从政府管理权能的视角审视政府和大学之间的关系

许士荣

(浙江工业大学高教研究所,浙江杭州 310032)

从政府管理权能的视角审视政府和大学之间的关系

许士荣

(浙江工业大学高教研究所,浙江杭州 310032)

政府和大学的关系是研究大学发展过程中不容回避的一对矛盾范畴。我国大学在面向社会进行自主办学的同时,政府主导的色彩比较浓厚。如何在政府有效管理和大学自主办学之间寻求到一个平衡点成为比较理性的选择。论文从政府权能理论入手,剖析目前我国政府管理大学权能中突出存在的问题,并尝试提出解决思路。

管理权能;政府;大学

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(以下简称《纲要》)(2010-2020)指出,“推进政校分开管办分离。适应中国国情和时代要求,建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度,构建政府、学校和社会之间新型关系。适应国家行政管理体制改革的要求,明确政府管理的权限和职责,明确各级各类学校办学的权利和责任,形成不同办学模式,避免千校一面。”《纲要》为处理政府和大学之间的关系明确了方向,目前我国政府和大学之间存在的主要问题在于两者各自的管理权能不清晰,政府和大学都管了许多各自不该管的事,而对原本属于各自应该承担的职责却没有负担好。简单的权力下放并没有解决政府和大学之间的根本问题,在实践操作中,一放就乱、一管就死的现象正是这种问题的深刻反映。论文通过对政府管理大学权能进行积极地研究,明确政府和大学各自的权力、职责和能力,目的在于从根本上理顺两者之间的关系,使政府和大学各自沿着良性的轨道发展。

一、政府权能理论的内涵

政府权能理论是研究政府的权力、职能和能力之间的相互关系及其发展规律的一种政治学理论。主要探讨自政府产生以来的各种类型的政府是在怎样的权力与职能关系中规律性地运作,并发挥推动社会发展的特定的能力。目的在于寻找一种合理的、良好的政府权力和职能关系,以使政府的权力、职能和能力之间能够协调一致,保持一种相对稳定的、高效的动态平衡关系,从而使政府充分发挥自身的能力,更好地行使自身的权力和职能,更好地为社会和经济的发展服务。

美国现代政治学家诺顿·E·朗有句名言:行政管理的生命线就是权力。政府权力既不是公民理性的执行形式,也不是全体人民的普遍联合意志,而是统治阶级为维护自身的阶级利益,赋予公共机构及其工作人员管理公共事务的一种影响力。政府职能是政府在一定时期内根据国家和社会发展的需要应该承担的职责和功能,是政府对社会承担的责任和法定的管理权限,它涉及的是政府应该做什么、不应该做什么或想干什么、要干什么的问题,体现了政府对社会的承诺和担负的义务。政府能力是政府在管理社会的过程中所实际拥有的能量和能力,是政府实际能够履行法定职责和功能的程度,它要解决的是政府如何去做、通过什么方式去做,即能干什么、会干什么的问题。从政府权力、职能和能力的概念,不仅可以看出三者之间有着很大的差别,它们有着不同的内涵和外延,还可以发现三者之间有着紧密的内在联系,存在着一种相互影响、相互制约的关系。政府职能给政府权力和能力规定了基本的方向和任务,而政府权力和能力是完成政府职能所规定的基本任务的必要手段。政府职能的实现是以政府能力为基础,缺乏有效能力的政府即使法律上具有广泛的职能,实际上也不会有所作为;政府能力所赖以建立的许多资源又与政府职能有关,政府职能为政府能力的形成和发挥提供了制度保障。政府职能范围越宽,政府权力越大,并不意味着政府能力就越强。权力虽然是影响能力的重要因素,但它只是其中的一个因素,能力还要受其他因素的影响和制约。高能力也并不总是与高权力相联系,这一则是由于以上的原因,二则在于权力的获得也是一个多因素影响的结果,能力只是其中的一个参数。

