中国渔船和渔民在海外的安全问题及其解决对策＊

史春林

(大连海事大学人文学院,辽宁大连 116026)

中国渔船和渔民在海外的安全问题及其解决对策＊

史春林

(大连海事大学人文学院,辽宁大连 116026)

近年来随着中国远洋渔业的快速发展,中国渔船和渔民走向世界各地,但同时中国远洋渔船和渔民在安全方面也面临许多问题,对此中国政府高度重视并做出许多努力,今后还需要进一步采取切实可行的措施来保障中国渔船和渔民在海外的生命财产安全。

中国远洋渔船;中国渔民;海外;安全

1985年3月中国第一支远洋渔业船队开赴西非捕鱼,标志着中国远洋渔业发展的开始。经过20多年的发展,我国远洋渔业有了长足的进步,但同时各种涉外渔业纠纷也接连不断,中国远洋渔船和渔民的安全面临着许多问题。为解决这些问题,中国各有关部门做了大量的工作,并取得一定成效。但由于受国际和国内各种因素的影响,还需要进一步采取切实可行的措施,全力保障中国远洋渔船和渔民的生命财产安全。

一、近年来中国渔船和渔民在海外面临的主要安全问题

目前中国远洋渔船作业区域分布在太平洋、大西洋、印度洋的公海以及30多个国家和地区的水域,遍及西非、西亚、南太、南美、南非、北太等全球各主要渔场。另外,还有一些中国渔民劳务输出到外国或港台的渔船上工作。随着中国远洋渔船和渔民走向世界各地,其所面临的安全问题也日益突出。

(一)海损事故造成人员伤亡和财产损失。远洋渔业属于高风险行业,一方面自然风险高,特别是近年来受厄尔尼诺现象的影响,全球海洋气候多变,极端天气增多,原来气候条件比较好的西非渔场近年来也时常出现灾难性天气,而北太平洋等一些气候条件本来就比较恶劣的海域气候更是复杂无常,这给远洋渔船安全生产带来严重威胁,而且渔船与货轮相比又较小,抵御自然灾害的能力较弱,大风、巨浪、海冰、海雾等都会造成海损事故。另一方面还受人的主观因素的影响,如操作不当、观测失误等也会造成碰撞、触礁、搁浅、火灾、倾覆等海损事故。如2005年2月25日在韩国济州岛南部海域1艘韩国商船将1艘中国渔船撞沉,中国渔民有10人失踪。

(二)中国渔船和渔民遭海盗袭击和劫持。渔船由于船体小、航行速度慢,很容易成为海盗袭击和劫持的目标。近年来中国渔船遭海盗袭击和劫持主要集中在以下三个地区:一是在南中国海和东南亚海域,如2003年3月20日福州永丰远洋渔业有限公司所属的“福远渔225”号渔船在斯里兰卡东北水域遭8条海盗船炮击,17名渔民全被杀害或失踪,船只被击沉。二是在西非海岸,如2004年12月14日在西非几内亚海岸,4名海盗冲上中国1艘渔船抢走百余箱鱼品,并用冲锋枪将2名中国渔民打死。三是在索马里和亚丁湾附近海域,如2003年7月22日中水远洋渔业有限公司和上海蒂尔远洋渔业有限公司所属的5艘渔船在也门东部海域遭海盗袭击,造成1死1伤,现金和财物被抢劫一空,3名船长被掳走。

(三)中国渔船和渔民被外国军舰驱赶、炮击和查扣。随着专属经济区制度的建立和海洋主权意识的提高,各沿海国家不断加强对外国渔船作业的限制和管理,加大监督和处罚力度,即检查密度越来越大,技术查得越来越细,罚款越来越多,执法越来越严,甚至还经常出动海军和海警对中国渔船和渔民采取驱赶、炮击和查扣行动。如韩国在2005年把9月16日至10月30日定为“中国渔船非法捕捞特别打击”时间段,2008年10月韩国海洋警察厅还特地面向全国征集对付中国渔船的方案。韩国不仅打击中国渔船手段花样百出,而且还加大了对中国渔船处罚的力度,如木浦海警在2008年11月14日表示,将对中国渔船的罚款上调至4000-6000万韩元,违反专属经济区渔业许可条件的渔船罚款从500万韩元大幅上调至4000万韩元。而印度尼西亚的官方和军方则多次强调,若发现外国渔船在印尼海域非法作业,海军有权将其扣留甚至将其击沉。2008年印尼新成立的海洋局还专门设立了一个抓捕局,专门调拨28艘海洋监督船实施对他国渔船的抓扣。

