马六甲海峡法律环境初探＊

于 昕

(海军潜艇学院政治理论教研室,山东 青岛 266071)

马六甲海峡是连接印度洋和南海的主要通道,世界贸易量的四分之一和世界石油运输量的一半都要通过马六甲海峡,是全球重要的咽喉要道,历来是兵家必争之地,具有极其重要的军事战略地位。中国是马六甲海峡的主要使用国之一,1993年,中国成为石油净进口国,国际能源署的报告显示,2010年中国对进口石油的依赖度将提高到40％,至2030年将达80％。中国目前的石油进口运输路线有陆路和海路两条,其中海路有三条航线,即中东航线、非洲航线和东南亚航线,而从这些航线进口的石油都须通过马六甲海峡,大概占中国进口石油的85％,在每天通过马六甲海峡的油轮中,有60％是通往中国的,完全可以说,马六甲海峡是中国的海上石油生命线。目前,美国、日本和印度都在逐渐加大对该海峡的政治、经济和军事渗透,但我国对该海峡几乎没有军事影响能力,中国80％以上的能源运输安全处于外国军事力量控制之下,一旦马六甲海峡受阻,中国将面临能源中断供给的危机,由此形成所谓的“马六甲困局”,成为中国能源安全的潜在威胁。高度重视马六甲海峡问题,从政治、经济、军事、法律等多方面进行专项研究是维护我国国家海上安全利益的必然要求,而目前国内的研究还不成体系,本文试从马六甲海峡所处的法律环境角度作初步探讨。

一、《联合国海洋法公约》对马六甲海峡的影响

作为当今国际社会的海洋法典,《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)自1994年生效以来,对世界海洋的政治和战略格局产生了巨大而深远的影响。就马六甲海峡的法律环境而言,《公约》有关海域划分和海峡制度的相关规定确立了马六甲海峡的法律地位、航行、使用等制度的内容,主要表现在以下四个方面：

(一)领海制度的影响

《公约》建立了新的海洋划分秩序,包括内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架、公海、国际海底区域等,在此基础上,海峡依其所处水域的法律地位而分为内海海峡、领海海峡和非领海海峡。

根据《公约》的规定,沿海国的领海为从其领海基线量起不超过12海里的海域。马六甲海峡由新加坡海峡和马六甲海峡组成,因沿岸的马六甲古城而得名,海峡全长1080千米,呈西北一东南走向,其南口宽为35海里,向北渐宽,最宽处达134.5海里,中间大部分地段宽40海里左右,东端航道最窄,仅为8.4海里。至沿岸国为马来西亚、印度尼西亚和新加坡三个国家。印度尼西亚和马来西亚分别于1960和1969年先后宣布将其领海扩大到12海里,由于马六甲海峡最窄处仅8.4海里,为沿岸国领海水域覆盖,成为沿岸国家的领海海峡。因此,在海峡内的领海部分,马来西亚、印度尼西亚和新加坡享有《公约》所规定的各项领土主权权利,如安全权利、资源所有权、领海内立法权和管辖权等等,其他国家应尊重三国的领土主权,不得干涉沿岸国内政。同时,根据《公约》的规定,其他国家船舶享有领海内的无害通过权。《公约》第17-19条规定,“所有国家,不论为沿海国或内陆国,其船舶均享有无害通过领海的权利”；“通过应继续不停和迅速进行”；“通过只要不损害沿海国的和平、良好秩序和安全,就是无害的。”对于军舰在此类海峡的通行,《公约》规定：“如果任何军舰不遵守沿海国关于通过领海的法律和规章,而且不顾沿海国向其提出遵守法律和规章的任何要求,沿海国可要求该军舰立即离开领海。”[1](P9-10)因此,马来西亚、印度尼西亚和新加坡作为海峡沿海国,不应阻碍其他国家船舶在海峡内的无害通过,在此前提下,有权就海峡的正当管理和维护制定相关法律规章,其他国家应当遵守。

(二)专属经济区制度的影响

《公约》建立了专属经济区制度,规定沿海国家有权在本国领海以外划定专属经济区,宽度为从领海基线量起不超过200海里,从而突破了“领海以外即是公海”的传统海洋划分。马来西亚、印度尼西亚和新加坡均已宣布了200海里专属经济区,马六甲海峡内除领海水域外,均为沿海国的专属经济区水域。