若离开政府所处的特定的社会生产力发展水平、生产关系结构、文化传统和思想观念等特定环境而盲目地扩大政府的权力和职能,或者政府的权力和职能的关系严重失调,则不仅不会提高政府的社会治理能力,反而还会降低政府的社会治理能力,影响社会发展的方向和速度。一个拥有巨大权力的政府,不一定具有很强的社会治理能力;而一个具有很强社会治理能力的政府,也不一定需要拥有凌驾于社会之上的巨大权力。政府权力与能力之间的正负向关系取决于两者之间达成怎样的比例协调关系。政府能力和政府权力都并不是片面地追求越大越好,它们有最佳结合点和限度问题。最佳的政府能力即是在完成现时和未来社会要求政府达成的职能一定的情况下最具有效益的政府能力。否则,政府能力过弱,完不成职能目标;政府能力过强则由于政府能力的权威本质导致对社会其他领域的侵害。最佳的政府权力即在达成一定的政府职能的情况下,政府公共权力中最有效益的那部分政府权力。政府权力过弱则导致不能完成政府职能;政府权力过强则由于权力一旦被授予则就会具有一定的独立性,这不仅会增大权力授予者对它的监督成本,由于公共权力的权威潜质还会导致它对社会其他方面权利和利益的侵害。这两种情况的典型就是:前者以极端无能主义政府和万能政府为代表;后者以合法的极端无政府主义和合法的极权主义为代表。当前,在政府权力、职能和能力三者之间的关系中,世界上众多国家面临的一个突出问题是:面对政府职能的不断扩张和政府权力的不断扩大,政府能力没有呈现出一种与之相适应的提高,即政府能力的有效提升已成为制约各国政府作用进一步发挥的一个难题。如果政府的能力在短期内无法改变,那么最好还是像世界银行在 1997年的发展报告中所说的那样:让政府承担的职责与其能力相一致,将政府职能集中在最主要的方面。总之,要使一个政府拥有推动社会发展的最大的能量,必须妥善处理好政府权力、职能和能力三者之间的关系。

二、当前我国政府管理大学权能中突出存在的问题

政府权能理论为全面认识政府和大学的关系提供新的宏观视角,以往在探讨政府和大学的关系中,更多是从历史的角度纵向地认识政府和大学之间的联系。不可否认,任何事物的发展都是与历史紧密相联,从历史发展的脉络可以观察事物发展的轨迹,但事物的发展不是单一的,想更深层次地认识事物发展的规律,往往还须借助于横向的思维方法。政府权能理论便是从横向角度认识政府和其他社会组织之间关系的一种努力。借助政府权能理论的研究成果,从政府管理大学的权力、职能和能力入手,有助于进一步认清政府和大学之间的内在联系。目前我国政府管理大学权能存在的问题主要表现为以下几个方面。

(一)政府管理大学的法治化程度不高,随意性太大

法治化程度的高低是衡量一个社会文明程度高低的重要标志。改革开放以来,我国政府对大学管理方面的法治建设有了很大的成效,随着《教育法》、《高等教育法》等一大批法律法规的颁布,政府对大学管理无法可依的状况在很大程度上得到了改观,但与大学蓬勃发展的实际需求相比,法治建设还是呈现出很大程度的滞后性。除此之外,政府对大学管理方面有法不依、执法不严、违法不究等状况也令人担忧。有了法律,如果不能很好地加以落实,就等于一纸空文,没有任何实在意义。受计划经济体制的影响,我国政府在管理大学的过程中很多时候还是习惯于用长官的意志来发号施令,对大学的法律地位缺乏更深层次的认同。“明确大学的法律地位或许是探讨市场经济体制下大学与政府关系的要点所在”[1]。事实证明,离开了法治化,靠政府领导人进行随意决策,失误率常常很惊人,它给大学正常发展所带来的消极影响往往也很严重。

(二)政府管理大学的权力过大,缺乏必要的监督和制约

在过去很长时间里,我国政府经常将大学纳入国民经济和社会发展计划范畴,习惯将大学看作是自己的一个下属单位,直接干预大学的内部事务,大学自主权较小。“政府对大学的管理就是控制、审批、监管和处罚,在管理方式上习惯于发号施令,政府为大学服务的意识非常淡薄。由于管制是政府对大学管理的一种强制性行政行为,因而在政府与大学之间形成了一种控制与被控制、命令与服从的关系”[2]。随着我国社会主义市场经济体制的日益健全和完善,尽管大学自主权得到了一定程度的扩大,但政府管理大学的权力还是显得过大。除此之外,政府对大学的管理往往缺乏必要的监督机制,因而在面临许多新的问题难以解决时,政府又习惯性地用行政性的手段和方法来对大学进行管理。在市场经济环境下,政府应逐步改变观念,“政府需要认识到大学和企业是平等的,它们都有各自的自主权保障其自然发展,在此过程中政府的角色是有限的,即从过去的控制者、集权者转变为参与者,成为大学、企业平等的合作伙伴”[3]。