近年来一些国家虽然名义上强调打击的是中国非法捕捞渔船,但实际上有一些中国渔船是被无理驱赶和查扣的:第一,南海周边一些国家为争夺海洋权益,经常擅自侵入中国传统海域,无理驱赶、枪击和查扣我在南沙和北部湾传统渔场等正常作业的渔船。如2009年5月8日海南籍“琼海03089”号渔船在南沙北康暗沙海域正常作业时遭马来西亚当局扣押,并将13名渔民判处3个月监禁。该船轮机长气愤地说:“北康暗沙海域是我们中国海域,我们祖祖辈辈都到那里捕鱼作业。马来西亚说我们非法入境,真是强盗逻辑。”[1]第二,由于入渔国的内部矛盾导致中国渔船被查扣。目前中国远洋渔船大多在一些欠发达国家的近海渔场作业,而这些国家政策波动较大,增加了中国远洋渔船的风险。如2005年2月25日巴布亚新几内亚有关部门扣留了大连一家渔业公司的20条渔船和300多名船员,其起因是大连这家公司在巴新捕鱼本来得到了该国渔业局的同意,但地方政府不支持,结果引起纠纷。据巴新渔业官员介绍,在扣留中国渔船和渔民的问题上,巴新中央政府与地方政府存在分歧。这些中国渔船和渔民是被巴新一个省政府警察部门扣留的,但巴新政府渔业局与中方企业签了协议,因此不同意地方政府扣留中国渔船的做法。巴新渔业局要求地方政府放人,但地方政府不听。[2]第三,因对方判断错误而查扣中国渔船。如2004年9月30日浙江1艘冷藏运输渔船途经俄罗斯专属经济区时,因涉嫌“非法”捕捞被俄方扣留。中国驻哈巴罗夫斯克总领馆获悉后立即与俄方交涉,强调该船是运输船,相关手续齐备,在俄专属经济区属无害通过。船上根本无捕捞工具,不可能进行非法捕捞。后俄方经调查得出非法捕捞不能成立的结论,并于10月9日无条件释放了该船。

除了上述这些中国渔船被无理驱赶和查扣之外,的确还有一些中国渔船是因非法作业而被驱赶、炮击或扣押,而非法作业又分为以下几种情况:第一,中国渔船常到外国专属经济区之外附近的公海正常捕捞,但由于天气影响、海图不准、导航仪器故障、漂流作业方式等原因而发生误入他国海域的情况。如2004年11月19日秘鲁海军扣押了在离秘鲁海岸194海里的海域作业的9艘中国渔船,其原因就是中国渔船误入秘鲁专属经济区。被扣的中国渔船的船长在接受秘方调查时解释说,因漂流作业方式和海图不准等原因导致误会,中国渔船根本无意侵犯秘鲁主权。[3]第二,中国渔船有关证件不合格或作业方式不规范而被查扣。如据中国驻韩国大使馆的总领事张欣说,中国渔船在韩国被扣大多数都不是因为没有捕鱼证,而是出于以下几个原因:有证件但是已经过期;有捕鱼证但是没有按韩方的规定在合法时间内捕捞;有捕鱼证但是使用的渔网不符合规定;航海和作业日志记录不规范、在捕鱼时间与数量上弄虚作假等。第三,中国渔船不了解或不遵守入渔国的有关规定而被查扣。如2005年6月由福建省远洋渔业集团代理的冷藏运输船“福远渔F66”号因涉嫌海上转载而被印尼海军扣押,因为印尼规定所有冷冻船必须到印尼港口装货,并缴纳一定的税费,因此印尼海军认为“福远渔 F66”不在港口装货是为了逃税。第四,中国渔船捕捞不符合生态保护的要求而被查扣。如菲律宾严禁渔民以爆炸、投毒等掠夺性手段捕鱼,2003年夏几艘中国小型渔船上因载有氰化物、炸药以及在黑市上价格昂贵的巨蛤和巨龟而被菲海军扣押。第五,中国一些渔船受经济利益驱动,故意冒险进入他国专属经济区非法捕捞而被查扣。如2006年3月澳大利亚1艘军舰在其北部水域大规模扫荡非法捕鱼的“防坡堤行动”中,扣押了2艘在其专属经济区内非法捕鱼的中国渔船。