根据《公约》的规定,在海峡内的专属经济区水域,沿岸三国享有水域内一切自然资源的主权权利,以及对人工岛屿、海洋科学研究和环境保护的管辖权。其他国家应该尊重沿岸三国的上述权利,遵守三国有关专属经济区的法律制度。同时,其他国家在沿海国专属经济区内享有航行和飞越的自由、铺设海底电缆和管道的自由,以及与这些自由有关的其他国际合法用途。各国在行使其权利和履行其义务时,“应适当顾及沿海国的权利和义务,并应遵守沿海国按照本公约的规定和其他国际法规则所制定的与本部分不相抵触的法律和规章。”[1](P28)

(三)有关“用于国际航行的海峡“制度的影响

“用于国际航行的海峡”是《公约》确立的一个新的概念,其立法背景在于：由于世界许多沿海国家在长时期内实行3海里或6海里领海制度,多数国际海峡的主航道都处于公海之中,所以其他国家享有航行自由的权利。但是,随着越来越多的国家承认或采用12海里领海宽度,许多国际海峡处于沿海国领海范围内而无法实行自由航行的通行制度。根据1973年的一项统计数字,世界上将有116个海峡由于宽度不足24海里而处于领海国的领海范围内。其中历史上频繁用于国际航行的海峡(包括早已被专门国际条约规定的规定通行制度的海峡)就有30个左右,马六甲海峡就是其中之一。这些海峡,尤其是重要的具有战略地位的海峡,虽然具有领海的法律地位,但对它们的利用有鲜明的国际性,其通行制度是沿用领海的通行制度,还是有新的规定,直接影响到世界其他国家的海上航行。早在科孚海峡案中,国际法院就提出科孚海峡为两面连接公海、用于国际航行海峡这样一个新的概念,因而英国军舰在这样的海峡中有无害通过权。这个概念后来被《领海及毗连区公约》第16条所接受,到联合国第三次海洋法会议召开时,用于国际航行海峡的通行制度又成为会议的主要议题之一,最终形成《公约》第三部分,即“用于国际航行的海峡”。

根据《公约》的规定,马六甲海峡为“用于国际航行的海峡”,符合《公约》适用过境通行制度的条件,许多研究马六甲海峡的文章也提出马六甲海峡适用过境通行制度,但事实上这是个误区。从实践上看,印度尼西亚和马来西亚两国对此均表示强烈反对, 1971年11月,印度尼西亚、马来西亚和新加坡三国发表联合声明,宣布马六甲海峡不是国际海峡,坚决反对马六甲海峡国际化,三国决定成立合作机构,共同管理海峡事务,负责海峡的安全。声明承认各国船舶在海峡有无害通过权,但要求外国船舶通过海峡时必须遵守沿岸国的法律和规章,飞机飞越海峡时需经有关国家事先同意。关于军舰通过马六甲海峡问题,印度尼西亚和马来西亚要求事先通知。1977年3月,三国又签署了《关于马六甲海峡、新加坡海峡安全航行的三国协议》,重申了上述原则。1972年,印度尼西亚单方面宣布,超过20万吨的所有船舶,特别是油轮不允许通过马六甲海峡,而应从其他海峡通过。

这儿就出现了三国的协议与《公约》规定谁具有优先性的问题。不仅仅是马六甲海峡,许多用于国际航行的海峡由于历史原因和其特殊的地理位置成为重要的国际航道,并为专门的国际条约规定了相关制度,如直布罗陀海峡的航行制度由1904年及1907年英、法、西三国协定确立,黑海海峡的通行制度则由1936年《蒙特类公约》作了规定。《公约》注意到这一问题,明确规定：“本部分的任何规定不影响：(a)海峡内任何内水区域,……(b)海峡沿岸国领海以外的水域作为专属经济区或公海的法律地位；(c)某些海峡的法律制度,这种海峡的通过已全部或部分地规定在长期存在、现行有效的专门关于这种海峡的国际公约中”。[1](P18)从而承认了此类法律制度的有效性。对于马六甲海峡沿岸国家的有关声明和协议,其他国家一直遵守,并没有提出异议,因此,马六甲海峡的通行制度由三国协议形成,适用无害通过制度。

(四)海峡使用国义务规定的影响及沿岸国关于海峡使用国合作义务的立法趋向

毫无疑问,《公约》的前述规定既是对用于国际航行的海峡已长期存在的法律秩序的一种尊重,又是对沿岸国在制定海峡通行制度方面权限的一种限制。同时,《公约》也意识到此类海峡存在战略地位重要和交通繁忙的特点,其沿岸国在维护海峡的航行安全以及在防止、减少和控制来自船舶的污染方面面临着极大的压力,因此,公约第43条对海峡使用国作出了“合作义务”的规定。

