山区集体生态林补偿机制的思考——以北京市平谷区为例

张琪然，赵天忠

(北京林业大学 信息学院，北京 100083)

2009年全国两会上，来自云南、湖北、广西等多个省(区)的全国人大代表、政协委员纷纷提交建议或提案，呼吁国家尽快建立多层次的生态效益补偿机制。目前，我国森林生态效益补偿制度虽然已经进行了局部试点工作，但在如何使森林生态效益补偿达到生态上合理、经济上可行、社会可接受的目的仍是理论和实践中亟待解决的关键问题，这对为实现绿色GDP及森林资源优化配置，使森林尽快完成由单一功能向多功能的转变具有非常重要的意义。

1 北京市平谷区山区生态林简介及补偿概况

北京市平谷区区域面积1 075 km2，自然资源丰富，环境优美，北、东、南三面环山，中间为平川谷地，地势东北高，西南低，最高海拔1 188 m，最低海拔11.2 m。山区、半山区面积为720 km2，占全区总面积的2/3，山区生态林业优势明显。近几年来，平谷区委、区政府根据自身实际情况和特点，提出建设“绿都平谷”，实施山区综合开发，积极打造“京东绿谷”的绿色经济发展战略，兴建北京市第一个生态特区。

目前，全区林业用地总面积7万hm2，占全区总面积的74.3%。自2004年该区在落实北京市山区生态林补偿机制以来，首次对山区集体3.2万hm2生态林以平均667 m2每年22元进行补偿，总补偿资金达到1 065.15万元，并安置管护人员2 249名[1]，使一部分山区农民实现了由“靠山吃山”向“养山就业”的转变，而且在森林防火、生态林抚育、森林病虫害防治以及森林资源保护等方面取得了一定成绩。

2 山区集体生态林补偿机制存在的主要问题

2.1 资金问题

由于生态林补偿机制在平谷区的逐步落实，各乡镇林业站及林农作为在生态林补偿机制的中间环节，需要承担更多的管护、抚育、防火、防盗、防病虫害等责任和工作，管理费用的增加是不争的事实，但缺少相应的配套资金以及相对权益较少的现象，在林改后与商品林的差别则更加突出。而且，目前补偿资金也仍然全部来源于财政，没有体现下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、受益地区对受损地区的生态补偿，这种状况既不符合市场经济“等价交换”的原则，也不适应现代林业发展的要求。

2.2 生态效益量化问题

平谷山区不同区域、不同地理位置的森林所发挥的生态功能有所不同，而不同类型的森林所发挥的生态功能也不一样，即使发挥同一种生态功能的森林由于树种结构不同、林层结构不同、密度不同其发挥的生态效益也有多与少之分，所以实行同一补偿标准既缺乏公平性又缺乏科学性。虽然我国有部分省(区、市)公布了林业生态效益价值数据，却因为选择的评估标准不统一、缺少专业评估机构的介入，导致森林生态效益评估形成了真空地带。

2.3 权属问题

国有林、集体林等不同权属生态林的补偿方式各有不同。对国有林场经营管理和自然保护区内的重点公益林，补偿性支出由上级财政部门和林业部门统筹安排，护林员、技术人员和管理人员根据承担的任务量划分补助标准;村集体所有的生态林，补偿性支出由村集体根据林农承包面积统筹安排并指定专职护林员统一管护;林农个人所有或经营的生态林，补偿性支出全部拨给林农个人，并由林农个人承担生态林营造、保护和管理的全部责任。由此看出，国有林的经营者和集体林、个人林的经营者的经济损失肯定是不一样的，既然不同权属林地的生产经营者的经济损失不一样，就应该按不同的标准对其损失进行补偿。而目前平谷区还存在着产权不明晰、补偿机制不分、所有制一视同仁等问题，导致森林资产流动不起来，资产经营受到抑制，资源配置效率无法提高。因此，理清和规范林地权属并进行分类补偿也是平谷区生态林补偿中亟待解决的问题。

3 对山区集体生态林补偿机制的几点思考与建议

森林生态效益补偿问题已被证明是林业可持续发展的关键性措施，只有通过国家的非市场调节力量，将林业经营为社会创造的间接效益偿还给林业经营者，使林业经营者的个别收益和社会收益相吻合，才能调动广大林业经营者的积极性，引导林业经营者合理经营，促进生产要素向林业领域转移，增加森林资源的供给能力。现从北京市平谷区山区集体生态林实际情况出发，对补偿机制的完善做出了几点思考，认为区域森林生态效益补偿模式是在森林生态系统服务功能价值评价的基础上，来构建合理的生态效益补偿标准，在切实落实权属等实际问题的前提下，通过有效的管理措施来实施森林生态效益补偿，以达到森林可持续经营的目的。

3.1 科学地评估森林生态效益是基础

补偿的前提是科学评估森林的生态效益。多层次生态效益补偿机制的广泛推进，需要在统一的标准下，由拥有独立的第三方身份、无利益关联的专业评估机构担任裁判角色来进行操作。只有这样才能消除双方的互不信任，使数据更加科学和透明，使生态效益补偿在实际运行中更便于操作。