二、近年来中国确保远洋渔船和渔民安全所做的努力

中国渔船和渔民在海外在安全方面所受到的威胁不但给远洋渔业企业和渔民的生命财产造成重大损失,而且也对国家形象造成不良影响,从而引起中国政府的高度重视。2004年温家宝总理在视察中国农业发展集团远洋渔业基地接见渔民时强调:“你们要熟悉和遵守国际和地方各个地区的法律和法规,维护正常的海洋捕捞秩序,树立良好的中国形象。”[4]各有关部门为确保中国远洋渔船和渔民的安全采取了一系列措施。

(一)加强国际渔业合作

因为远洋渔业是涉及多国的行动,中国要想保证本国渔船和渔民安全,就必须多和他国合作。目前我国已与30多个国家开展了渔业合作,建立起有效的跨国安全体系。

1、中国与日本、韩国、越南等10多个国家正式签署了双边渔业合作协定。如2000年6月1日生效的《中日渔业协定》就对海上安全、紧急避难等内容做了明确规定。而《中越北部湾渔业合作协定》在2004年6月30日生效后,双方明确约定不对渔船使用武力。

2、中国与印度尼西亚、菲律宾等多个国家签署了渔业合作备忘录。如2001年4月中国与印尼签订《关于渔业合作的谅解备忘录》后,为落实其中有关内容,在12月19日两国又签订了《就利用印度尼西亚专属经济区部分总可捕量的双边安排》,为缓解双方渔业纠纷奠定了基础。

3、中国与入渔国建立高级别磋商机制。如2003年1月21日中韩两国渔业主管部门在广州举行了中韩渔业高级别会谈第一次会议,决定2003年内早日签署中国渔业协会和韩国水产会之间正在进行的有关海上作业安全、渔事纠纷及海上事故处理的民间渔业协议,推动并尽早完善新的渔业秩序。

4、中国与韩国、日本等国家签署了专门的渔业安全议定书。如2004年11月3日《中国渔业协会和韩国水产会关于渔业安全作业的议定书》在北京签署,规定了两会处理两国渔民间的海上渔船(具)事故的程序,确立了两协会要主动组织各自的地方机构和各自国家渔民救援对方遇难船只的原则以及两协会要积极指导各自国家渔民加入渔船保险的原则。该议定书的签署和实施对双方渔民海上安全作业、文明生产起到重要作用。

5、中国与有关国家召开处理渔船事故的专门会议。如2007年11月28日至12月3日中日渔船海上事故处理协议会在日本举行,双方就中国渔船在日本北海道沿岸避风发生的多起网具损失案件、数起中日渔船渔事纠纷等进行了谈判,并最终就“浙岭渔7561”号渔船与“第12昭德丸”间的渔事纠纷达成了一致的处理意见。

6、中国与有关国家进行人员互访。如2005年8月中国农业部副部长在北京会见了印度尼西亚海洋事务与渔业部部长,2006年3月中国农业部部长杜青应邀访问印尼并会见了印尼海洋事务与渔业部部长,在这两次会谈中,双方都强调在禁止非法捕鱼等方面加强合作。