(三)对政府管理大学权能缺乏科学的界定,政府和大学各自的权限不清晰

在政府对大学进行管理的过程中,简单的权力下放不能解决政府管理大学方面的根本问题,下放的权力必须和政府管理大学职能的转变紧密联系起来。由于对政府管理大学的权能界定不清,政府管了许多自己不该管的事,而自己本应该管的事却没有做好,时常造成政府对大学的管理呈现出一放就乱、一收就死的不良循环。联合国教科文组织在巴黎世界高等教育会议的一份题为“21世纪的高等教育:展望和行动”的文件中认为,有时政府对大学管得太多,有时政府管得又不够。由于当前我国社会发展变动较大,社会转型的最终确立还需要一段较长时期,政府和大学都处在较大的变革之中,因而很难从实践层面对政府管理大学的权能进行明确的界定。另外,在理论上对政府管理大学权能缺乏科学而深入的研究,理论研究上的不足也制约了实践的发展。

(四)与政府管理大学的权力和职能相比,政府管理大学的能力相对不足

随着我国政府管理职能的转变,政府已逐渐从对大学微观事务管理的状态中解脱出来,日益承担起对大学宏观事务的管理。与此同时,政府也已从计划体制时代无限权力的光环下走了出来,有限政府的观念促使政府认识到对大学的管理只能持有有限的权力和职能。面对日新月异的社会发展形势,政府管理大学的能力日益受到强劲的挑战。与社会发展的实际需要相比,我国政府的管理能力存在严重不足。在《2003年中国可持续发展战略报告》中,中科院首次以书面报告形式对中国可持续发展综合国力进行评价,其 7项指标为经济力、科技力、军事力、社会发展程度、生态力、政府调控能力和外交能力,其中,政府调控能力为第 13位,大大落后于占第 3位的经济力和占第 4位的军事力等各项指标在世界中的地位。这种状况在政府管理大学的过程中也表现得非常明显,在很多时候,政府对大学的管理还处在一种简单的、机械的和随意的状态。面对大学发展过程中出现的种种问题,政府往往束手无策,缺乏相应的应变能力。政府管理大学能力的低下在很大程度上限制了政府职能的实现和政府权力的有效发挥。作为相互关联的三个变量,政府管理大学的权力、职能和能力如何协调有效地保持一致,将在很大程度上影响我国大学未来的发展态势。在市场经济条件下,政府和大学的关系进入了一个新的阶段。大学作用加强了,大学在和政府及社会保持密切联系的同时,自身的独立性和自主性有了很大程度的加强,这对政府管理大学的能力提出了更高的要求。它不仅要求政府尊重大学的自主权,摆脱以往政府对大学内部事务干预过多的状况,还要求政府在宏观上为大学的发展创造良好的外部环境,具有更强的社会治理能力和宏观调控能力,我国政府这方面的管理能力显得相当的匮乏。

三、对规范政府管理大学权能的思考

对于我国政府管理大学权能的状况,应本着实事求是的态度进行分析。政府管理大学的能力在逐渐加强,正朝着制度化、规范化和科学化的方向在发展,但与大学发展的实际需要相比,政府管理有时显得相当的滞后和不合理。问题的出现只是一种表象,更深刻的根源在于我国的经济制度和社会政治环境等要素发生了变化,要从更高层次的宏观背景入手,着重对经济、政治、文化等关键性的因素进行系统的研究,才有可能真正找到问题的症结所在,并认真地加以解决。

(一)立足本国国情,借鉴发达国家的政府管理经验

理论是实践的先导,用理论来指导实践,可以少犯错误,起到事半功倍的效果。西方发达国家在政府管理上有许多有益的尝试,对政府管理大学有许多创新的理论,这对我国政府管理大学可以起到借鉴作用,但引进和吸收的前提是要立足于国情。这正如阿·英格尔斯所说:“一个国家可以从国外引进作为现代化最显著标志的科学技术,移植先进国家卓有成效的工业管理方法、政府结构形式、教育制度以至全部课程内容。在今天的发展中国家里,这是屡见不鲜的。进行这种现代化移植尝试的国家,本来怀着极大的希望和信心,以为把外来的先进技术播种在自己的国土上,丰硕的成果就足以使它挤身于先进的发达国家行列之中。结果,它们往往收获的是失望和沮丧。再完善的现代制度和管理方式,再先进的技术工艺,也会在一群传统人的手中变成废纸一堆”[4]。国情通常是解决问题的立足点和出发点,背离了国情,就成了无源之水、无本之木。