2008年4月，国家林业局发布《森林生态系统服务功能评估规范》(以下简称《规范》)，其采取的按省(区)、林分类型、龄组等的计算方法，使国家尺度的评估结果更具准确性和科学性，而其中所推荐的综合利用国家森林资源清查数据、中国森林生态系统定位研究网络所属台站长期连续观测数据及权威部门发布的社会公共数据，保证了数据的准确性与连续性，使其适用于全国范围内森林生态系统主要生态服务功能的评估工作。河南随即运用这一《规范》在国内首次作出尝试，结果显示，2007年河南省林业生态效益总价值3 929.36亿元。评审委员会认为，河南项目从涵养水源、固碳释氧、保护生物多样性、防风固沙等9个方面，从蓄水调洪、净化水质等5个方面，分别阐明了森林和湿地发挥生态服务功能的机制，并提出了比较系统和完整的森林和湿地生态效益价值评估指标体系，拓展了林业生态效益评价对象的范围，对研究方法进行了筛选，在计算上分地区和类型进行评价也更具科学性[2]。

目前，全国有25个省(区、市)建立了地方森林生态效益补偿制度，由于各地财政状况不同，补偿标准也各不相同。另外，生态敏感地区往往对工业项目上马有诸多限制，经济落后、地方财力不足，自己很难拿出资金进行生态效益补偿。国家对耕地实行严格的保护管理政策，一些地方的不合理建设项目占地开始转向林地，这与缺少独立评估机构介入、没有统一评估标准不无关系，这样使非法占用林地者付出的违法成本太低。所以，评估机构介入将让森林生态效益具体量化，有人必须对消失的森林生态效益埋单，这对违法占用林地者将形成警戒作用，同时可以将这些埋单资金纳入森林生态效益补偿基金，提高对公益林经营者的补偿标准，这将对建设生态型社会起到积极的推动作用。

3.2 合理的补偿标准是关键

自2004年4月开始，北京市按照“养山就业、规范补偿、以工代补、建管结合”的方针，建立了森林生态效益补偿制度，下发了《关于建立山区生态林补偿机制的通知》，全市67.3万hm2省级公益林全部纳入补偿范围，市县财政年投入资金2.1亿元，以补助标准为平均667 m2每年21元进行补助，用于保护60.8万hm2生态林管护，但这还是改变不了补偿标准偏低的现状。因此，制定合理的补偿标准仍是解决集体生态林补偿费用的关键。

另外，补偿渠道过于单一也是阻碍山区林业发展的问题之一，因此要尽快出台提高森林生态效益补偿标准的具体办法，根据财力逐步提高补偿标准。尽快研究完善森林生态补偿机制，坚持“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，试着从水电、旅游、矿山、水利等森林生态效益的直接受益单位经营收入中提取一定比例的资金，用于生态林的保护、建设及对生态林所有者的补偿。“十五”期间，平谷全区经济林面积已达2.8万hm2，其中大桃面积1.5万hm2，果品产量连续19年居北京市之首;林业的快速发展也使苗木市场空前繁荣，全区苗圃面积已由5年前的66.7 hm2迅速增加到2004年的800 hm2，苗木种类和数量都有大幅增长;同时，相关的后续产业也得到快速发展，全区森林旅游人次1 925万，旅游收入达16.29亿元[3]，在一定程度上解决了补偿资金不足与补偿渠道单一的问题，使山区集体生态林补偿进入了良性循环的发展轨道。

3.3 把解决权属问题作为生态效益补偿的前提

森林产权制度界定了所有者、使用者以及其他人对林地、林木的一系列权利，是决定资源配置效率以及收入分配效应的基础条件，随着林业经济的发展，森林生态经济系统的完善，产权界定，产权明晰显得越来越重要[4]。

3.3.1 生态受益方应强化自然资源的产权意识

模糊、混乱的产权关系，不能发挥森林产权的激励功能，同时使用者缺少对提高森林资源利用效率的动力，由于失去了产权的排他性经营，也就不能形成森林产权制度的约束机制，使人们使用自然资源从来不必支付代价，认为自然资源和环境属于公共产品，并且是天然生成的，缺乏明确的产权主体，这样必然导致乱砍滥伐，环境恶化，过度使用森林产权的行为应运而生，这就是美国学者哈丁指出的自然资源“公有地悲剧”或“公用权悲剧”[5]。有些企业对自然资源采取粗放式、掠夺式经营，廉价甚至无偿使用，自然资源的生态价值不能在生产或消费成本中得到体现，成本构成不完整，比价关系紊乱，直接影响到国民收入和各微观经济主体收益的真实性。故而生态补偿机制的应运而生，可以改变企业无偿使用自然资源的习惯，使企业在进行商品生产时就计划到自然环境的损耗。因此，创立合理的森林产权制度是优化森林生态经济系统，理顺森林财产关系，并使其良性发展的关键所在。