7、中国与有关国家开展执法合作。一方面中国与有关国家举行执法会谈,如2008年9月2日中日渔业执法会谈在日本东京举行,以东海区张秋华副局长为团长的中方代表团和日方代表团就维护中日渔业协定水域作业秩序、查处公海流网作业、建立执法合作体制、对《中日民间渔业安全作业议定书》宣传情况、中国渔船进入日本领海及港口紧急避难等问题展开讨论。另一方面与有关国家联合执法,如自2006年起中国农业部南海区渔政局与越南海警每年都组织中越共同渔区联合检查行动。特别是为整顿北太平洋渔场作业秩序,中国东海区渔政渔港监督管理局从2002年开始派遣中国渔政船赴北太平洋鱿钓渔场执行渔政巡航管理任务,巡航期间中国渔政船与日本海上保安厅以及美国海岸警卫队的舰艇进行了有效的合作,对此美方认为“中国渔政船能克服恶劣的气候条件到北太平洋现场进行渔业管理,这充分显示了中国政府贯彻执行联大决议,共同打击非法捕捞的力度和决心,证明了中国政府是负责任的政府。”[5]

(二)及时发出安全预警

1、及时发布防止中国渔船在国外被扣的预警。如2005年9月中国“福远渔132”号渔船持过期许可证在印度尼西亚海域非法捕鱼遭炮击后,农业部渔业局发布了《关于加强印尼远洋渔业项目管理的紧急通知》,要求所有在印尼海域从事渔业生产的企业和渔船,必须严格按照印尼政府许可的入渔条件作业,遵守印尼政府有关法律法规,在印尼政府指定的港口停泊,严格双拖作业和海上扒载,严禁无证捕捞生产。各企业应对所有自有和代理的渔船进行一次自查,凡没有合法证件,或捕捞许可证已过期的渔船必须立即停止生产,一律撤回国内。各有关省(市)渔业行政主管部门要加强对所辖企业的监督管理,督促有关企业将无证非法生产渔船撤回国内。[6]

2、及时发布防止地区局势动荡对中国渔船安全影响的预警。如2003年5月30日印度尼西亚在亚齐省实行军事戒严,为确保中国从事远洋渔业合作的企业和人员生命与财产安全,2003年6月16日商务部、外交部、农业部和交通部联合发布公告,要求远洋渔业企业不要向亚齐海域派遣渔船和船员作业;业已在该地区开展远洋渔业合作的企业或船队,必须撤离上述海域;在附近作业的企业和船只不要进入上述海域。与此相关的中国企业要妥善处理好因暂停去亚齐海域作业而可能引起的与合作伙伴的经济纠纷。[7]

3、及时发布防止海盗袭击和劫持渔船的预警。自2005年以来,索马里海域发生多起中国渔船被海盗袭击和劫持事件,使我渔民的生命、财产安全受到严重威胁。为此,2005年秋商务部、农业部、外交部和交通部联合发布了远洋渔业合作预警通报,要求各远洋渔业企业不得向索马里海域派遣渔船从事捕捞生产;对外劳务合作经营公司不得向在索马里海域作业的境外渔船派遣船员劳务;各地渔民切勿到索马里海域,以防止不测事件的发生。[8]

(三)制定规章制度,加强安全管理和宣传教育

1、从规章制度方面来看,2003年4月18日农业部发布了《远洋渔业管理规定》,该规定加大了对中国渔船涉外事件的防范力度。2003年6月27日国务院公布了《中华人民共和国渔业船舶检验条例》,该条例为保证渔船具备安全航行和作业条件以及保障渔船和渔民的生命财产安全奠定了坚实的基础。除此之外,还下发了一些规范性的文件,如2000年农业部下发了《关于实施中日渔业协定有关问题的通知》,2004年8月9日国务院办公厅下发了《关于做好涉外渔业管理工作的通知》,要求各地加强涉外渔政管理,避免违规事件发生。