(二)转变政府管理职能,加强政府对大学的宏观管理

加强政府对大学的管理是在由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的宏观背景下,在我国积极推进政治体制改革和经济体制改革并进而进行政府体制改革的前提下进行。随着经济体制的逐步确立,必须转变政府的管理职能,必须让政府从对大学微观事务管理的状况中解脱出来,承担起宏观方面的职能。政府的管理职能应该主要体现在大学系统内外部的宏观关系方面,体现于大学发展的方向和质量标准方面,国内很多学者对此有过深入研究。周川教授认为,政府对大学的管理职能,主要体现在五个方面:第一,规划与立法;第二,拨款与筹款;第三,评估与监督;第四,制订各级各类高校的设置基准,审批新建高校;第五,制订高校干部任免标准,作为高校自主选聘院校长的主要依据,并据此对高校领导进行考核[5]。徐辉教授认为,政府转变职能关键在于加强和完善政府宏观管理体系,应该在立法、规划、拨款和监督四个方面发挥更大的作用[6]。《纲要》指出:“改变直接管理学校的单一方式,综合应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施,减少不必要的行政干预。”概而言之,政府管理大学的职能主要体现在三个方面。一是规划与立法。这是政府宏观管理、全面管理的必然内容和必要手段,也是国际惯例。二是教育经费的划拨与控制。这是政府管理大学的有效手段。三是评估与监督。评估的本质在于价值判断,评估的作用在于引导、监督、激励与约束。

(三)在适应市场经济发展要求的法治社会框架里,增进政府管理大学的法治化进程

市场经济从某种程度上讲即法治经济,法律在社会中应拥有至高无上的权威,要认识并认真做到这一点,对于我国这样一个拥有几千年“人治”传统而缺乏法治意识的社会难度是非常大的。“法的作用不可忽视,我国高等教育要健康发展必须走法制化的道路,这是现代高等教育制度非常重要的一条”[7]。在市场经济条件下,各国普遍采用立法手段加强了对大学的宏观调控。美国作为高度法治化的国家,大学法案对大学的发展起着重要的调节作用。1862年,《莫里尔法案》的颁布,标志着联邦政府干预大学的开端,法案促进了大学和地方经济的发展。1958年,《国防教育法》及其修正案以专项拨款的方式加强了对大学的影响。当前,应增进我国政府管理大学的法治建设。首先,提高法律的严密性。如《高等教育法》对教育行政部门的责任和义务没有做出详细规定,缺乏必要的约束力,未来应提高法律制定水平,使法律更加完备、细致。其次,加强法律的配套性。法律需要通过执行才真正体现它的成效,配套法规的制定对于提高法律的可操作性是必不可少的。如《高等教育法》虽然赋予了大学众多权利,但没有规定保障这些权利最终实现的法律途径,这种状况导致大学在受到权利侵犯时,难以通过行之有效的手段来维护自己的合法利益,因而应加强大学在教育活动中的权利保障机制,切实维护自身的合法权利。

(四)强化政府和大学各自的责任意识,形成权责统一的约束机制

从理论上讲,权力和责任是统一的,既没有不负责任的权力,也没有不拥有权力的责任,但实际上,权力和责任不一致的现象客观存在。在我国政府管理大学的实际过程中,政府和大学都存在着权力和责任意识缺乏的问题。政府由于掌握了过多的权力,缺乏足够的责任意识,常常在侵犯了大学自主权时还不以为然。与此同时,大学自身对权力和责任也缺乏足够的认识。事实上,在扩大大学自主权的过程中,权力和责任应同时下放,改革不是简单地扩大大学自主权,它与完善政府宏观管理、强化大学自我约束机制三位一体。美国管理学家赫茨伯格把影响工作绩效的因素分为保健因素和激励因素。大学办学自主权类似于保健因素,没有办学自主权,大学无法实现自我调整以主动适应经济和社会发展的需要,但缺乏自我约束、社会监督和评估机制等保健因素,大学难免会出现失控现象,我国高等教育大众化进程中出现的质量问题就是实例。的确,市场本身有时候就是一种激励因素,但教育不完全是经济行为,在我国现阶段,优质高等教育仍是紧缺性资源,不是买方市场,完全通过自由竞争来提高质量是不现实的,也是不可靠的。办学越是自由,就越需要按教育规律办事,任凭利益的驱使,最终只会导致政府重新直接介入大学内部事务。