根据《公约》的规定,所谓“合作义务”是指海峡使用国和海峡沿岸国应对下列各项通过协议进行合作：(1)在海峡内建立并维持必要的助航和安全设备或帮助国际航行的其他改进办法；(2)防止、减少和控制来自船舶的污染。[1](P21)但是,《公约》有关海峡使用国“合作义务”的这一规定是笼统和抽象的,比如,对于“海峡使用国”的概念、海峡沿岸国和使用国之间的合作义务,是强制性义务,还是任意义务,合作的方式、途径、范围等都没有作进一步明确的规定。对于海峡沿岸国而言,这是其要求使用国承担“合作义务”的极大法律障碍,要突破这一障碍,要么借助于《公约》的修改,要么通过沿岸国和使用国之间签订双边、多边或者地区性协定来实现。显然,相对于前者的长期和复杂性,后者更为现实和可以预见。从1995年到2000年,在日本的积极推动之下,马六甲海峡沿岸三国以及国际海事组织共同组织召开了几次国际会议,对公约第43条中存在的问题进行讨论,并提出了各种解决方案和设想,主要内容有：

1、关于国际海事组织在使用国合作义务问题上的作用。会议参加者一致认为,有关海峡使用国责任分担和资金筹措等问题的讨论应该在国际海事组织的主导下进行。资金筹措机制必须符合海洋法公约的规定,符合公平原则和使用者负担原则。

2、关于海峡使用国合作义务的性质。一般认为《公约》第43条规定的合作义务还不是强制性的义务,而是一种任意义务。

3、关于使用国和沿岸国合作应采取的方式。马来西亚和印度尼西亚倾向于扩大1981年由日本出资4亿日元设立的周转基金(Revolving Fund)的成员国和该基金的运用范围,或由其他使用国设立性质和运营方式类似于周转基金的其他基金或信托基金等。

4、关于合作的途径。日本倾向于设立一个新的国际合作机制,一方面保证基金运用的透明和效率,同时也可结束日本作为海峡使用国“只有掏钱的义务,而没有说话的权力”的历史。新加坡也认为,如果没有一个使用国也有发言权的国际性机构来管理基金的运用,将很难获得更多使用国的资金合作。而马来西亚和印度尼西亚则对设立涉及马六甲海峡管理事务的新的国际合作机制持消极的态度。

5、关于《公约》第43条中“海峡使用国”的定义。“海峡使用国”概念中可以包括船旗国、船主国、所载货物的进出口国以及这些国家的公民、法人、船主、海上保险公司、石油公司、海运团体。

6、关于使用国可提供资金合作的范围。上述国际会议中讨论的合作范围集中在航行安全和防止污染两个事项。海峡沿岸国具体列出一些需要使用国提供资金的项目：新加坡海峡分道通航航道的疏浚、拓宽和顺直工程、航标的远距离监视系统、水路调查、扫捞沉船等,但上述几次会议中对合作的范围的讨论没有涉及到海上安全的问题。

二、美国“防扩散安全倡议”及“地区海上安全方案”的影响

2003年5月,时任美国总统布什在访问波兰期间正式宣布“防扩散安全倡议”,该倡议表示将采取一切手段阻止大规模毁伤性武器在全球范围内扩散,参加国将在海、空、陆拦截大规模杀伤性武器及其运载工具和相关物料,打击各种扩散网络及活动并惩办有关人员。“倡议”要求参加国采取实际有效的措施来防止有扩散嫌疑的国家和非国家实体利用有关国家的船只、旗帜、口岸、领海、领空或陆地从事扩散活动,可疑船只一旦进入参加国的领陆、领海和领空,则应被扣留和搜查。它还鼓励参加国拒绝可疑运输物过境,或在其过境加油时予以扣留。按照这一设想,对世界各重要海上通道,包括马六甲海峡,尤其在新加坡已经参加了这一倡议的前提下,美国及其盟国或参加国均可按照“倡议”进行拦截和搜查。[2](P120-122)这会对包括我国在内的各国船只在马六甲海峡的航行产生重要影响。