2、从安全管理方面来看,首先在专项治理方面,对远洋渔船安全检验方面成效显著。如2000年初农业部发出了《关于进一步加强赴北太平洋作业的鱿鱼钓船检验的紧急通知》,对北太平洋鱿鱼钓船检验工作进行了专项整治。2002年10月农业部渔船检验局在非洲加蓬设立了境外第一个检验办事处,为更好地开展远洋渔业船舶检验工作奠定了良好的基础。2009年农业部下发了《关于加强海洋渔船检验工作专项检查的紧急通知》和《关于在申请远洋渔船境外检验的企业中开展船舶技术状况预检及自查工作的通知》,并于2009年6月29日至7月1日在湖南长沙召开了远洋渔船检验管理工作交流座谈会,重点强化各远洋渔业企业对检验工作的认识和安全生产的责任意识。其次在地区监管方面,北部湾渔业监管成就显著。2004年6月30日中越《北部湾渔业合作协定》生效后,北部湾的渔业海上监管工作实行以渔政部门牵头,公安边防和海军参加的联合监管方式,各部门通力合作,认真履行职责,指导我国渔船按照协定进行渔业生产,保护我国渔船渔民的生命财产安全,防范和打击海上违法犯罪活动,及时处理海上纠纷,对确保中越《北部湾渔业合作协定》的平稳实施、维护北部湾渔业生产秩序发挥了积极作用。最后在企业安全生产管理方面,普遍建立了安全生产管理体系。如国内远洋渔业的龙头企业中水集团坚持“安全第一、预防为主”的安全生产方针,建立了由组织机构体系、安全生产管理制度体系、安全信息体系、应急反应体系、修船质量保障体系5个分支体系组成的、规范高效的安全生产管理体系。[9]

3、从宣传教育方面来看,首先是各地渔政管理部门加强了对渔民在安全方面的教育和培训,如大连市甘井子区海洋与渔业局非常重视入渔韩国专属经济区作业渔船的管理工作,在2002年12月下旬专门对具备2003年入韩专属区作业资格的84艘渔船的船东进行了培训,同时区局还与船东签订了每日信息报告的责任状。通过培训提高了船东贯彻执行法律法规和管理规定的自觉性,以减少和杜绝违规作业情况发生。[10]特别是在2009年农业部把这一年定为渔业安全生产年,为此农业部渔业局在中国渔业政务网、《中国渔业报》设立了“渔业安全生产年活动”专栏,组织编写了10万册《渔业船舶船东船长安全管理培训手册》和3万套《安全生产警钟长鸣——渔业安全生产宣传教育片》,免费发放到重点渔区和渔船。其次是各地渔民协会也主动请法律顾问和渔政人员培训渔民如何应对可能发生的抓扣事件,特别是教育渔民被别国抓扣带回去后一定要等外交人员来,“别国开出的全是英文,单据让渔民签字,渔民又看不懂,不能乱签字。”[11]最后是各渔业公司加强了渔民在自保对策方面的培训,如广西北海外海南沙渔业公司要求渔船上必须24小时有人值班瞭望,一见到外国武装船立即撤离。还特地在渔船驾驶舱的周围加装了钢板,让子弹难以穿透,“只要敌船不开炮,只打枪,我们就不停船。”[12]

(四)对外国军舰侵入中国传统海域驱赶和抓扣我渔船的行径提出强烈抗议

例如,2000年1月6日菲律宾一艘军舰在黄岩岛附近海域驱逐我国6艘渔船,对此中国外交部发言人在11日指出:“黄岩岛是中国领土。长期以来,中国渔民一直在黄岩岛附近从事正常的捕鱼作业,菲律宾方面的行径严重干扰了中国渔民的和平生产活动,我国对此予以强烈关注。”2001年1月15日菲律宾军方还蛮横地登上4艘在黄岩岛附近抛锚的中国渔船,没收捕获物。对此中国外交部发言人分别于17日和19日重申:“黄岩岛是中国固有领土。黄岩岛海域是中国渔民的传统渔场,对此中国有充分的历史和法理依据”,“中国渔民在黄岩岛海域作业是正当的,也是正常的,菲方无权对黄岩岛附近海域的中国渔船登临检查和采取措施,中方已就此向菲方提出交涉。”[13](P149-150)

(五)通过各种渠道和方式竭力救助我遇险遇难的渔船和渔民

1、竭力救助在海损事故中遇险的渔船和渔民。如2001年5月7日台湾“盈仁168”号渔船(船上有22名大陆渔民)在非洲北部海域由于机舱爆炸起火沉没,渔民后被一艘挪威货轮救起,送到巴西的桑托斯港。中国驻圣保罗总领馆获悉后,立即派人前往看望,并为便利渔民回国提供必要帮助,25日这些渔民离开巴西回国。

