论欧盟北极政策对北极法律秩序的潜在影响＊

董 跃

(中国海洋大学法政学院,山东 青岛 266100)

由于多方面的因素,欧盟和北极地区有着十分紧密的联系,仅从地理位置来看,在环北极八国中,有五个国家——丹麦(格陵兰)、冰岛、挪威、芬兰和瑞典属于欧盟成员。北极区域在欧盟北方政策中也始终处于“优先地位”(p riority)。[1]近年来,伴随着北极事务在全球事务中战略地位的提升,欧盟越来越重视北极相关政策的拟定。但是欧盟需要直面的问题是,北极地区国家对于北极地区外国家始终抱有一种排斥的态度,尤其是在北极相关权益的归属和利用问题上更是如此,欧盟又集中了世界上几个北极考察大国如英国、法国等。此时,如何协调内部北极国家和北极外国家的关系,以及如何体现欧盟对于北极的作用,就成了欧盟在拟定北极政策时需要解决的头等大事。在这样的大背景之下,2008年底欧盟委员会推出了《欧盟与北极地区》(“The EU and the A rctic Region”),①这一文件的网络地址可参见http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/arctic_overview_en.htm l,已有中文译本,参见张侠译《,欧盟与北极地区：欧洲委员会就“欧盟海洋政策行动”致欧洲议会和理事会的告知》,载《国外极地考察信息汇编》2010年总第17期,第6-12页。需要指出的是,中文译本题名中的“欧洲委员会”(European Commission)即欧盟委员会。全面阐述了欧盟委员会对于北极事务的整体政策目标和行动建议。这份文件对于我们预判欧盟对于北极考察、保护、利用与开发等方面的未来走向是十分重要的,而且其中透露出的关于北极各项事务的治理信息,也有助于我们分析欧盟对于北极法律秩序走向的潜在影响。

一、欧盟北极政策的背景与主要内容

(一)欧盟北极政策出台的背景与主旨

为了落实1992年联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》提出的开展海洋综合管理的建议,自20世纪90年代以来,欧盟及其成员国采取了一系列加强海洋工作的措施。《欧盟2005年—2009年战略》也指出,“需要制定综合性海洋政策,在保护海洋环境的同时使欧盟海洋经济持续发展”。2006年欧盟委员会正式公布了题为《面向一个未来的欧盟海事政策：欧洲海洋意愿》的绿皮书,并于2007年10月10日正式出台《欧盟海洋综合政策》蓝皮书。这份蓝皮书全面阐述了未来欧盟对于海洋利用和保护的设想与规划。在这份蓝皮书中,欧盟也体现了对于北极重视的态度,指出“为了加快欧盟沿海地区的发展,必须加强地区间合作。沿海外缘地区和岛屿地区辽阔的海域为欧盟提供了重要的生态服务。欧盟将出台促进沿海最外缘地区发展的框架文件,支持开发这些地区的海洋潜力及推进区域间合作。”以及“欧盟还将关注气候变化引起的地缘政治问题,将于2008年出台北极海洋战略报告。”[2]

之后,欧盟委员会根据《欧盟海洋综合政策》既定方针,于2008年11月20日以“告知”的形式向欧洲议会和欧盟理事会提交了题为《欧盟与北极地区》的政策文件。这份文件首先指明了欧盟与北极在地理位置上的密切联系以及欧盟和其他北极国家(加拿大、俄罗斯和美国)的战略伙伴关系。接下来提出欧盟与北极之间的相互影响：“欧盟在环境、气候变化、能源、科研、运输和渔业等领域的政策对北极具有直接影响”,而“北极的挑战和机遇将对未来几代欧洲公民的生活产生重大影响。”因此需要“欧盟与北极国家、地区和其他利益相关者合作,以一种协调的、系统的方式来对待这一问题。”这也是欧盟出台北极政策的主旨所在。[1]

(二)欧盟北极政策的主要内容

欧盟认为,为了达到与北极国家、地区和其他利益相关者合作以解决北极问题,欧盟成员国及相关机构必须确立保护北极地区及其居民权益、资源可持续开发利用以及增强多边治理三个方面的政策目标。针对这三方面政策目标,欧盟分别就其中的关键因素提出各自的政策目标以及行动建议。

