《关于领海的声明》的发布及对南海权益的维护

郭渊

（黑龙江大学黑龙江流域文明研究中心，黑龙江哈尔滨150080）

《关于领海的声明》的发布及对南海权益的维护

郭渊

（黑龙江大学黑龙江流域文明研究中心，黑龙江哈尔滨150080）

中国政府为了有效行使对领海的主权权利和管辖权，根据国际实践和公认的国际法原则，于20世纪50年代公布了《关于领海的声明》。该声明为维护南海权益、保证国防安全提供了国内法支持，并标志着中国政府建设南海秩序的开始。

领海声明；南海权益；中国政府

中国政府为了有效行使对领海的主权权利和管辖权，根据国际实践和公认的国际法原则，于1958年9月4日第一届全国人大常务委员会批准通过了《关于领海的声明》。为维护南海权益、保证国防安全提供了国内法支持，并标志着中国政府建设海疆秩序的开始。本文主要从20世纪50年代国际政治环境、国际法尤其是领海法的发展趋势、中国有关海洋法制建设等角度，对《关于领海的声明》的产生、内容和时代意义等方面进行分析与研究。

一、《关于领海的声明》产生的时代背景

领海是属于一国主权的海域，沿岸国的主权及于领海、领海的上空以及领海的海底和海底之下的地层，这是一项国际法上公认的原则。为了保护本国的海权益，中国政府适时地公布了《关于领海的声明》，具体说来有如下几点原因：

（一）为回应国际海洋法会议所确定的关于各国领海权利和管辖权等有关规定，表明中国政府的态度和立场。1958年2月至4月，第一次联合国海洋法会议在日内瓦召开，会议通过的《领海及毗连区公约》以国际条约的形式确认了各国建立领海的权利，并对领海宽度、领海基线和领海的法律地位等问题进行了说明。对于基线，公约规定：“不应与海岸一般方向有任何过远的距离，而且基线内的海面必须十分紧密的连接属于内水制度的领陆。”[1]197对领海的宽度，该会议未达成任何协议，只是在《领海及毗连区公约》中规定：“毗连区不得延伸到从测算领海宽度的基线起12海里以外。”[1]205很多学者以此认为领海宽度限制在12海里以内[2]，很多国家尤其是发展中国家，纷纷采用12海里的领海宽度。这些问题关系到一国海洋权益的实践，中国政府自始至终都给予了高度关注。

当时，中国政府由于尚未恢复联合国的合法席位，未能参与国际海洋法会议，因此亟须表明对海洋法涉及的主要问题的意见，特别是在领海制度上的态度和立场。早在1957年12月，《人民日报》发表的社论，就批驳了美、英等国所主张的3海里领海宽度为国际法一般规范的谬论，强调指出：“绝大多数国家的实践表明，领海的宽度应由沿海国根据其历史习惯、经济利益和国家安全自己自由决定。”[3]中国政府的上述态度和立场,反映了国际海洋法的发展趋势与实践。

（二）为反对海洋霸权，各国扩大领海主权的斗争已经成为海洋世界的潮流，中国政府积极支持各国的正义立场。当时第三世界开展了扩大领海主权的斗争，1947年首先由智利和秘鲁掀起了争取和维护200海里海洋权的斗争，接着哥斯达黎加、萨尔瓦多等国也相继提出了类似的要求，出现了向海洋扩大沿海国主权和管辖权的潮流。1954年厄瓜多尔、墨西哥等国还采取一系列保卫本国领海和渔业资源的措施，对于擅自闯入该国领海和管辖范围内的海洋大国渔船坚决抗议、拘捕和罚款[4]。印度于1953年宣布将领海扩大到6海里，印尼于1957年底宣布12海里的领海。中国属于发展中国家，积极支持并参与了这场斗争。

西方一些国家为了保护自己的海洋权益，也相继公布了本国的领海制度，但是也面临着海洋霸权国家的压力。1958年冰岛政府决定将领海宽度从4海里扩展到12海里后，英国表示强烈不满：“英国必须坚持英国渔船在公海捕角的权利。”[5]美国在日内瓦的海商法会议和哥本哈根北大西洋集团理事会上，也进行了企图软化和孤立冰岛的活动，迫使冰岛屈服。事件发生以后，冰岛立刻向英美提出了严重抗议[6]。中国对冰岛正义诉求表示支持：“关于领海问题，根据国际法原则，各国有权根据自己的具体情况决定自己的领海宽度。……冰岛自然也有它的固有权利规定自己的领海宽度为12海里。”[7]这些斗争为中国《关于领海的声明》的制定提供了宝贵的经验。