3.3.2 生态经营者应明晰林地权属

生态效益补偿的目的之一就是解决生态林建设的动力问题，若权属问题得不到圆满解决，将很难调动广大林农主动参与经营森林的积极性。从我国生态补偿的林权结构来看，好像比较简单，只有国有和集体两种权属，实际上是比较复杂的，尤其是集体林，名义上归全体村民所有，但村民基本上无权也不愿参与森林管理。生态效益补偿确实为集体林的管护增加了活力，有些林农也获得了一定的管护资金，但是要真正地把森林管护好，单靠这些补偿费是远远不够的，国家也无法承担更多的费用。因此，应加大林业产权改革的力度，赋予林农更大的权利，使林农主动参与森林经营活动。林农不但要有经营权，还要有林木所有权、收益权和处置权，并以法律形式确定下来，长期不变。这样才能真正调动林农经营森林的积极性，像对待庄稼一样对待森林，真正管好森林、用好森林，使森林为人民谋福利。

3.4 有效的管理措施是实施森林生态效益补偿的保证

3.4.1 建立科学的管理和培训机制

平谷区在实施山区生态林补偿机制的实践中存在管护员超额配置，管理成本增高的问题，而且目前管护员工资平均每月400元，按规定浮动不能超过10%，偏低的工资也致使管护员的积极性不高，导致出勤率低。减员增效，加强生态林管理，不仅可以解决劳动力资源低效率、管护员工资偏低、上岗率不高等问题，还有利于制定相应规章制度，使管护员确实担负起管护职责。

另外，轮岗制度造成管护员更换频繁，增加了管理难度和管理费用。按照该区各乡镇和管护员签定的合同中一年一换岗的规定，使已有一年管护经验的管护员面临换岗，导致各村又要重新进行投票选举、培训等一系列工作，增大了工作量。而且换岗时机也不适宜，11月份正是护林防火期，新护林员还没有产生，对防火工作十分不利。故应组织一支常年不换的专业管护员队伍或改变换岗时间，不但可以使队伍稳定，工作效率高，还可以解决培训资源浪费、整体专业素质水平不高的问题，如需换岗，最好调整到次年6、7月份工作量小的时间进行，更利于防火工作的推进。

3.4.2 对森林生态效益补偿资金建立管理和监督机制

建立森林生态效益补偿资金管理监督机制的目的是为了核实每笔资金的利用情况，林业主管部门应对补偿资金实行“单独设账，单独核算，单独开户，专户存储，专款专用”的管理原则，任何部门、单位及个人不得截留、挤占和挪用。并制定生态林补偿资金会计核算办法，组织会计核算，同时要根据国家的有关规定，建立生态林补偿资金管理监督制度，严格实施预决算制度，接受同级财政、审计部门监督。由林业主管部门设立监督考察团队，负责对生态林保护状况实行监督、检查验收，以利于林区建设以及森林的新建、抚育、改造和管护。

3.5 集体生态林管护的主要做法

平谷区实施生态林补偿机制以来，有效保护山区造林绿化成果，提升了山区绿色生态屏障建设和管理水平，实现了山区农民由靠山吃山向养山就业的转变，促进了山区经济全面、协调可持续发展，切实地把森林生态效益补偿资金落在了实处。

3.5.1 森林防火

平谷区利用补偿资金建立并完善了林火预测预报网、巡护监测网、林火隔阻网、指挥通讯网，推进扑火机具现代化建设，基础设施得到加强，防控手段更加先进，实现了林火预测预报、接报警和扑火指挥的现代化。

3.5.2 生态林抚育

平谷区自2002—2004年实施3年中幼林抚育工程后，使80%的人工生态林得到了抚育管理，林木的通风透光条件、林地环境得到明显改善，减少了病虫害和火灾发生的隐患，林木密度更趋合理，提高了林木生长速度，林分整体质量有所提高。特别是抚育期间加大了补植补种力度，增加了混交比例，使大部分林相得到改观，林分生产力得到提高。

3.5.3 森林病虫害防治

由于山区防护林中每年都要有几百平方千米受松毛虫等病虫害的危害，严重影响了正常生长，因此在森林病虫害防治方面，平谷区推进了森林病虫害防治体系建设，基础设施明显改善，形成了国家、市、区协调配套的测报网络。

3.5.4 森林资源保护

以前，受经济利益驱动，放牧现象较为严重，山区防护林资源遭到不同程度破坏;在山区生态林地林木管护工作上，也存在着重视造林，忽视管理和只造不管的现象。自建立山区生态林补偿机制以来，山区生态林得到有效保护，山场放牧明显减少;建立了较为完善的林政管理制度和审批程序，使森林资源过度消耗得到有效控制。

[1]北京市林业勘察设计院.北京市森林资源规划设计调查“十五”调查报告 [R].北京:北京市林业勘察设计院，2005.

[2]张敬增，王照平.河南林业生态效益评价[M].郑州:黄河水利出版社，2006.

[3]首都绿化委员会办公室，北京市林业局.北京市山区生态林补偿机制资料汇编[G].北京:北京市林业局，2004.

[4]张建国.森林生态经济学[M].哈尔滨:东北林业大学出版社，1995.

[5]王丰年.论生态补偿的原则和机制 [J].自然辩证法研究，2006，22(1):31-35.