1、保护北极地区及其居民权益

在这一方面,欧盟首先从环境与气候变化入手,指出气候变化是北极未来需要面对的主要挑战,欧盟成员国在北极也留下了“环境足迹(environmental footp rint)”,而且欧盟作为应对气候变化和促进可持续发展的领导者,应当需要加入全球行动来应对北极变暖。在这方面的主要目标是防止和减轻气候变化的负面影响,支持对不可避免变化的适应。提高减灾能力,辅之以基于生态系统的管理,并提高应急反应管理。从这一政策目标出发,欧盟提出九条行动建议。

其次是保护原住民和当地居民。北极事务和南极事务相比最大不同点之一即北极自古以来就有原住民,伴随欧洲和美洲的国家扩张后期又出现了大量长期定居的民众,到目前为止约有400万之众,其中近三分之一是原住民。欧盟提出,“欧盟北极原住民受到欧共体法特别条款的保护,……原住民的权利是欧洲民主和人权倡议的优先主题。”但是欧盟也认识到原住民的生计支持——狩猎海洋哺乳动物伴随着北极物种受到来自各方面(包括因气候环境因素的减少以及动物保护运动)的影响,因此需要采取一系列措施来保障其权益。

最后是对北极的研究、监测和评估。欧盟认为自身对于北极的长期监测以及获取数据的可用性依然不足,必须将其列为“优先研究领域”,尤其是在气候变化方面。

2、北极资源的可持续开发利用

对于北极资源的界定,欧盟采取的是广义的视角,将对于欧盟比较重要的北极资源界定为油气、渔业、运输和旅游四个方面。在油气方面,欧盟认识到对于北极油气资源对于欧盟有着巨大的战略意义,但是其开采将是一个很漫长的过程。在开采过程中应当执行严格的环境标准。在渔业方面,对北极鱼类最重要的消费者,欧盟的主要目标是“确保在可持续发展的水平下获取北极渔业资源,同时尊重当地沿海社团的权利。”同时欧盟也意识到“部分北极高纬海域尚未制订国际养护和管理制度。这可能导致无序捕捞。”在航道方面,欧盟提出需要“探索和改善通航条件,逐步引导北极商业航行,同时促进更严格的安全和环境标准以避免不利影响。”在旅游方面,欧盟持有的是支持旅游业发展,但是需注意环境保护的态度。[1]

3、北极多边治理

在这一部分之中,在背景上,欧盟对于北极多边治理的障碍从法律规则层面进行了分析,指出在北极存在的划界及航道冲突,对于《联合国海洋法公约》的作用以及《伊路易赛特宣言》的内容加以关注。在目标上,欧盟明确提出“应该努力支持基于UNCLOS的北极合作治理系统的进一步发展”。[1]从行动建议上,欧盟分别从多边法律协议、生态综合管理系统、北极跨界合作和区域计划、高级别海洋事务对话会议、建立欧洲北极信息中心、建立与北极教育网络的密切联系等方面提出了相关的计划。此外欧盟还专门针对与格陵兰的合作提出了行动建议。

二、欧盟北极政策中有关法律的基本内容及其初步解读

从《欧盟与北极地区》来看,可以说欧盟在拟定北极政策时,是非常看重北极法律秩序的稳定与进一步发展的,近三分之一的篇幅都和法律有关。而且从欧盟所确立的三大目标：北极地区及原住民的权利、北极资源和北极多边治理来看,每项都和法律有着密切的联系。下面本文就对其有关法律的政策目标和行动建议做一阐释,再总结其特点。

(一)欧盟北极政策中和法律有关的政策目标和行动建议

1、环境和气候变化。在北极环境保护和应对气候变化上,欧盟认识到北极尚缺乏一部专门的环境保护协议,因此其政策所拟定的相关行动建议主要集中在以下几个方面：第一,充分“评估欧盟政策和多边环境协议应对北极环境挑战的有效性”；第二,提出在北极推行高要求的环境标准,并且加强基于生态系统的北冰洋管理；第三,对于欧盟与北极有关的战略和规划进行环境影响评估；第四,加强北极灾害应对方面的合作,其手段之一是争取在巴伦支欧洲北极理事会(BEAC)内缔结一项应急情况预防和应对的协议。