从内容看,该倡议违背现行国际法关于国家主权不容侵犯等基本原则,尤其是违反了《联合国海洋法公约》关于公海自由的规定,存在着明显的法律漏洞和严重隐患。

“公海自由”是《联合国海洋法公约》确立的一项重要的原则性法律规定,根据这一规定,公海对世界所有国家平等开放,其船舶均享有《公约》规定的包括航行、捕鱼、科学研究等在内的各项权利。为保证公海自由的实现,《公约》进一步规定船旗国对航行在公海上的、悬挂本国旗帜的船舶、对该船上所发生的刑事、民事等案件拥有专属管辖权,任何其他国家都无权管辖,即船旗国管辖,从而保证各国船只能不受他国干扰地行使公海自由的各项权利。根据《公约》的规定,船旗国以外国家对船舶行使登临等权力被限制在两种前提下,第一是得到船旗国的批准。第二是出现《公约》列举的五项国际违法行为：(1)无国籍行为,悬挂多国旗帜视方便更换旗帜视同无国籍；(2)海盗行为；(3)贩奴行为；(4)贩卖毒品行为； (5)非法广播行为。显然,对上述行为作列举性规定反映了《公约》对公海自由的保护和对非本国船只行使管辖的严格限制。

其次,该倡议也违反了领海无害通过制度的规定,《公约》在赋予船舶无害通过他国领海的权利的同时,列举了12种属非无害通过的行为,而运输大规模杀伤性武器和导弹并没有包括在其中,而且第23条给予载有核物质的船舶无害通过的权利,规定此类船舶行使无害通过权时,“应持有国际协定为这种船舶所规定的证书,并遵守国际协定所规定的特别预防措施。”

防止大规模毁伤性武器扩散虽已得到国际普遍公认,但尚未形成国际法,为防止大规模毁伤性武器扩散而采取的一切行动缺乏现行国际法的法律依据,更多是享有道义上的支持。从目前情况看,新的反扩散战略仍只是个政治意向,尚不具备法律效力。

“地区海上安全倡议”是由美国前太平洋军区总司令托马斯·法戈上将于2004年3月底在向国会作军区年度陈述时正式提出的。其中心意思是美国要派海军陆战队和特种部队进驻马六甲海峡,用高速舰艇巡逻海峡,以协助那里的反恐斗争。可以说,“防扩散安全倡议”旨在全球范围内采取一切手段制止大规模杀伤性武器的扩散,“地区海上安全倡议”则是“防扩散安全倡议”在马六甲海峡的具体实施。这一倡议直接反映了美国军事控制马六甲海峡的战略企图,虽然该倡议受到了亚洲尤其是马来西亚和印度尼西亚的竭力反对,美国亦将该倡议的实施重点由派驻军队进驻马六甲海峡转到增进情报分享和训练上来,但美国推行该倡议实施的基本目的没有改变,正如美国方面所称,“地区海上安全倡议”是一个20至25年的中长期计划,美国必将时刻关注马六甲海峡形势的发展变化,一旦认为其利益处于危险中,就必然会提出进一步的要求,对马六甲海峡实施干预措施和行动,以推动“地区海上安全倡议”的实现。

“千舰海军”(Thousand-Ship Navy)则是美国提出的另一个促进以美国为主的多国海军进驻马六甲海峡的计划,它是在2005年的一个国际海军研讨会上由美国海军作战部长迈克 ·马伦(M eike M aren)提出的。其目的是“在自愿基础上建立一个由海军部队、海岸警卫队、航运业和执法部门联合组成的跨国网络,打击恐怖主义,维护海上安全。”[3]

上述倡议反映出美国力图突破现有国际法框架,以形式上的“合法”干预马六甲海峡的航行秩序的企图是非常明显的。一旦实施,不仅将主导马六甲海峡以至亚太地区海上安全秩序,而且必将对我国能源经济等国家安全利益产生重大影响。

三、海峡沿岸国的立场

关于马六甲海峡的法律地位,沿岸三国的一贯立场是一致的,即反对马六甲海峡国际化,坚持对马六甲海峡的主权权利。但对于美国“地区海上安全倡议”,三国意见出现分歧。

马来西亚和印度尼西亚表示坚决反对,认为这是对它们国家主权的侵犯,马来西亚副总理纳吉布·拉扎克2004年4月说：“控制海峡是马来西亚和印度尼西亚的主权权利,美国的军事介入不受欢迎。”“美国船舶包括军舰可以使用海峡的水道,但是它们进行作战行动必须得到马来西亚和印度尼西亚的同意。”印度尼西亚外交部也发表声明反对美国这一计划,两国指出,它们有能力包围海峡的安全；如果外国军队进来可能会产生副作用,海峡可能成为恐怖分子的一个主要目标。