2、竭力救助被海盗袭击和劫持的渔船和渔民。如2008年11月13日天津远洋渔业公司的“天裕8”号渔船在肯尼亚附近海域被索马里海盗劫持后,中国外交部当晚就此事发表声明,并会同有关部门和驻外机构全力营救被劫的渔船和渔民。2009年2月8日“天裕8”号渔船和渔民获救,中国海军护航编队将其置于保护之下,并送到安全水域,之后顺利回国。

3、竭力救助被外国抓扣的渔船和渔民。如2003年9月在我北部湾传统渔区465海区正常作业的5艘中国渔船先后遭越南炮艇的追击,并被扣押。对此我国政府反应强烈,高层领导高度重视,并做出重要批示,要求加大交涉力度,使对方尽快无条件释放我渔船和渔民。为此,中国外交部负责人两度同越南有关方面进行严正交涉,同时我渔业界也提出强烈抗议。后经多方努力,2003年10月4日越方无条件释放了我被扣的渔船。10月6日出席第九次东盟首脑会议的温家宝总理在印度尼西亚会见越南总理潘文凯时强调:双方要共同维护北部湾渔业生产秩序,防止伤害渔民利益的事件发生。[14]

三、今后保障中国渔船和渔民在海外的安全应采取的对策

近年来,虽然中国有关方面对渔船和渔民在海外的安全问题高度重视,并为此做了大量的工作,取得一定成效,但由于受国际和国内等各种因素的影响,还存在一些需要解决的问题。因此我们要认真总结经验和教训,站在维护国家利益和发展远洋渔业的高度,进一步采取有效措施,确保中国渔船和渔民在海外的安全,尽量避免涉外渔业纠纷的发生,减少不必要的经济损失和政治影响,促进中国远洋渔业健康、稳定、和谐发展。

(一)要认真研究和处理中国与周边国家海上划界问题,为确保中国渔船和渔民的安全提供前提条件。对于中国周边国家频繁侵入中国传统海域驱赶、抓扣中国渔民问题,一方面我国相关部门要积极展开斗争与国际宣传,以体现我国主权。另一方面要认真研究中国与周边国家海上划界问题。海上划界要以国际法为基础,坚持公平原则和自然延伸原则,通过谈判协商来解决。特别是在南海,中国面临着与越南、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚等国家的海上划界问题。由于中国南沙群岛部分岛礁现已被周边这些国家所占据,而且这些国家还单方面宣布了专属经济区和大陆架的范围,并侵入到我国传统断续国界线之内,因此中国必须坚持南海9段线为断续国界线的性质。实际上南海并不存在重新划界的问题,其他任何国家均无权将其领海、专属经济区或大陆架的外部界限扩展到这条断续国界线以内。强调中国在南海不存在同邻国海上重新划界的问题,并不是说不存在划界的问题。由于中国在南海的疆界是不连续的,有些还是未定部分,有些海域还同邻国的海域有重叠。因此,应以现有的中国南海海疆线的走向为基础,根据公认的有关国际法原则,通过和平谈判、友好协商,补充划定那些不连续的、尚未确定部分,为公平合理地解决涉外渔业争端提供前提条件。

(二)建设蓝水海军,为中国远洋渔船和渔民保驾护航。原国家军委副主席刘华清曾说:“海军是国家海上力量的威力基础,是国家开发海洋、利用海洋的海上盾牌。”[15](P191)而如果没有强大海军作后盾,海洋经济活动将受到威胁,外交斗争会软弱无力,维护海洋权益难以落实。因此,“海上斗争的历史说明,海洋利益的多少往往与投入的海上力量成比例,具有强大海军的国家必然受到邻国的尊重和较少存在纠纷”,[15](P20)即使发生矛盾也会在较有利于自己的条件下得以解决。就海军战略而言,中国长期以来一直实行“近海防御”的战略方针,但现在海洋权益具有全球性、全时性和复杂性等特点,特别是随着中国“走出去”战略的展开,中国的海外利益日益增多,如目前我国有远洋渔业企业60多家,远洋渔船1800余艘,渔民4万多人。因此为了维护国际海上通道安全、远洋渔船和渔民的生命财产安全以及其他海外利益,就必须努力建设一支走向远洋的蓝水海军,根据国家需要随时应召集结到某一海区形成威慑力量,以非战争运用的形式表达国家对某些问题的意愿和关切,比如到索马里海域、亚丁湾护航,传递我保障国际海运通道安全和维护远洋渔船与渔民切身利益的立场和决心。

