试析国防动员体制与政府应急管理体制的融合点

■ 南京陆军指挥学院 钟 磊 白建升

冷战结束后，由于国家安全威胁的多元化，尤其是近年来世界各地重大自然灾害频繁发生，非战争因素给人类造成的危害甚至超过战争的危害，世界各国对突发事件的预期逐渐超过了对战争的预期。温家宝总理在国家国动委六次全会上指出，“提高应对各种危机和战胜自然灾害的能力，是经济社会发展的迫切需要，是国防动员系统的一项重要任务”。最近出台的《中华人民共和国国防动员法》第三章第十六条也明确指出：“国防动员实施预案与突发事件应急处置预案应当在指挥、力量使用、信息和保障等方面相互衔接。”这些都对国防动员体制的功能由单纯应战向应战与应急兼顾的方向发展提出了更高的要求。然而，从当前我国动员建设的实际情况看，虽然国防动员体制与政府应急管理体制（以下称“两种体制”）在功能目标、指挥主体、动员对象、运行机制、目的要求等方面具有相似性、一致性，但国防动员体制与政府应急管理体制依然是“两条线”，在危机应对中各自为政，互相难以协调，在一定程度上造成了指挥的冲突、资源的浪费、效率的低下。为此，积极探寻两种体制融合发展的方法路子，则成为新形势下国防动员领域贯彻“平战结合、军民结合、寓军于民”动员方针的现实需要，也是积极应对近年来我国频发自然灾害与社会安全危机的必然要求。从本质上讲，应战动员与应急动员实施的过程都是危机预测预警、制定决策、指挥协调、调用资源，从而满足应对危机需要的逻辑过程。因此，两种机制运行过程中的共同点就是两种体制融合的着眼点。

一是建立一体化的预测预警系统。构建一体化的预测预警系统，一方面，战时能为上级决策提供依据、掌握战争的主动权，平时能快速提供灾害预警，争取应对时间，减少灾害损失。另一方面，既能充分发挥军地各方资源优势，实现信息共享与互补，提高预测预警能力，又能避免两套系统重复建设带来的资源浪费，还可防止因多套系统提供的过量信息导致决策困难。为此，可将部队情报、作战、工化与政府安全、气象、地质、能源、海洋、卫生防疫、化工、消防等部门监测预警的设施设备和专业技术力量相融合，并充分利用现代化的广播、电视、网络、报纸等大众传媒和移动通信工具，构建应战应急一体化的常设预测预警系统，平时负责全国自然灾害、重大生产事故和恐怖活动的监测与预警，为政府组织有效应对各种灾害提供保障；战时负责对空袭和核生化袭击等进行预测与预警，满足军队作战需求。

二是建立联合高效的组织机构。机构是体制的“骨骼”，实现“两种体制”的有机融合，必须最大限度地实现组织机构的融合。当前，我国建立了应战的国防动员体制和应急的政府应急管理体制。“两种体制”的组织机构分散设置、自成体系、互不兼容，“两条线”的现象比较突出：政府应急管理组织机构中未纳入军队和国防动员系统中的相关部门，而国防动员组织机构中的政府职能部门在组织国防动员建设中作用发挥不够，参与建设的积极性、主动性不强，从而导致“两种体制”在应战与应急过程中难以协调、工作效率不高。为此，应努力实现组织机构的融合，建立统一的“两线一体”、融合高效的指挥机构，并将分散的应付单一危机的自成体系的各种机构，如平暴制乱、反恐维稳、防汛抗旱、防震减灾等专业部门和专业人员，统一纳入以国防动员体制为基础的国家危机管理体制之中，建立“国防动员与应急体系”，由国务院和中央军委共同领导，按照军地合署办公、以政府人员为主的原则配备工作人员，突出政府在应急管理与动员活动中的主体地位和作用。同时，要具体明确指挥机构内各类人员的职责划分，确保协调一致地行动：政府工作人员主要负责协调政府部门的应急管理与动员行动；军队派出的工作人员主要负责协调军队的应急管理与动员行动。此外，还要明确指挥机构内部各部门的编成编组、职能定位、指挥关系、职责任务等，并赋予各部门一定的级别和权力，以降低其在工作中与军队和地方政府协调的难度，防止出现“让抓时抓一抓，想起来抓一抓，忙起来放一放”的随意现象。通过一套机构承担双重任务，既能保持应急体制运行的常态化，无需在危机爆发后才临时紧急组建应急指挥部，又能通过应急实践提升国防动员应战能力，还有利于实现对政府与军队资源统一指挥调度和使用，发挥军地资源的最大效益。

三是建立军地融合的“模块化”物资储备体系。针对部队提出的应战装备物资需求和政府提出的应急装备物资需求，将各类物资列出清单、分类存放、统一管理，实行“模块化”储备与管理。一旦出现紧急情况，按物资保障预案实施统一调度，进行“模块化”重组，快速提供保障。这样既可防止军队和地方对应战与应急“共需性”物资重复储备带来的资源浪费，实现物资储备上的融合，又可避免各单位、部门之间通用装备物资相互调用的矛盾与困难，还有利于国防动员部门实施动员潜力调查，实现潜力数据的分类管理和定期会审。储备过程中，应科学分析统计军地双方各种行动对于各类装备物资的具体需求量，以满足最大需求为标准，按照就地储备与跨区储备、物资储备与技术储备、定量储备与应急生产相结合的原则建立各类“模块”，确保一有行动能迅速提供强有力的保障。

四是建立科学完善的动员法规体系。市场经济是法制经济，法律在调节各方利益关系方面发挥着主导作用。要实现国防动员体制与政府应急管理体制的有机融合，同样离不开法律的保障。刚刚出台的《国防动员法》，作为动员领域的上层母法，已经对两种体制融合的相关内容做了明确。要依据《国防动员法》，进一步完善“紧急状态管理法”等专项法规体系，依法明确国防动员部门和政府应急管理部门在应战与应急实践中承担的职能使命与责任义务，并对行为主体、工作程序、奖惩办法等予以具体明确，为国防动员应急职能的发挥以及政府主导国防动员建设提供法律支撑，将国防动员与应急管理工作纳入规范化、制度化、法制化轨道，确保国防动员应战与应急行为各个层次、各个方面、各个环节的工作都有法可依、有章可循，以有效实现两种体制的融合。