2、原住民和当地居民。从政策目标上看,欧盟将保护原住民权利作为其推行民主人权法律保障的重要部分。并且要确保原住民对欧盟发展政策拟定的参与权和知情权。从行动上,主要是解决保护北极生物资源的国际法规则和原住民以狩猎为主的生活传统之间的矛盾的问题,包括国际捕鲸协议和原住民自给性捕鲸之间的冲突,以及欧洲对海豹制品贸易规则提案条款和原住民对于海豹的狩猎及加工的传统之间的冲突。这两者情况略有不同,后者中欧盟有关海豹制品贸易规则中已经考虑到原住民的情况,因纽特人因维持生计进行传统狩猎活动而制成的海豹产品不在禁售之列,而捕鲸协议已经全面限制了商业性捕鲸,欧盟提出了支持原住民自给性捕鲸管理的建议。[1]

3、油气资源。对于油气资源,欧盟认为应当在油气开发方面鼓励尽可能遵守最高的环境标准。出版具有约束力的国际标准,特别是建立在北极理事会的准则和有关国际公约基础上的标准,并且评估执行北极理事会起草的《石油和天然气开采指南》的可能性。

4、渔业资源。对于渔业资源,欧盟意识到在北极高纬海域尚未制订国际养护和管理制度,存在渔业管理的空白,因此可能导致无序捕捞。因此建议北极新的渔业机会出现之前,针对北极高纬海域应当制订和实施规范的渔业框架,以防止渔业在无监管情形下发展,并确保与《负责任渔业行为守则》相一致的公平和透明的渔业管理。[1]

5、运输。在政策目标上,欧盟依然强调要遵守“更加更严格的安全和环境标准”,[1]对于非常敏感的航道归属问题,欧盟提出“欧盟成员国和欧共体应该捍卫自由航行的原则和无害通过新开放海道和水域的权利。”这一观点实际上和俄罗斯和加拿大两国的一些观点是有冲突的。[3]在行动上,欧盟主要强调：一要保持既有的关于北极的航海规则、北极海上安全、航道系统和环境标准尤其是国际海事组织(IMO)制订的那些规则的充分履行。二要“避免由北冰洋沿岸国家针对第三国商船的歧视性做法(特别是在收费、义务服务、规则等方面)”,这一点实际也是针对加拿大和俄罗斯对北极两大航道的管制意图的。三要“支持IMO在制订适用于北极水域的环境和安全标准方面的进一步工作。”[1]

6、北极多边治理。在北极治理中,欧盟认识到法律秩序的形成乃是首要问题。在拟定政策目标和行动建议之前,欧盟首先梳理了北极治理所面对的法律争端、冲突以及障碍,法律争端主要集中在海域划分、大陆架划分以及航道归属问题上,在障碍上主要表现在北极地区没有专门的国际条约和制度,现有“法律框架过于分散、缺乏有效的手段、缺乏一个全面政策制定过程以及在参与、执行与地理范围之间的脱节。”欧盟还注意到北冰洋沿岸国家在Ilulissat Declaration中所表明的态度,即仍致力于建立法律框架,有序解决任何重叠主张。欧盟也注意到《联合国海洋法公约》提供的规则实际上可以满足处理包括北极划界案在内的诸多争议。

在这样的背景下,欧盟提出其在北极治理上,与法律相关的的政策指向是“与其提出新的法律,不如充分履行现有的义务。然而,这不应排除进一步发展现有法律框架,使其适应新的条件或北极地区的具体情况。”[1]可以看出欧盟抱有一个折中的态度。

在具体行动建议上,欧盟提出一方面要评估北极相关多边协议的有效性,以确定是否需要增加倡议或措施。密切跟踪海洋和大陆架外部界限的划界过程,并评估它们对欧盟利益的影响。另一方面关注国际立法进程,即探索进一步保护国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的所有可能性,包括UNCLOS实施协定的追踪。由于北极蕴含大量的生物资源,因此这一点也是非常必要的。