(五)在政府和大学之间保持一种必要的张力,以维持两者之间的动态平衡

应进一步给大学以充分的办学自主权,不断增强大学的自我管理能力,努力使政府的宏观管理和大学自身的微观管理相得益彰,形成必要的张力。“无论人们的认识如何,有一点是比较明确的,即政府对大学的影响虽然比过去大有增加,但是政府不能无视大学作为一种学术、教育机构的独立存在;大学虽然有其自身的运行规则,但是它已不能像中世纪大学那样完全游离于社会与政府的监督之外。因此,恰当地处理大学与政府的关系实际上就是在大学与政府之间保持一种必要的张力,以维持两者关系的动态平衡”[8]。在政府权力下放的过程中,有两种思想倾向值得注意。一是政府不愿放权,认为把权力下放给大学后,政府可能会陷入无事可做的状况;二是怕放权,担心把权力下放给大学后,大学不能很好地运用自主权,出现一放就乱的现象。实际上,我国很多大学经过多年的发展,已积累了丰富的办学传统和经验,拥有较强的办学实力,办学水平和质量也有了长足进展,因而政府对大学要敢于放手,尽可能扩大办学自主权,让大学在拥有充分发展自主权的空间里不断增强自我发展和自我管理的能力。

(六)建设各种类型的中介组织,构建政府管理和大学自治之间的协调机构

政府对大学的管理要逐步减少行政化,可通过一些中介组织为大学的发展提供服务。中介组织作为政府和大学间信息流通中的一个环节,不仅可以广泛吸引社会各界人士参与教育决策,推动民主化和科学化进程,还可以在政府和大学之间发挥缓和协调作用,消除政府和大学之间可能存在的紧张关系,使两者免受对方的冲击,推动双方更好地合作。在西方国家政府对大学的管理中,中介组织在咨询、信息、拨款、评估、考试、督导等方面常常发挥积极的作用。如日本的“中央教育审议会”、“大学设置审议会”、“私立大学审议会”;德国的“大学校长会议”;法国的“全国高等教育与科学研究理事会”、“大学校长会议”等。《纲要》指出:“培育专业教育服务机构。完善教育中介组织的准入、资助、监管和行业自律制度。积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用。”我国政府在对大学进行管理的过程中,也已经开始有意识地将某些职能赋予社会中介组织来完成,如在大学评价方面,政府不进行大学之间的排名,主要由《中国大学评价》课题组、中国科学评价研究中心、中国校友会网大学评价课题组等社会中介组织来进行。为充分发挥社会监督作用,必须建立真正意义上的中立机构,而不能是政府行政部门的代言人或附属机关,在此前提下,针对我国中介机构比较匮乏、社会认同度较低等现状,有必要积极发展受政府资助的半官方中介机构,以保证其运作的独立性、权威性和公正性。

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[8]胡建华.必要的张力:构建现代大学与政府关系的基本原则[J].高等教育研究,2004,(1):100-104.

Abstract：The relationship between the government and universities is a contradiction that cannot be avoided in the course of the research of the university development.When universities in China own their independent right of running a university,the government still plays a dominant role.How to seek a balance between the government effective management and university autonomy has become a more rational choice.The paper,starting from the government power theory,analyzes the current prominent problems of the university power under the governmentmanagement,and tries to put forward some specific countermeasures.

Key words:management power;government;university

(责任编辑:薛 蓉)

The Relationship between the Government and Un iversities from the Perspective of GovernmentManagement Power

XU Shi-rong

(Institute of Higher Education,ZhejiangUniversity of Technology,Hangzhou 310032,China)

G640

A

1006-4303(2010)02-0127-06

2010-04-23

上海市高等教育学会资助课题 (GJZZ010-08)

许士荣 (1973-),男,江苏阜宁人,助理研究员,博士,从事高等教育学、高等教育管理学研究。