新加坡则表示支持“地区海上安全倡议”,它认为,恐怖分子袭击海峡的危险程度很高,它希望看到海峡的安全不仅只是沿岸国的责任,强调需要在协商基础上和国际法范围内的多边合作,因为没有一个国家具有有效对付威胁的资源。

虽然有上述分歧,但三国在反对大国介人,反对大国控制海峡,危害其领土主权和国家安全上仍是基本一致的。三国特别是马来西亚和印度尼西亚,在与域外大国的合作时坚持“三国协调一致”和“维护主权”的原则。三国并于2004年7月起开始协同巡逻马六甲海峡。此外,海峡沿岸国也开始寻求邻国,如泰国和印度的支持。同意两国协同巡逻马六甲海峡。同时,它们也将在东盟地区论坛等现有合作框架内与区域内一些国家合作。三国与东盟成员国、中国、韩国等商谈的合作内容主要指以情报交换为主的反海盗合作。关于美国的作用,马来西亚表示欢迎美国提供技术援助以增加它们的技术能力。印度尼西亚表示,美国以设备和训练援助形式提供的支援将受到欢迎。综上所述,印度尼西亚、马来西亚和新加坡在维护国家主权的前提下已经认可该三国的力量是难以有效地打击海盗与恐怖主义。因此,这些国家呼吁,海峡沿岸国和海峡使用国以及国际机构应合作维护马六甲和新加坡海峡的航行安全,并保护好沿岸的环境。由于涉及到主权的敏感问题,故海峡外部国家只能是提供有关培训、设备及信息情报等援助而已。目前,包括美国、日本、中国和印度在内的几个海峡使用国,都在为维护海峡及东南亚地区安全尽最大的努力。这些情况说明,马六甲海峡的安全不只是海峡沿岸国的问题,它关系到许多海峡使用国的经济利益和全球的经济发展。因此,保卫马六甲海峡安全的任务也应当由海峡沿岸国和海峡使用国共同来承担,只有这种密切的国际合作,才能确保马六甲海峡和东南亚地区的安全,才能有效地打击海盗和恐怖主义活动。

四、几点思考

2004年4月美军欲驻兵马六甲海峡所引发的地区安全问题加快了东盟“安全共同体”的创建过程,2004年5月在东盟地区论坛上,东盟就马六甲问题与有关国家进行了沟通。东盟在2004年6月30日举行的外长会议上,就2020年建立“安全共同体”行动计划草案达成了共识,与会各国一致同意在I1月举行的首脑会议上,通过该草案并起草规定成员国行动的宪章,建立维护区域内和平的体系。可以说,从目前到2020年的10年将是有关海峡使用和管理的法律制度形成的重要时期,也是对“马六甲困局”实施法律影响的重要时期。对中国而言,也是在目前无法直接参与马六甲海峡事务的不利局面下,通过法律层面的介入提高发言权、开拓新局面的一个重要契机。本文认为,我们应该坚持以下观点：

(一)坚持任何国家都不应干涉海峡沿岸国家的内部事务,帮助或参加维护海峡的航行安全应在尊重沿岸国主权和领土完整的前提下,以符合国际法和当地法律的方式和程序进行,不得损害其他国家在该海峡的合法权益。

(二)慎重对待“防扩散安全倡议”,坚持一贯立场,反对任何违反国际法基本原则、侵犯他国主权的行为,密切关注该倡议的发展动向,必要时通过协议的方式从法律上保证我国在马六甲海峡的通行权利。

(三)坚决反对“地区海上安全方案”,反对别国在马六甲海峡驻军,反对海峡军事化和霸权化。

(四)密切关注和积极参与东盟有关东南亚安全共同体的创建和发展,可考虑阶段性地与海峡沿岸三国分别签订有关航行安全的有法律约束力的协议或协定,一方面在该地区性法律框架未形成之前为我国在海峡的航行安全提供法律保障,另一方面表达中国意愿,争取在安全共同体的法律制度或规则的制定上争取和维护我国的合法权益。

[1]联合国海洋法公约[Z].北京：海洋出版社,1992.

[2]季国兴.中国的海洋安全和海域管辖[M].上海：上海人民出版社,2009.

[3]美邀中国加入“千舰海军”计划[N].菲律宾：世界日报,2007-04-20.