(三)坚持互利互惠和双赢原则,建立长期稳定的国际渔业合作关系,为保障中国远洋渔船和渔民安全创造良好、和谐的外部环境。一是从国际渔业合作的方式来看,一方面可通过政府对政府、民间团体对政府、民间团体对民间团体等多种形式,建立起多层次、多渠道、多领域的合作网络。但是另一方面各远洋渔业企业要慎重选择合作伙伴和合作方式,寻找那些有实力和有公关能力的合作伙伴,依法立项,重点开发,稳健发展。同时还要对该国的政府态度、政治体制、民族关系、渔业地位、法律政策导向以及当地有关投资要求进行全面、严格考察,为避免日后渔业纠纷、长期稳定发展打好良好基础。万一出了问题,要及时同我国驻外机构联络,并直接同入渔国政府主管部门联系,而不能完全依赖代理,以免耽误问题的解决。二是中国可尝试与日本、韩国、越南、印尼、菲律宾、马来西亚等周边国家建立由两国人员组成的联合执法队伍,执法人员必须掌握两国语言和相关法律,在执法时须有两国人员同时到场,这样不仅便于沟通、协调,免除语言障碍和文化差异带来的纠纷,而且执法人员可以互相监督,避免乱执法行为的发生。三是要妥善解决渔民涉外纠纷中的司法诉讼问题。外方查处我违规渔船后,中国渔民不但要交罚款,而且还可能面临判刑监禁的问题。为解决这一问题,一方面可由国家、海区、省市渔业管理部门组成相应机构,抽调懂外语、法律和管理的人员专事外方有关法律法规的研究,接受违规渔民的请求,代渔民在国外走司法程序,维护渔民合法权利。另一方面也可委托有资质、有信誉的中介机构和人员代渔民受理有关渔业纠纷官司,将渔民的损失降到最低限度。同时要建立违规渔船担保制度,以便很好解决渔船交罚款渠道不畅、环节多、违规事件处理时间长等问题。

(四)积极推进“平安渔业”建设,进一步建立健全远洋渔业安全生产的长效机制。安全生产是远洋渔业的生命线,目前应重点做好以下几方面的工作:

一是在思想认识方面,要高度重视中国渔船和渔民在海外的安全问题,一方面指导渔民依法入渔、合法生产,充分认识到违法违规作业的严重后果。另一方面要认真落实远洋渔业安全责任制,进一步完善渔业安全生产目标管理责任制和安全生产考核机制,实现过程监控和过程预防,真正做到全过程、全员参与安全防范。

二是在安全管理方面,首先要进一步增强远洋渔业安全生产管理的能力,建立并不断完善科学、集中、高效的综合安全生产管理体系,并有计划地在世界各大渔场沿海国建立涉外渔业管理机构,靠前指挥。其次国家各有关部门和机构之间既要明确责任,又要密切配合,增强对远洋渔业安全生产管理的协调性。再次要充分发挥渔业协会等组织的作用,建立渔业企业和渔民自我协调和自律的机制,有效地引导渔民安全作业,控制远洋渔业生产各种风险。最后政府管理部门和各远洋渔业公司要加强情报、技术和管理方面的交流和沟通,如可设立专门的监管机构,对每条出海作业渔船实施监控,及时掌握渔船作业动态。如有越界行为,应立即提醒和阻止,从而减少涉外渔业纠纷的发生。