(二)欧盟北极政策中有关法律的基本内容的初步解读

通过对于欧盟北极政策中和法律相关内容的整理,结合欧盟在北极事务上的一贯态度,我们认为欧盟北极法律政策实质反映了以下几方面问题：

1、欧盟北极政策的重心在于环保和资源。虽然从欧盟北极政策的内容来看,开篇是关于这一地区和原住民权利的保护,结尾是有关北极多边治理的,中间才是关于资源的,但是如果把环境抑或生态也理解为一种资源的话,从字里行间,包括在开篇部分中所确立的保护北极环境的主旨以及后面关于多边治理的建议不难看出,其目的都是为了中间关于资源的规划以及环境保护所服务的。前面所提及的环保和应对气候变化的法律措施实际是在为下文中在渔业和运输中提高环境标准而埋下伏笔的(实践中可以建立起北极准入的壁垒)。后面有关北极治理的具体行动建议有大半是和欧盟在北极的划界利益、矿产资源和生物资源有关的。因此,分析欧盟北极政策的影响必须把握环保和资源。

2、欧盟竭力突出自身在北极的“特殊存在”。欧盟在北极事务中的地位是十分微妙的,它自身既包含多个北极国家,北极和它有交集,这使得欧盟有不同于北极地区外的其他国家的地位；它要在规则拟定上凸显自身的特殊位置。但是在欧盟内部,也存在协调极地国家和极地外国家在北极区域利益和立场的问题。因此它特别提及了 Ilulissat Declaration,并且对于宣言做出自己的解读。另外一方面,北极地区最强大的三个国家美国、俄罗斯、加拿大都不是它的成员国,并且北极最重要的航道和渔业区也都在这三个国家实际控制之下。因此欧盟免不了要在政策中对于三个国家“旁敲侧击”,表明航道自由利用以及下一步禁止高纬度海域渔业开发的立场。

3、欧盟力图将其既有价值观和政策立场应用于北极。在国际事务上,欧盟在人权和气候变化领域一向是以开拓者的面目出现的,仅以法律制度而言,从理念到制度都远远地走在其他国家前面。在北极事务上,欧盟坚持了其既有的价值观和政策立场,包括对于气候变暖的高度警觉,以及坚持高环境标准的态度,还有就是对于北极原住民和当地居民的高调而全面的权利保护。

4、在北极法律未来走向上体现了欧盟立场的复杂性。欧盟充分认识到现有的法律框架远远不足以应对北极出现的新问题,所以欧盟在其北极政策中一再强调“北极地区没有专门的国际条约和制度”、“法律框架过于分散”、“北极尚缺乏一部专门的环境保护协议”,因此欧盟在行动建议中也一再提出要评估现存的法律框架,并且提出不应排除进一步发展现有法律框架的可能性。可基于自身和北极的交集,同极地国家一样,欧盟非常不情愿在北极出现一个新的多边协议,尤其是在北极治理方面的多边协议。而是希望尽量在现有法律框架尤其是《联合国海洋法公约》制度下解决相关问题。其考虑到的因素实际和北极地区国家相同,主要是担心北极问题的彻底国际化会导致北极资源和其他战略意义管理上的国际化。

三、欧盟北极政策对北极法律秩序的潜在影响分析

基于上文的分析,参考欧盟的国际地位,我们对于《欧盟与北极地区》的解读可以更深入一层,即对于其对北极法律秩序的影响进行预判。

(一)《联合国海洋法公约》将成为未来北极治理的法律基石

在Ilulissat Declaration中,北冰洋沿岸国家已经声明认可海洋法体系对北极的适用,认为海洋法体系已经基本覆盖到了北极各方面的法律问题,并提出海洋法框架为沿岸五国以及通过国际条约等途径取得海洋利用权的其他国家提供了坚固的基础,因此没有必要再重新制定一个全面的国际性法律模式来治理北冰洋。[4]而欧盟基于其在北极的“特殊存在”,抱有的立场和北冰洋沿岸国家基本相同,在其北极政策中多次强调“与其提出新的法律,不如充分履行现有的义务。”[1]可见在这一问题上,欧盟和北冰洋沿岸国家由于有利益共通之处,因此存在观点上的默契,考虑到欧盟和五国的地位,可以预见,国际事务中任何关于在北极建立类似于南极条约形式或是其他新形式的制度体系的建议都不可能在美国、俄罗斯和欧盟的反对下通过。