（三）制定并颁布领海制度，是保护中国的海疆国防的现实需求。东南沿海、南海诸岛是中国海疆门户，然而美国军舰经常驶入中国12海里甚至更近的海域，并检查中国来往渔船和各国商船，危及中国安全，侵犯中国海洋主权。因此中国政府认为必须有足够的领海宽度，才能有效地制止这些国家的军事挑衅和战争威胁，保护沿海城市、乡村的建设和人民生命财产的安全。特别是该年前后发生了台海危机，外部势力干涉台湾事务，频频骚扰中国东南海域和南海诸岛，并觊觎中国本土。菲律宾以所谓的“红色威胁”为借口，以“地里靠近”、“国家安全”为托词[8]，妄图侵占南沙群岛。1950年5月，菲律宾总统季里诺说：“根据国际公法，该群岛应该属于最邻近的国家，而距离团沙群岛（南沙群岛）最近的国家就是菲律宾。”[9]1956年3月，马尼拉海运学校校长托马斯·克洛马，派出40多人的所谓“远征队”到南沙群岛“探险”，竖立“主权牌”，宣称其“发现”了“无主之岛”的“自由地”。菲律宾政府继而宣称这些岛屿“既无所属”，菲律宾“有权予以占领”[10]。南越继承法国的“衣钵”，继续侵占南海岛礁。在1951年旧金山会议上，南越发表了对南海诸岛所谓的主权声明。中国政府和台湾国民党因故未出席，使南越政府的声明未得到反驳，并在会议上得到保留。在西沙群岛，南越继续出兵强占岛礁、掠夺资源。为维护领土的统一，保护海洋国土安全，中国政府对外公布了此项声明。

另外，中国确定12海里的领海以后，则在中国领海区域内的海上资源都是我国人民所有，只有本国人民才有权开发，他国的掠夺行为都将受到严厉制止。这对保障我国渔民的安全生产，保障国家工农业建设对海上资源的需要都有重大意义。

二、对《关于领海的声明》的内容剖析

《关于领海的声明》确定中国领海宽度为12海里，采用直线基线法为测量领海宽度的方法，并说明了领海制度的法律内容。从国际海洋法有关条款和国际社会海洋法实践来分析问题，可以对《关于领海的声明》的有关内容理解得更深刻些。

（一）领海宽度。领海宽度是指从测算领海的基线起至其最外沿线之间的距离。《关于领海的声明》中规定：“中华人民共和国的领海宽度为12海里。这项规定适用于中华人民共和国的一切领土，包括中国大陆及其沿海岛屿，和同大陆及其沿海岛屿隔有公海的台湾及其周围各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿。”[11]51这项规定体现了国家主权原则，完全符合中国人民的利益，也符合当时国际领海实践的发展潮流。在第一次联合国海洋法会议召开以前，一国的领海究竟应当多宽，各国之间并没有一致的协议。例如当时北欧的瑞典和挪威的领海宽度早就是4海里，西班牙为6海里。在1954年出版的苏联法学家尼古拉耶夫“国际法中的领水问题”的附表中，列举采用3海里领海宽度的有32国，而根据在日内瓦第一次海法会议秘书处的材料，在报告领海宽度的69个国家中，报告3海里领海宽度的不过20国（英、美、日、法等）。可见采用3海里宽度的国家已经不是多数，而且其数尚在减少，12海里的国家日渐增多[12]。

海洋法会议召开后，于1958年正式宣布12海里领海宽度的国家有16个[13]。国际法学家已经指出，12海里的领海宽度已经逐渐变成一种不可逆转的海洋法发展趋势[14]。但是当时某些国家把中国12海里的领海宽度说成是“不能接受的”，美国拒不承认中国的《关于领海的声明》，认为国际法只承认3海里领海，中国没有权利制定12海里的领海宽度。英国也表示不承认3海里以上的领海，并照会我国政府对《关于领海的声明》表示异议。美英这种说法和做法是毫无道理的。事实上，美国对“3海里的范围”也不是一贯坚持的。1864年10月16日，美国务卿苏尔德就曾向英国提出把领海扩大到5海里。1952年在联合国国际法委员会第四次会议上，美代表赫德逊也承认：“在国际法和实践的现存情况下，我们可以说每—沿岸国领海的最小宽度是3海里，但不能说目前规定有某种最大限度的宽度”。[15]9在日内瓦会议上，美代表也提出了6海里领海宽度。此时，美英宣传3海里领海宽度的真实目的是企图破坏他国在领海范围内行使主权的正当权利，“反对他国扩展领海范围，绝不是从所谓照顾国际航海利益出发，而是从便于侵略、便于掠夺海洋资源出发的”。[16]