三是在法规建设方面,要制定和完善各项安全生产规章,特别是要建立渔船出航审批制度和举报制度,严格执行报告制度、值班制度和奖惩制度。

四是在渔政执法方面,首先要建设一支高素质的涉外渔政执法队伍,提高执法队伍的专业化水平。其次要逐步改善渔政执法装备,提高执法效率。再次要严格执行远洋渔业管理法规,特别是要严格执行我国缔结和参加的国际条约以及我国与有关国家签订的双边渔业协定。最后渔业执法机构要继续加强在重点海域的渔政巡航护渔工作,加大对远洋渔船违法违规行为的监督检查和处罚力度,努力减少涉外违规事件的发生。

五是在资金投入方面,在国家出台远洋渔业扶持政策的基础上,积极争取各级财政加大资金投入,一方面要加强渔业安全管理和救助经费保障,逐步将渔港建设维护、渔业海上救助、渔业职业安全培训、渔业通信网建设和维护、渔业政策性保险补贴等所需经费列入财政预算。另一方面要严格执行渔船安全标准和规范,通过增加投入和科技研发,及时更新改造远洋渔船,淘汰船龄大的旧渔船,完善渔船报废制度,同时要配备先进的消防救生、通讯导航等安全生产设备,加强船舶维修,坚决清理取缔非法沙滩造船和年检不合格的渔船及配套产品,杜绝带病渔船及其船用产品进入市场,及时消除安全隐患。

六是在教育培训方面,要重点加大远洋渔船的船长、渔船所有人和企业经营管理人员的教育和培训的力度,规范渔民培训、考试和发证工作,使企业管理者、船长和渔民在风险意识、业务素质、法律知识、外语水平、涉外交涉和应对各种紧急状况的技能等方面得到加强,全面提高防范和抵御风险的能力。

七是在支撑保障方面,要强化风险意识,加快建设适应远洋渔业特点、全面覆盖的政策性保险体系,建立雇主责任保险、船员伤亡最低赔偿标准以及远洋渔业互助保险体系,并加强对风险补偿金和互保资金的监督。

八是在应急处理方面,要建立和完善适应复杂多变经营环境的应急组织管理指挥系统和强有力的应急保障处理体系,一方面要把驻外使(领)馆、涉外管理机构、所在国合作伙伴、远洋渔业企业和渔船等联合起来,充分发挥各自资源优势,共同、尽快妥善处理各种涉外渔业纠纷。对一时难以解决的事件,地方政府要组织、督促渔船所属企业或所有人先将渔船和渔民撤回国内,并妥善处理好境外遗留问题,做好化解矛盾的工作。需要在境外解决的,要及时派出工作组,与我驻外使(领)馆密切配合,把问题消灭在萌芽状态,尽可能减少影响和损失。另一方面要强化船队和各生产船之间的组织体系,健全遇险搜救网络,增强渔民的海事应变能力以及船队自救和互救能力。

总之,认真做好涉外渔业管理工作,妥善解决各种涉外渔业纠纷,不仅关系到各远洋渔业企业和广大渔民的生命财产安全,而且关系到我国作为负责任大国的国际形象,关系到稳定周边的外交大局,关系到维护我国主权和海洋权益。只要中国各有关部门和远洋渔业企业高度重视,措施得当,就一定会促进中国远洋渔业可持续发展。

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Abstract:With the rapid development of Chinese overseas fishery in recent years,Chinese fishing vessels and fishermen have embarked on their journey to the world.In the meantime,however,Chinese fishing vessels and fishermen are confronted with security threats,with which the Chinese government is very concerned.In addition to the various efforts already made by the government to tackle the problem,more practical measures need to be taken to ensure life and property security of Chinese overseas fishing vessels and fishermen.

Key words:Chinese fishing vessels;Chinese fishermen;overseas;security

责任编辑:周延云

Solutions to Security Threats to the Chinese Overseas Fishing Vessels and Fishermen

Shi Chunlin
(College of Humanities and Social Sciences,Dalian Maritime University,Dalian 116026,China)

D815.5

A

1672-335X(2010)03-0029-07

2010-02-07

国家社会科学基金项目“中国远洋航线安全保障能力研究”(09BGJ007)

史春林(1966- ),男,辽宁铁岭人,大连海事大学人文学院教授,博士生导师,主要从事中国海权和海洋安全问题研究。