(二)北极地区仍存在在某些领域达成独立的新的专门多边协议的可能,尤其是在环境方面

虽然就整体而言,尤其是在划界和国际法地位上,北极地区不可能另起炉灶,再立新约,但是在某些方面,尤其是环境方面,还是很有可能拟定有关北极的专门的全新的多边协议的。从上文的分析不难看出,环境保护是欧盟北极政策的一条主线,欧盟认为环境问题和北极现阶段需要解决的最急迫的问题之一,而现有的国际环境条约以及和北极有关的多边环境协议在应对北极环境问题及气候变暖问题上规则供给严重不足。欧盟还一再强调基于大生态系统基础上的制度构建和开展管理,这也为未来北极拟定统一的环境保护条约提供了基础。

(三)近期内可能会有欧盟主导的针对北极事务的新法律制度出台或实施

从欧盟北极政策中我们可以发现对于北极现存的一些制度空白,欧盟已经加以高度关注并提出需要立即采取措施弥补,这样就可能会推动某些新的法律。首先是对于北极地区的灾害问题,可能会缔结应急情况预防和应对的协议；其次,对于高纬度海域的渔业问题,欧盟可能会推动制订和实施规范的渔业框架；再次是在油气资源方面,由北极理事会起草的《石油和天然气开采指南》可能会被正式推动实施。

(四)未来在北极法律事务诸多领域(尤其是资源方面)各利益集团将有激烈交锋

在欧盟北极政策中,虽然没有直接点名,但是在运输问题上很明显地与俄罗斯和加拿大的一些主张和做法针锋相对,例如在航道归属上,欧盟旗帜鲜明地提出要“捍卫自由航行的原则和无害通过新开放海道和水域的权利。”[1]实质上否定了俄罗斯和加拿大对于两大航道的基本立场。另外在法律规则上,欧盟一再强调要促进国际海事组织制订的北极航行规则的充分履行,实际也是针对俄、加两国已经制定关于北极航行的国内法。如果细细品味,可以发现欧盟在很多问题与北冰洋沿岸国家在立场上有很微妙的不同,例如对Ilulissat Declaration的解读,欧盟着重提出五国“仍致力于建立法律框架,有序解决任何重叠主张。”并且在北极多边治理中提出“评估北极相关多边协议的有效性,以确定是否需要增加倡议或措施。”[1]这表明欧盟非常看重自身在北极的战略利益,不想把北极变成五国独占的区域,因此并不完全赞同五国对于海洋法公约的态度。此外,欧盟在《欧盟与北极地区》通篇强调“环境标准”,实际上也有建立相关壁垒,防止其他国家或利益集团染指的意味。

综上所述,基于各利益集团在北极地区的利益之争,可以预见在很长一段时间内北极法律秩序的走向将是大方向清晰——以《联合国海洋法公约》为基础,小方向突破——高纬度渔业管理条例、灾害预防和应对协议以及《石油和天然气开采指南》可能会出台或生效,包括在环境方面可能会形成统一条约,具体方向争议激烈——在航道等资源问题上各国的立场很难调和,相关法律争端和冲突的解决还需要视实际情况的发展来判定。

[1]欧盟委员会.欧盟与北极地区：欧洲委员会就“欧盟海洋政策行动”致欧洲议会和理事会的告知[J].张侠译,国外极地考察信息汇编,2010,(17)：6-12.

[2]李景光.欧盟颁布《海洋综合政策蓝皮书》[N].中国海洋报, 2008-12-09.

[3]刘惠荣,林晖.论俄罗斯对北极航道的法律管制[J].中国海洋大学学报(社会科学版),2009,(4)：6-10.

[4]董跃.论海洋法视角下的北极争端及其解决[J].中国海洋大学学报(社会科学版),2009,(3)：6-9.