（二）领海基线。《关于领海的声明》宣布不再以旧中国的低潮线（即正常基线）为起始线，而采用直线基线法，即“中国大陆及其沿海岛屿的领海以连接大陆岸上和沿海岸外缘岛屿上各基点之间的各直线为基线，从基线向外延伸12海里的水域是中国的领海”[11]51。这种直线基线法符合中国海岸线蜿蜒曲折、沿海多岛屿的实际情况，符合国际海洋法的有关规定。1956年联合国国际法委员会在第八届会议上通过的“海洋法条款”第三条规定：“凡海岸极为曲折或有岛屿紧接海岸，情形特殊有另规定办法之必要者，基线得不取落潮线为准。遇有此种情形时，得采用以直线连接沿岸酌定各点之方法划定基线。”[15]14《领海及毗连区公约》第4条第1款规定：“在海岸线极为曲折的地方，或者如果紧接海岸有一系列岛屿，测算领海宽度的基线的划定得采用连接各适当点的直线基线法。”[1]198对于海岸线“极为曲折的地区”，该条下面的第2、3、4、5款规定：“2.此项基线的划定不应在任何程度上远离海岸的一股方向，而且基线内海域必须充分接近领陆，使其受内水制度的支配。3.除在低潮高地上筑有永久高于海面的灯塔或类似设备外，基线的划定不应以低潮高地为起迄点。4.如果依据第一款的规定可以采用直线基线法，在确定特定基线时，对于有关地区所特有的并经长期惯例证明其为实在而重要的经济利益得予以考虑。5.一国不得采用直线基线制度以致使另一目的领海同公海隔断。”[1]198由此看来，中国领海基线的规定，符合国际海洋法的有关规定，是有法可依的。

我国领海基线的确定是以地理条件为基础的，格林费尔德（Green Field）认为，中国破碎的海岸以及岛屿众多的地理特征说明中国有资格使用直线基线，而这似乎也符合“英挪渔业案”所体现的原则[17]。国际法院在判决书中认为挪威北部海岸极为曲折，近海岩石壁垒与海岸两者间，几乎构成一个整体，当地居民百余年来完全仰赖此地渔业为生，形成历史性权利，因此认为该处海岸应适用另一方法，不能坚持低潮线原则，从而作有利于挪威之判决。这就确认了直线基线法的合法性[18]。此后，1952年冰岛、印尼等国也相继采用了这种划法。由于这种划法比较方便，而且能够比正常基线扩大国家主权管辖下的内海和领海面积，因而为越来越多的国家所采用。

（三）中国内海和海湾。《关于领海的声明》规定：“在基线以内的水域，包括渤海湾、琼州海峡在内，都是中国的内海。在基线以内的岛屿，包括东引岛、高登岛、马祖列岛、白犬列岛、乌岴岛、大小金门岛、大担岛、二担岛、东碇岛在内，都是中国的内海岛屿。”[11]51声明中指出领海基线以外的海域是领海；基线内的海域，包括渤海湾、琼州海峡在内，都是中国的内海。内海的法律地位完全同陆地一样，它和领海的显著不同是不存在外国船舶的无害通过权。

在划定我国的领海范围时，渤海湾和琼州海峡有关法律地位问题，需要予以说明。首先是渤海湾，湾口南北直线距离45海里，在湾口有南北分布的一系列岛屿，共有8个入口，最宽的一个入口（辽东半岛和北隍城岛之间）约22.5海里。我国领海宽度为12海里，则这个最宽的入口也在24海里之内。根据《领海及毗连区公约》有关规定，即如果海湾的湾口宽度不超过24海里，则湾口封闭线所包围的水域为内海，那么渤海湾的全部水域也应视为我国的内海。另外我国采用直线基线法，以这些岛屿为基点划直线基线也同样把渤海湾划为我国的内海。同时，渤海湾也是我国的历史海湾。早在1864年，普鲁士和丹麦发生战争，普鲁士的一艘炮舰在渤海曾捕获了一只丹麦船。当时的中国政府以渤海是中国内海为理由，提出抗议，结果普鲁士方面释放了丹麦船[19]。因此不论从法律、历史、地理上来说渤海湾都是中国的内海。

