌市出台的城市水土保持条例;其次是制定水土保持法实施细则，细则一般是设区市或县级城市发布较多，但有的细则并不专对城市，所以需要加以区别。不管是条例还是细则都应具有城市特色的鼓励、限制和禁止性规定。城市水土保持政策配套现阶段要解决好3个问题:一是水土保持方案前置程序问题，只有前置，才能将城市所有开发建设项目纳入水土保持管理;二是水土保持方案统一报审问题，也可以说是走“窗口”、“大厅”程序，这是当前政府提高办事效率、规范行为的统一要求，但必须以方案前置为前提;三是要有独立的验收程序，以保证水土保持方案得到实施。

4.4 水土保持项目管理标准

许多城市已积累了不少城市水土保持项目管理经验。城市项目建设有两大特性:一是对人居环境、生产生活、城市景观影响较大。为此，要求做到3个从严:对项目施工时间、进度、工艺、临时措施要求从严，对全面落实与主体工程同时设计、同时施工、同时竣工验收的“三同时”制度要求从严，对水土保持监督管理要求从严，即达到水土保持方案编制率接近100%、水土保持方案实施率近100%、水土保持设施通过验收率近100%的要求。二是市政、房地产、建筑、交通、电力、通信和水系改造工程项目多。要特别加强对这些项目的管理，提高工程的水土保持生态标准，实现“工程措施艺术化、生物措施园林化、临时措施人性化、整体工程景观化”要求。

4.5 水土保持景观管理标准

管理城市景观是城市水土保持生态文明建设的重要任务。政府要划定并公告保护范围和政策，可按“4环”区划区分。“4环”区划是:以城市核心区为圆心，以一定距离为半径，画出 4个同心圆，第1环是城市开发禁区，基本包括所有老城，实行严格的“保护优先”原则;第 2环是开发限制区，基本包括各种新区，实行严格的水土保持准入制度;第3环是城市开发协调区，基本包括城郊区，实行开发与保护相协调的政策，强化水土流失治理;第 4环为过渡缓冲区，是城市与农村的结合部，实行指导性的开发保护政策。环外虽远离城市却是城市自然保护区、水源保护区、生态补偿区，应实行严格保护和公平补偿政策。在3环区内，列出禁止项目清单，禁止开山、取土、取石、挖砂等严重破坏景观、易造成严重水土流失的项目，对现存的此类项目，要关停并转，其遗迹要责令限期治理。

4.6 水土保持档案管理标准

城市水土保持作为一项长期的事业，还应注重积累资料，建立档案，留下会议、活动、规划、建设、管理、法制、财务等方面的水土保持工作“足迹”和精神财产，以便指导后续工作。

5 结 论

标准，就是目标，就是规范。城市水土保持生态文明标准一经制定，就要坚决执行，水土保持部门就要身体力行、大胆运作。标准的执行还必须做好3项工作:一是配置科学的监测方法和设备。有标准没有监测方法、手段和仪器设备，就如同无舟之渡，可望而不可及。二是提高标准权威性。要权威发布、权威监测和权威定论，关键在于发挥城市水土保持监测部门的作用，行政结论要以科学监测为技术基础。三是要评建结合。水土保持部门不能只是对城市水土保持生态文明进行评价和检查，只有通过必要的投资，独立建设必要的城市水土保持示范工程，才能展示自己，才有评价的资格。