其次是琼州海峡，琼州海峡东西长约80公里，南北平均宽度为29.5公里，最宽处直线距离为33.5公里，最窄处直线距离仅18公里左右，两岸的海岸曲折，呈锯齿状，岬角和海湾犬牙交错。琼州海峡作为两岸完全属于中国领土的一条狭窄水道，以直线基线方法划入领海内的海峡，并且这个海峡的位置也不构成国际交通的要路或唯一通道。国际法规定，连按属于同一国家领土的海峡而其宽度不超过沿岸国领海宽度的一倍者是沿海国的海峡，也就是它的内海。因此中国完全有权禁止外国船舶，特别是军舰通过琼州海峡。

（四）领海通行。国家的主权既然及于领海和领海的上空，沿岸国为它的安全起见有权要求外国一切飞机和军用船舶必须事前取得沿岸国政府的许可才能进入领海范围,在领海内外国船舶享有无害通过权。《关于领海的声明》规定：“一切外国飞机和军用船舶，未经中华人民共和国政府的许可，不得进人中国的领海和领海上空。任何外国船舶在中国领海航行，必须遵守中华人民共和国政府的有关法令。”[11]51也就是说，中国承认和尊重国际海洋法关于领海内无害通过的规定，但是要按军舰和商船的不同性质区别对待。

三、《关于领海的声明》发布对建设南海秩序的意义

《关于领海的声明》是根据国家主权原则，在总结我国领海管理的理论与实践的基础上，并结合国际实践而制定的。它的发布对捍卫我国领海主权、维护海洋权利、发展海上交往、保护海防安全等都具有十分重大的意义。

捍卫领海权益，维护海疆秩序，是维护国家主权的一个最主要、最基本的原则。《关于领海的声明》用政府声明的形式再次肯定了我国对南海诸岛历史性所有权，肯定了南海诸岛为中国所固有的领土，是神圣不可侵犯的，这是中国建立南海秩序首先明确的。声明中规定12海里领海权，这为中国政府在适当时候划定西沙群岛、东沙群岛和南沙群岛领海基线，提供了法律上的保障。1958年底，中国完成了北起鸭绿江口，南至广西北仑河口的基线测量工作，共测定控制点和方位点316个[20]。只是由于各种原因，中国政府在相当长时间内未对南海诸岛的领海基线进行划定。

在保证南海北部海疆安全的前提下，为了照顾有关国家航行的便利，中国政府根据《关于领海的声明》有关规定，准许外国商船在一定条件和管制下通过琼州领海。1964年6月，国务院公布《外国籍非军用船舶通过琼州海峡管理规则》，强调“根据中华人民共和国政府关于领海的声明，琼州海峡是中国的内海，一切外国籍军用船舶不得通过。一切外国籍非军用船舶如需通过，必须按照本规则的规定申请批准”；为了保证沿海生产和生活，特别规定外国船舶的航行路线：“外国籍非军用船舶通过管理区时，应在下列规定的航区范围内航行：自东线距木栏头灯桩4海里处至西线距临高角灯桩4海里处联线以北，自东线距木栏头灯桩6海里处至排尾角灯桩正南4海里处继至西线距临高角灯桩14海里处联线以南的水域”。[21]这一规定对维护中国内海主权、巩固南部海防、发展国际贸易都起到了积极作用。

中国政府建设海疆秩序、捍卫领土主权的行为，遭到了以美国为首的西方国家的仇视，中国政府多次发表强烈的主权声明和抗议。在广东的雷州半岛、琼州海峡和海南岛，以及东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛，美国公然践踏中国领海主权，屡次派遣海军舰艇和飞机侵入中国的领海和领空，1959年6月23日—1971年12月25日，美机、美舰入侵中国西沙领空、领海达二百次。中国政府先后提出497次严重警告，以捍卫海洋权益[22]。在美国的支持下，南越、菲律宾不断侵占西沙、南沙部分岛礁，中国政府也数次发表强烈的抗议声明，重申中国对包括西沙、南沙群岛在内的南海诸岛享有合法主权。

中国政府捍卫海洋权益的领海声明，得到了国际社会，尤其是社会主义国家的广泛支持。1958年9月6日，苏联的《消息报》、布拉格的《红色权利报》、民主德国的德意志广播电台、蒙古的《真理报》和布加勒斯特《自由罗马尼亚报》纷纷发表文章，支持我国的领海声明，“中国有决定它的领海及其宽度的不容剥夺的权利”。[23]9月9日前苏联政府也照会我国政府表示完全尊重我国关于领海的决定，并“严格遵守中华人民共和国政府所规定的12海里的中华人民共和国领海的界限”。[24]9月14日，越南总理范文同照会中国总理周恩来，郑重表示：“越南民主共和国政府承认和赞同中华人民共和国政府1958年9月4日关于领海决定的声明”“越南民主共和国政府尊重这项决定”。[25]这封信是由越南驻中国大使阮康9月21日交给我国外交部副部长姬鹏飞的。越南《人民报》当时刊载了中国政府声明的详细摘要，其中摘用了东沙、西沙、中沙、南沙群岛属于中国这一部分，并全文刊登了范文同总理的照会[26]。这种态度，是符合南海诸岛的历史史实，也是对南越、菲律宾等国对南海诸岛提出无理要求的最好批驳。北越统一越南后，向南沙海区增派大量武装舰船，对南海诸岛提出无理要求，这就严重地违反了国际法上的“禁止反言原则”。正如1933年4月国际常设法院在东格陵兰岛案中所指出的：“一个国家在国际关系中应当受其代表（外交大臣）所做声明的约束。”[27]既然北越已经承认中国对西沙和南沙群岛的主权，事后就不得对这两个群岛提出任何争议，更不能擅自侵占中国南沙群岛的某些岛礁。

《关于领海的声明》对南海诸岛主权声称是有坚实的历史和法理依据的，与此形成鲜明对比的是当时菲律宾的所谓南海声明，我们有必要从国际法法理上对此进行批驳。南沙群岛在地理位置上虽然临近菲律宾，但是这一事实却不能成为该国占领南沙岛礁的合法依据。在国际法上，任何国家无权对靠近自己海岸的其他国家岛屿提出主权要求，菲律宾以邻近原则对我国南沙群岛提出主权要求是缺乏法律依据的。在1928年4月帕尔马斯岛仲裁案中，仲裁人胡伯明确指出，地理上的临近性不能成为决定领土主权的法律依据，“在任何情况下没有这样的规则：仅仅由于特定国家邻接有关领土在法律中便确立有利于该国的主权假定。”[28]在国际法上，反对占领国以国家安全等理由将其主权扩展到邻近的没有有效占领的土地上。菲律宾认为所谓“卡拉延群岛”是不属于南沙群岛的，而是被菲律宾发现并占有的无主土地。而事实上，在被占领的西月、马欢等岛上都有中国渔民修建的屋舍、种植的椰树，并且中国官方最晚在1932—1935年间已经正式审定了各岛名称，将之定名为“团沙群岛”（后改名为南沙群岛），而且从未表示过放弃这些岛礁，那么“无主之说”显然是荒诞无据的。

《关于领海的声明》确立了我国领海的范围和基本制度，是中国政府在此后数年间有关涉外海洋法方面的唯一权威性文件。南海诸岛及其附近水域自古以来就是中国的海洋国土，这次又用政府声明的形式予以确认，并作为我国维权斗争的重要法律武器。

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[6]冰岛抗议英舰侵入领水横行雅加达舆论支持冰岛扩展领海的正当行动[N]．人民日报,1958-09-04(5)．

[7]冰岛决定领海范围的权利不容干涉[N]．人民日报,1958-09-03(4)．

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Issuing the Declaration of the Territorial Sea and Maintaining Interests in the South China Sea

GUO Yuan
(Research Center for Heilongjiang Basin Civilization,Heilongjiang University,Haerbin 150080,China)

In order to effectively exercise the sovereignty and jurisdiction over the South China Sea,the Chinese government announced“the Declaration of the People’s Republic of China on the Territorial Sea”in 1958 on the basis of international practice and principles of international law．This Declaration is of vital legal significance for China tomaintain the interests in the South China sea and secure the national defense,marking the Chinese government’s initiative in the structure of orders in the South China Sea．

the Declaration of the Territorial Sea;the South China Sea Interests;the Chinese government

book=9,ebook=27

D993.5

A

1008-8318（2010）03-0010-05

2010-05-11

2010年黑龙江省普通高校第四批“新世纪优秀人才”基金项目“冷战时期南海地缘形势与中国海疆政策研究”（编号：1155-NCET-013）阶段性研究成果。

郭渊（1971-），男，吉林松原人，副教授，博士。